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摘 要 土壤是社会发展的基础，是人类文明得以存在的物质保障，然而，进入二十一世纪以来，中国的土壤污染事故频频发生。在越来越提倡依法治国的背景下，运用法律手段进行土壤污染防控已经成为社会共识，但是我国的土壤污染防治立法却存在严重不足，土壤污染防治法律体系也一直未能得以建立。本文通过对国外制度的对比研究，并针对我国现行的土壤污染防治制度上所存在的不足，对我国土壤污染防治提出完善法律制度方面的建议。
关键词 土壤污染 防治 法律制度
作者简介：王跃，广西大学法学院法律硕士研究生。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.233
经过几十年的飞速发展，中国经济持续多年高速增长，外汇储备世界第一，人们的生活水平也获得了巨大的提升，这一切令世界为之瞩目。但是，在这耀眼光环的背后，隐藏的则是一系列的社会问题和环境问题，例如，收入差距成增大态势，社会阶层两级分化愈发严重，生物多样性减少，气候变暖，森林锐减，水土流失等问题不胜枚举。
在各种类型的环境污染问题中，土壤污染问题尤其需要引起我们足够重视。进入二十一世纪以来，土壤污染事件不时进入群众的视野。特别是随着城市核心区域的不断扩张以及“腾笼换鸟”政策的不断推进，原来隐形的土壤污染事件不断爆发出来。2004年，北京宋家庄地铁站中毒事件首次向世人揭示了土壤污染所带来的严重危害。之后， 2006年7月，苏州郭巷的六名修路民工在挖掘土方时中毒昏迷，经过调查发现，此地块是化工厂搬迁后留下的20亩污染地块。2016年，常州外国语学校数百名学生不断出现不良反应和疾病，经查，学校对面原为三家化工厂。这些事件的相继曝光，使得因经济发展而被长期隐藏的环境事件逐渐浮出水面，引起社会的强烈关注。
一、我国土壤污染现状
土壤是覆盖在地球表面的能够维持植物生长的疏松表层。土壤是地球生态圈的重要组成部分，除了为动植物的生长繁衍提供生存空间之外，也是人类社会发展的不可或缺的条件之一。但是，土壤生态系统却相当脆弱，吸附力强、自净能力差的特性使得土壤极易遭受严重污染，无论是大气污染还是水污染，污染物质绝大多数最终都会富集到土壤环境当中。与其他类型的环境污染相比，土壤污染具有许多自身的特点，首先，土壤污染有很强的隐蔽性，我们无法通过感官察觉出来，必须通过检测分析才能确定污染情况，其次，土壤的固态属性使得污染不易扩散，容易导致污染物在土壤中富集，导致污染情况加剧，最后，各地土壤性质不同，污染物来源广泛，这些因素导致土壤污染治理工序复杂，治理周期漫长。
严重的土壤污染问题导致其防治形势极其严峻。经过从2005年4月至2013年12月间近八年的全面普查，环境保护部与国土资源部于2014 年4月17日联合公布了我国首份《全国土壤污染状况调查报告》，报告显示，中国土壤总的超标率为 16.1%，换言之，全国近六分之一的土壤存在污染。而根据中科院生态所的研究数据，目前我国已有超过三亿亩耕地遭受重金属污染。如此严重的土壤污染问题，已经严重影响社会的可持续发展与人民群众的生命安全。
二、我国土壤污染问题原因分析
（一）立法原因
