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一、我国银行业监管的演变
新中国商业银行监管是随着中国人民银行的建立而逐步展开的，具有真正意义上的银行监管则是从1984年中国人民银行专门行使央行职能开始的，其沿革具体可划分为以下几个阶段：
(一)建国初期至1978年
从1948年中国人民银行成立到1978年，中国人民银行一直是我国唯一的国家银行，集中央银行和商业银行职能于一身，不仅是金融管理机关，而且是办理存贷款业务的商业银行。
(二)1978年至1984年
1978年后，随着四家专业银行的设立，专业银行逐步形成，自上经营、合理竞争的局面。中国人民银行的金融监管重点，主要是监督、检查四家国有专业银行执行国家金融政策、业务分上和规章制度的状况，并与金融投机和金融犯罪作斗争。
(三)1984年至1993年
从1984年起，中国人民银行和专业银行有了日月确的分布。1986年1月7日，国务院发步了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，对中央银行、专业银行和其他金融机构的基本职责、组织机构、业务范围以及分支机构增设、变更、撤销等都作了明确规定。中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证并开始办理年检，这一条例实际上是对银行和其他金融机构进行管理的过渡性法规。1993年12月25日，国务院《关于金融体制改革的决定》指出：要转换中国人民银行的职能，强化金融监管，并对保险业、证券业、信托业和银行业实施分业监管的原则。中国人民银行迅速调整了金融机构的设置，各分支行也相应成立了金融监管机构，加强了对金融机构的分业管理。
(四)1993年至今
1994年8月5日，中国人民银行下发了《会融机构管理规定》，对金融机构设立的原则和条件、金融机构审批的权限和程序、许可证管理、资本金或营运资金管理、法定代表人及主要负责人任职资格审查、金融机构的变更、金融机构的终止以及对金融机构的年检和处罚等方面作了明确规定。1997年1月，对商业银行等金融机构实施本币和外币、表内业务与表外业务的合并监管。从1998年1月1日起，取消了商业银行贷款规模管理，对所有商业银行实行完全的资产负债比例管理。1999年2月。国务院颁布实施《会融违法行为处罚办法》。4月20日，中国信达资产管理公司成立，负责接收、管理、处置银行划拨的不良贷款。为强化监管工作，2003年银行业监督管理委员会成立，以《中国银行业监督管理法》为依据，专司对银行业金融机构的监管，监管职能从人民银行中分离出来，银行监管更为专业化。
二、我国银行业监管政策及主要问题
(一)银行市场准入监管政策过严
在《中国人民银行金融监管指南》(试行)中指出：广义上，金融机构的市场准入包括三个方面，即：机构准入、业务准入和高级管理人员准入。
1，机构准入。是指依据法定标准，批准金融机构及其分支机构的设立。重点审查申请设立的银行是否符合设置的原则；是否符合国民经济发展的客观需要；是否符合金融业发展的政策和方向；是否符合金融机构合理布局、公平竞争的原则；是否符合最低资本金及股权结构和股东资格要求；是否符合高级管理人具任职资格和金融从业人员比例要求；是否符合法人治理结构和内控制度的要求；是否符合经济核算的要求，确定的综合经营计划和预期财务指标水平是否比较合理；是否符合办公和营业场所的安全要求。
2，业务准入。是指按照审慎性标准，批准金融机构的业务范围和开办新的业务品种。重点审查银行业务是否符合社会和经济发展的客观需要；是否符合金融分业经营的法律规定与政策；是否符合金融机构的功能定位与业务发展能力。是否根据业务风险特征建立完善的风险控制系统；是否已建立严格科学的业务操作规程和安全保障；是否符合对从业人员的专业素质的要求：是否与中国人民银行的监管能力相适应。