首先，我国缺乏一部针对土壤污染问题的专门性法规。目前，我国已经颁布实施了多部针对某一特定类型污染问题的单行性法规，，如《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等，但是针对土壤污染问题的专项立法却一直没有结果。有关部门在处理土壤污染问题时，只能依据零星散布于其他法律法规与政策性文件中的零散条文，但是因为各条文之间缺乏系统性与衔接性，造成体系混乱，在实际工作当中存在着较大的操作难度。
其次，我国缺乏满足现阶段环保要求的土壤环境质量标准。土壤环境质量标准是衡量土壤环境质量的重要尺度，是规制土壤污染法规体系的重要组成部分。虽然我国的《土壤环境质量标准》在1995年就已经颁布施行，但是，该标准检测项目只限定于十种主要污染物，特别是有机化合物部分只规定了两种农药（六六六和滴滴涕）的限值，而这两种农药在标准实施前就已经停产多年。二十年未修订的《土壤环境质量标准》，早就已经无法满足实际应用的需要。
（二）监管体质混乱
土壤污染问题十分复杂，在防治过程中必须明确各个职能部门的监管职责。由于土壤污染问题繁杂纷乱，涉及各个方面，因而对土壤污染问题的监管也并非仅由一个部门就可以完整而全面的实施，涉及到诸如水利、国土、能源甚至是地质等各个相关部门，同时各级地方政府也被赋予一部分监管权限。虽然近年来我国政府在加快推进行政体制改革，但是对于各部门有关土壤污染防治监管工作的职责划分并没有明确规定，交叉监管现象一直存在。仅仅一个土壤污染监测工作，环保、水利、国土等部门就都有权开展。各个部门之间在监管过程中难免会为了部门私利相互扯皮、推诿，导致办事效率低下，问题迟迟得不到解决。
（三）责任追究制度不完善
完善的责任追究制度是土壤污染治理的重要保障。按照传统的“谁污染，谁治理”、 “谁所有，谁负责”原则，土壤污染亦应当追究污染者及土地产权者的责任。但是，因为土壤污染所特有的影响显现不及时的特点，导致追索历史污染者成为一件极为困难的事情。而土地公有制的所有制结构，势必造成土壤污染最终由纳税人买单。中国国土面积六分之一的污染土壤如果仅靠国家来治理修复所需耗费的公帑无异于一个天文数字。责任追究制度的不完善最终只能导致土壤修复治理工作草草了事。
三、 国外土壤污染防治的法制经验
土壤污染治理是全世界共同面对的难题，发达国家最先进入工业化时代，也最先遇到土壤污染问题，因此在土壤污染防治领域积累了了一些经验与教训。这些经验教训，对于我国土壤污染防治工作有着重要的借鉴意义。 （一）美国的立法与实践
美国是世界上较早开展土壤污染治理的国家之一。“拉夫运河事件”引起的巨大环境灾难使美国朝野震动。在强大的社会舆论压力之下，1980年美国国会通过了《超级基金法》。这部法案规定了极其严格的责任追究制度制度，对土壤污染责任主体的认定提供了法律依据，同时在土壤污染治理过程中通过采用市场化运作，扩大了资金来源，缓解了资金压力。自《超级基金法》实施以来，美国已经形成了一整套多层次、全方位的土壤污染治理模式。
（二）日本的有关规定
日本是世界上最早品尝土壤污染所带来的苦果的国家。战后日本经济的腾飞也带来了严重的环境污染问题。20世纪中后期的“四大公害病”直接造成数千人死亡，而健康受损者则难以计数。这一系列污染事件也让日本获得了“公害列岛”的“雅称”。而“四大公害病”中的“痛痛病”则引起了日本各界对土壤污染的关注。为了解决土壤污染问题，日本分别在1970年和2002年颁布《农业用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》，这两部法律规定了土壤修复与风险预防机制，对日本土地污染问题的改善起到了重要的制度保障作用。