3，高级管理人员的准入。是指对金融机构高级管理人员任职资格的核准或认可。要求金融机构的高级管理人员能正确贯彻执行国家的经济、金融方针政策；熟悉并严格遵守有关经济、金融法律法规；具有与担任职务相适应的学历与经历；具备与担任职务相称的专业知识、组织管理能力和业务能力；无违法、违规、违纪等不良行为。
严格的市场准入制度对维护金融稳定、保证商业银行的稳健经营起到了积极的作用。但也存在一定的局限性。在我国对银行市场准人的监管是属于银行产业市场准入监管比较严格的国家之一。我国对银行经营的业务品种的限制比较严格，对各种金融服务的价格也有统一规定，这在一定程度上限制了银行开发新产品的能力，缩小了银行金融创新的空间，使我国银行市场的大多数竞争局限在价格竞争上，而不是产品的差异化竞争，由于缺乏产品差异，市场中的银行没有增量市场份额可以竞争，只能在存量市场份额上竞争，这就使得我国银行业容易产生“过度竞争”，而“过度竞争”将严重损害银行业的经营效率，鼓励银行经理人卸责和机会主义行为，加重我国政府的财政负担。
(二)存款保险制度没有显性化
目前我国对存款人提供了有效保护，但并没有以法律或其它形式对存款保险做出规定，尚没有建立“显件”的存款保险制度。从近几年我国关闭的金融机构看，这些金融机构的清算资产均不足以全额清偿个人债务。国家为了保证社会稳定，通过财政出资或者直接用中央银行再贷款的方法全额补偿了个人债务的合法本息。这种隐性的存款保险制度虽然对保护存款人利益，维护社会稳定起到了积极的作用，但也存在一些问题：①不利于及时安全地处置有问题的银行；②不利于对可能出现问题银行的监管；③无法使用多种市场化的手段处置有问题银行机构，处置效率低下；④不利于中小银行机构的公平竞争；⑤政府免费提供的保险容易引发道德风险。“隐性”存款保险不但不能提高居民的风险意识，还鼓励了居民的麻痹心理，不关心金融产品的合法合规性和风险度。削弱了金融机构的市场约束。由于金融机构内在的不稳定性，一旦出现问题，最终导致国家救助和依法处置，势必极大地增加了社会安定和金融稳定的国家成本，最终还是由全体纳税人负担。
(三)最后贷款人政策问题重重
最后贷款人政策对缓解我国金融机构的支付危机、消除存款人及其他债权人的恐慌以及稳定金融市场均起到了极为重要的作用。但在我国最后贷款人制度实施过程中仍存在很多待解决的问题。表现为：①我国最后贷款人政策存在大包大揽，严重滥用现象。最后贷款人制度具有实施条件和原则，即对谁和在什么情况救助。但我国没有明确的救助标准，②我国最后贷款人 角色错位，最后贷款人蜕变成最先贷款人和最后买单人，这种角色错位和行为的异化使得我国的最后贷款人面临严重的道德风险、严重的资产风险、潜在的通胀风险。③利率及期限不合理，救助方式单一。最后贷款人其旨意在提供短期融资机制，因此，期限不宜过长，而且利率应高于中央银行的基准利率(同业拆借利率)。但又不能过高，而有关规定由于我国特殊的现实背景，并不能完全合乎规范。
(四)市场退出监管不足
近年来，中国人民银行对部分管理差、风险大的金融机构采取了重组、注资、债权转股权等措施进行援助；对于一些违法、违规、资不抵债、问题极为严重的金融机构，进行了依法接管、关闭或破产处理。这是我国金融机构市场退出的尝试。但由于我们尚没有健全的市场退出制度与之相配套，在实践中遇到了许多问题，增加了解决问题的难度。当前存在的主要问题：①现行的商业银行退市法规内容过于简单、缺乏可操作性；②缺乏市场退出时对存款特别是居民储蓄存款有法可依的保障机制，但事实上又存在政府不得不为的过度保护：③国有商业银行“太大而不宜倒”和某些中小商业银行风险集中的问题；④商业银行市场退出运作的相关人才缺乏。
三、完善我国银行监管的建议
(一)把好申请银行质量合格关
商业银行机构准入控制是有效监管的首要环节，是商业银行机构的数量、结构、规模分布符合国家经济金融发展规划和市场需要；业务运营监管是对商业银行的持续性经营监管，通过对其业务运营的合规性、资本充足性、流动性、清偿性、资产质量、内控机制等的监管，确保其稳健经营。良好的银行机构准入监管不仅对建立一个高效率和富有竞争性的银行经营环境至关重要，而且还是提高银行业整体和微观经营管理的保障性措施，预防银行经营中出现不必要的风险。
(二)逐步放松银行业务准入的限制
对银行业务进行诸多限制不利于银行发挥其本身的优势，最终无法达到其规模效应和规模报酬；也不利于银行适当分散风险，一定程度上影响了银行的收入：而过多的限制也会增加政府的影响力和渗透力，用一些行政手段(如因机构而异的豁免某些条例的执行)来代替法治，最终一定会拖累银行的业绩表现和稳定。
(三)建立健全存款保险制度
存款保险制度是世界上公认的金融安全网的基本要素之一，也是保护存款人利益、稳定金融体系的最重要事后补救措施。实践证明，存款保险制度通过确定合理负担银行风险损失的办法，对保护存款人利益，稳定金融体系，防范和化解金融风险，具有不可替代的功能。我们应制订出一套既能保护存款人利益，又能监管银行经营制度，并且设计合理的监管工具，避免银行滥用存款保险制度进行过度风险经营，尽可能地降低银行的信用风险，促进银行业稳定发展，保证整个金融体系的正常运转。
(四)构建商业银行市场退出体系
对完善我国商业银行市场的监管，首先，要明确我国商业银行退出的主持机构及其职责，界定政府在商业银行市场中的权限和行为边界。其次。明确商业银行市场退出具体法律方式、实施标准、程序等，健全商业银行市场退出法律机制。第三，建立商业银行危机预警和危机救助法律机制，抑制商业银行被迫退出市场情形的发生。
(五)强化市场约束
监管的目的在于防范风险，防范风险的根本措施是最大限度地解决信息不对称性，监管必须以保证信息的可得性、透明度和可靠性为中心，使广大市场参与者以自由选择和“用脚投票”行为来监督和约束金融机构。因此，必须制定若干详细规定，使银行的信息披露走上制度化轨道，强制金融机构及时、准确、全面、公开地向公众披露信息，并对那些未能按规定披露的机构予以惩处。
总之，现代市场经济中，银行业的安全和健康运行是整个经济安全和经济发展的基本保障。因此，银行监管政策实施的好坏就显得尤为重要。我国的银行监管起步晚，监管的政策和监管的水平都有待改进和提高。
(责任编辑：祖大勇)
新中国商业银行监管是随着中国人民银行的建立而逐步展开的，具有真正意义上的银行监管则是从1984年中国人民银行专门行使央行职能开始的，其沿革具体可划分为以下几个阶段：
(一)建国初期至1978年
从1948年中国人民银行成立到1978年，中国人民银行一直是我国唯一的国家银行，集中央银行和商业银行职能于一身，不仅是金融管理机关，而且是办理存贷款业务的商业银行。
(二)1978年至1984年
1978年后，随着四家专业银行的设立，专业银行逐步形成，自上经营、合理竞争的局面。中国人民银行的金融监管重点，主要是监督、检查四家国有专业银行执行国家金融政策、业务分上和规章制度的状况，并与金融投机和金融犯罪作斗争。
(三)1984年至1993年
从1984年起，中国人民银行和专业银行有了日月确的分布。1986年1月7日，国务院发步了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，对中央银行、专业银行和其他金融机构的基本职责、组织机构、业务范围以及分支机构增设、变更、撤销等都作了明确规定。中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证并开始办理年检，这一条例实际上是对银行和其他金融机构进行管理的过渡性法规。1993年12月25日，国务院《关于金融体制改革的决定》指出：要转换中国人民银行的职能，强化金融监管，并对保险业、证券业、信托业和银行业实施分业监管的原则。中国人民银行迅速调整了金融机构的设置，各分支行也相应成立了金融监管机构，加强了对金融机构的分业管理。
(四)1993年至今