四、我国土壤污染治理的法律思考
（一）制定土壤污染防治单行法
建立经济发展与环境保护相适应的法律体系是防治土壤污染的必然要求。在现有法律体系中，规制大气污染、水污染的单行法律已经颁布，但是同为环境污染防治三大领域之一的土壤污染防治领域却没有与之相配套的单行法。在已经颁布的有关法律中，我们也很难寻觅到以土壤污染防治为主要规制对象的法律。面对如此严重的土壤污染形势，制定土壤污染防治单行法已经时不我待。
土壤环境质量标准是评价土壤环境质量优劣的基本尺度和依据。1995年颁布的《土壤环境质量标准》由于制定的时间已经非常久远，时下看来已经无法满足实际应用的需要。我国应结合我国当下土壤污染的实际情况，对现行标准进行进一步的修订与完善。同时，因为我国国土范围较大，各个地方的土壤情况千差万别，指望一部《土壤环境质量标准》覆盖所有情况是不切实际的。因此，在对《土壤环境质量标准》进行修订的同时，各级地方政府也应针对本地土壤污染的实际情况，组织专家学者研究编制地方的配套标准。
（二）完善行政管理机制
土壤污染治理涉及环保、水利、国土、农业、能源、地质等多个部门，有效治理土壤污染，相关行政部门之间必须加强协调合作。各级政府要担负起土壤污染防治的主导责任，制定与本地土壤污染防治形势相适应的防治规划。环境部门作为作为专门的环境保护职能部门，应当担负起统筹、协调的责任，建立起统一领导与专业分管相结合的监管体制。水利、国土、农业、能源、地质等其他行政部门应当在环保部门的协调下在各自的职权范围内进行环保督察工作。
（三）完善责任追究制度
土壤污染追究制度的清晰与明确可以学习借鉴国外的一些经验。美国的《超级基金法》所确立的可溯及既往的无限连带责任制度，为责任主体范围的确定指明了方向。特别是溯及既往原则的确立可以很好的解决因为土壤污染的隐蔽性与滞后性而导致的污染者对法律的规避问题。《中华人民共和国侵权责任法》中的《第八章 环境侵权责任》一章中所确定的无过错责任原则，也对追究责任主体的环境侵权责任提供了法律保障。
五、结语
2016年5月28日，国务院正式颁布了《土壤污染防治行动计划》，从中央层面确立了未来土壤污染防治的方向。而土壤污染防治法律体系的建设，是确保土壤污染防治工作能够稳步推进的重要保障。我们可以预料到，在不远的将来，健全的土壤污染防治法律体系一定能够得以建立。
参考文献：
[1]秦鹏、李奇伟. 污染场地风险规制与治理转型.法律出版社.2015.
[2]叶露、董丽娴、郑晓云，等. 美国的土壤污染防治体系分析与思考.持久性有机污染物论坛2006暨持久性有机污染物全国学术研讨会. 2006.
[3]温晓倩、梁成华、姜彬慧，等. 我国土壤环境质量标准存在问题及修订建议.广东农业科学.2010， 37（3）.
[4]王树义. 关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考.法学评论.2008（3）.
[5]邱秋. 日本、韩国的土壤污染防治法及其对我国的借鉴.生态与农村环境学报.2008， 24（1）.
[6]袁建新、王云. 我国《土壤环境质量标准》现存问题与建议.中国环境监测.2000（5）.
[7]蔡彦明、刘凤枝、王跃华，等. 我国土壤环境质量标准之探讨.首届全国农业环境科学学术研讨会论文集. 2005.