1994年8月5日，中国人民银行下发了《会融机构管理规定》，对金融机构设立的原则和条件、金融机构审批的权限和程序、许可证管理、资本金或营运资金管理、法定代表人及主要负责人任职资格审查、金融机构的变更、金融机构的终止以及对金融机构的年检和处罚等方面作了明确规定。1997年1月，对商业银行等金融机构实施本币和外币、表内业务与表外业务的合并监管。从1998年1月1日起，取消了商业银行贷款规模管理，对所有商业银行实行完全的资产负债比例管理。1999年2月。国务院颁布实施《会融违法行为处罚办法》。4月20日，中国信达资产管理公司成立，负责接收、管理、处置银行划拨的不良贷款。为强化监管工作，2003年银行业监督管理委员会成立，以《中国银行业监督管理法》为依据，专司对银行业金融机构的监管，监管职能从人民银行中分离出来，银行监管更为专业化。
二、我国银行业监管政策及主要问题
(一)银行市场准入监管政策过严
在《中国人民银行金融监管指南》(试行)中指出：广义上，金融机构的市场准入包括三个方面，即：机构准入、业务准入和高级管理人员准入。
1，机构准入。是指依据法定标准，批准金融机构及其分支机构的设立。重点审查申请设立的银行是否符合设置的原则；是否符合国民经济发展的客观需要；是否符合金融业发展的政策和方向；是否符合金融机构合理布局、公平竞争的原则；是否符合最低资本金及股权结构和股东资格要求；是否符合高级管理人具任职资格和金融从业人员比例要求；是否符合法人治理结构和内控制度的要求；是否符合经济核算的要求，确定的综合经营计划和预期财务指标水平是否比较合理；是否符合办公和营业场所的安全要求。
2，业务准入。是指按照审慎性标准，批准金融机构的业务范围和开办新的业务品种。重点审查银行业务是否符合社会和经济发展的客观需要；是否符合金融分业经营的法律规定与政策；是否符合金融机构的功能定位与业务发展能力。是否根据业务风险特征建立完善的风险控制系统；是否已建立严格科学的业务操作规程和安全保障；是否符合对从业人员的专业素质的要求：是否与中国人民银行的监管能力相适应。
3，高级管理人员的准入。是指对金融机构高级管理人员任职资格的核准或认可。要求金融机构的高级管理人员能正确贯彻执行国家的经济、金融方针政策；熟悉并严格遵守有关经济、金融法律法规；具有与担任职务相适应的学历与经历；具备与担任职务相称的专业知识、组织管理能力和业务能力；无违法、违规、违纪等不良行为。
严格的市场准入制度对维护金融稳定、保证商业银行的稳健经营起到了积极的作用。但也存在一定的局限性。在我国对银行市场准人的监管是属于银行产业市场准入监管比较严格的国家之一。我国对银行经营的业务品种的限制比较严格，对各种金融服务的价格也有统一规定，这在一定程度上限制了银行开发新产品的能力，缩小了银行金融创新的空间，使我国银行市场的大多数竞争局限在价格竞争上，而不是产品的差异化竞争，由于缺乏产品差异，市场中的银行没有增量市场份额可以竞争，只能在存量市场份额上竞争，这就使得我国银行业容易产生“过度竞争”，而“过度竞争”将严重损害银行业的经营效率，鼓励银行经理人卸责和机会主义行为，加重我国政府的财政负担。
(二)存款保险制度没有显性化
目前我国对存款人提供了有效保护，但并没有以法律或其它形式对存款保险做出规定，尚没有建立“显件”的存款保险制度。从近几年我国关闭的金融机构看，这些金融机构的清算资产均不足以全额清偿个人债务。国家为了保证社会稳定，通过财政出资或者直接用中央银行再贷款的方法全额补偿了个人债务的合法本息。这种隐性的存款保险制度虽然对保护存款人利益，维护社会稳定起到了积极的作用，但也存在一些问题：①不利于及时安全地处置有问题的银行；②不利于对可能出现问题银行的监管；③无法使用多种市场化的手段处置有问题银行机构，处置效率低下；④不利于中小银行机构的公平竞争；⑤政府免费提供的保险容易引发道德风险。“隐性”存款保险不但不能提高居民的风险意识，还鼓励了居民的麻痹心理，不关心金融产品的合法合规性和风险度。削弱了金融机构的市场约束。由于金融机构内在的不稳定性，一旦出现问题，最终导致国家救助和依法处置，势必极大地增加了社会安定和金融稳定的国家成本，最终还是由全体纳税人负担。
(三)最后贷款人政策问题重重
最后贷款人政策对缓解我国金融机构的支付危机、消除存款人及其他债权人的恐慌以及稳定金融市场均起到了极为重要的作用。但在我国最后贷款人制度实施过程中仍存在很多待解决的问题。表现为：①我国最后贷款人政策存在大包大揽，严重滥用现象。最后贷款人制度具有实施条件和原则，即对谁和在什么情况救助。但我国没有明确的救助标准，②我国最后贷款人 角色错位，最后贷款人蜕变成最先贷款人和最后买单人，这种角色错位和行为的异化使得我国的最后贷款人面临严重的道德风险、严重的资产风险、潜在的通胀风险。③利率及期限不合理，救助方式单一。最后贷款人其旨意在提供短期融资机制，因此，期限不宜过长，而且利率应高于中央银行的基准利率(同业拆借利率)。但又不能过高，而有关规定由于我国特殊的现实背景，并不能完全合乎规范。
(四)市场退出监管不足
近年来，中国人民银行对部分管理差、风险大的金融机构采取了重组、注资、债权转股权等措施进行援助；对于一些违法、违规、资不抵债、问题极为严重的金融机构，进行了依法接管、关闭或破产处理。这是我国金融机构市场退出的尝试。但由于我们尚没有健全的市场退出制度与之相配套，在实践中遇到了许多问题，增加了解决问题的难度。当前存在的主要问题：①现行的商业银行退市法规内容过于简单、缺乏可操作性；②缺乏市场退出时对存款特别是居民储蓄存款有法可依的保障机制，但事实上又存在政府不得不为的过度保护：③国有商业银行“太大而不宜倒”和某些中小商业银行风险集中的问题；④商业银行市场退出运作的相关人才缺乏。
三、完善我国银行监管的建议
(一)把好申请银行质量合格关
商业银行机构准入控制是有效监管的首要环节，是商业银行机构的数量、结构、规模分布符合国家经济金融发展规划和市场需要；业务运营监管是对商业银行的持续性经营监管，通过对其业务运营的合规性、资本充足性、流动性、清偿性、资产质量、内控机制等的监管，确保其稳健经营。良好的银行机构准入监管不仅对建立一个高效率和富有竞争性的银行经营环境至关重要，而且还是提高银行业整体和微观经营管理的保障性措施，预防银行经营中出现不必要的风险。
(二)逐步放松银行业务准入的限制
对银行业务进行诸多限制不利于银行发挥其本身的优势，最终无法达到其规模效应和规模报酬；也不利于银行适当分散风险，一定程度上影响了银行的收入：而过多的限制也会增加政府的影响力和渗透力，用一些行政手段(如因机构而异的豁免某些条例的执行)来代替法治，最终一定会拖累银行的业绩表现和稳定。
(三)建立健全存款保险制度
存款保险制度是世界上公认的金融安全网的基本要素之一，也是保护存款人利益、稳定金融体系的最重要事后补救措施。实践证明，存款保险制度通过确定合理负担银行风险损失的办法，对保护存款人利益，稳定金融体系，防范和化解金融风险，具有不可替代的功能。我们应制订出一套既能保护存款人利益，又能监管银行经营制度，并且设计合理的监管工具，避免银行滥用存款保险制度进行过度风险经营，尽可能地降低银行的信用风险，促进银行业稳定发展，保证整个金融体系的正常运转。
(四)构建商业银行市场退出体系
对完善我国商业银行市场的监管，首先，要明确我国商业银行退出的主持机构及其职责，界定政府在商业银行市场中的权限和行为边界。其次。明确商业银行市场退出具体法律方式、实施标准、程序等，健全商业银行市场退出法律机制。第三，建立商业银行危机预警和危机救助法律机制，抑制商业银行被迫退出市场情形的发生。
(五)强化市场约束
监管的目的在于防范风险，防范风险的根本措施是最大限度地解决信息不对称性，监管必须以保证信息的可得性、透明度和可靠性为中心，使广大市场参与者以自由选择和“用脚投票”行为来监督和约束金融机构。因此，必须制定若干详细规定，使银行的信息披露走上制度化轨道，强制金融机构及时、准确、全面、公开地向公众披露信息，并对那些未能按规定披露的机构予以惩处。
总之，现代市场经济中，银行业的安全和健康运行是整个经济安全和经济发展的基本保障。因此，银行监管政策实施的好坏就显得尤为重要。我国的银行监管起步晚，监管的政策和监管的水平都有待改进和提高。
(责任编辑：祖大勇)