关键词 土壤污染 防治 法律制度
作者简介：王跃，广西大学法学院法律硕士研究生。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.233
经过几十年的飞速发展，中国经济持续多年高速增长，外汇储备世界第一，人们的生活水平也获得了巨大的提升，这一切令世界为之瞩目。但是，在这耀眼光环的背后，隐藏的则是一系列的社会问题和环境问题，例如，收入差距成增大态势，社会阶层两级分化愈发严重，生物多样性减少，气候变暖，森林锐减，水土流失等问题不胜枚举。
在各种类型的环境污染问题中，土壤污染问题尤其需要引起我们足够重视。进入二十一世纪以来，土壤污染事件不时进入群众的视野。特别是随着城市核心区域的不断扩张以及“腾笼换鸟”政策的不断推进，原来隐形的土壤污染事件不断爆发出来。2004年，北京宋家庄地铁站中毒事件首次向世人揭示了土壤污染所带来的严重危害。之后， 2006年7月，苏州郭巷的六名修路民工在挖掘土方时中毒昏迷，经过调查发现，此地块是化工厂搬迁后留下的20亩污染地块。2016年，常州外国语学校数百名学生不断出现不良反应和疾病，经查，学校对面原为三家化工厂。这些事件的相继曝光，使得因经济发展而被长期隐藏的环境事件逐渐浮出水面，引起社会的强烈关注。
一、我国土壤污染现状
土壤是覆盖在地球表面的能够维持植物生长的疏松表层。土壤是地球生态圈的重要组成部分，除了为动植物的生长繁衍提供生存空间之外，也是人类社会发展的不可或缺的条件之一。但是，土壤生态系统却相当脆弱，吸附力强、自净能力差的特性使得土壤极易遭受严重污染，无论是大气污染还是水污染，污染物质绝大多数最终都会富集到土壤环境当中。与其他类型的环境污染相比，土壤污染具有许多自身的特点，首先，土壤污染有很强的隐蔽性，我们无法通过感官察觉出来，必须通过检测分析才能确定污染情况，其次，土壤的固态属性使得污染不易扩散，容易导致污染物在土壤中富集，导致污染情况加剧，最后，各地土壤性质不同，污染物来源广泛，这些因素导致土壤污染治理工序复杂，治理周期漫长。
严重的土壤污染问题导致其防治形势极其严峻。经过从2005年4月至2013年12月间近八年的全面普查，环境保护部与国土资源部于2014 年4月17日联合公布了我国首份《全国土壤污染状况调查报告》，报告显示，中国土壤总的超标率为 16.1%，换言之，全国近六分之一的土壤存在污染。而根据中科院生态所的研究数据，目前我国已有超过三亿亩耕地遭受重金属污染。如此严重的土壤污染问题，已经严重影响社会的可持续发展与人民群众的生命安全。
二、我国土壤污染问题原因分析
（一）立法原因
首先，我国缺乏一部针对土壤污染问题的专门性法规。目前，我国已经颁布实施了多部针对某一特定类型污染问题的单行性法规，，如《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等，但是针对土壤污染问题的专项立法却一直没有结果。有关部门在处理土壤污染问题时，只能依据零星散布于其他法律法规与政策性文件中的零散条文，但是因为各条文之间缺乏系统性与衔接性，造成体系混乱，在实际工作当中存在着较大的操作难度。
其次，我国缺乏满足现阶段环保要求的土壤环境质量标准。土壤环境质量标准是衡量土壤环境质量的重要尺度，是规制土壤污染法规体系的重要组成部分。虽然我国的《土壤环境质量标准》在1995年就已经颁布施行，但是，该标准检测项目只限定于十种主要污染物，特别是有机化合物部分只规定了两种农药（六六六和滴滴涕）的限值，而这两种农药在标准实施前就已经停产多年。二十年未修订的《土壤环境质量标准》，早就已经无法满足实际应用的需要。
（二）监管体质混乱
土壤污染问题十分复杂，在防治过程中必须明确各个职能部门的监管职责。由于土壤污染问题繁杂纷乱，涉及各个方面，因而对土壤污染问题的监管也并非仅由一个部门就可以完整而全面的实施，涉及到诸如水利、国土、能源甚至是地质等各个相关部门，同时各级地方政府也被赋予一部分监管权限。虽然近年来我国政府在加快推进行政体制改革，但是对于各部门有关土壤污染防治监管工作的职责划分并没有明确规定，交叉监管现象一直存在。仅仅一个土壤污染监测工作，环保、水利、国土等部门就都有权开展。各个部门之间在监管过程中难免会为了部门私利相互扯皮、推诿，导致办事效率低下，问题迟迟得不到解决。
（三）责任追究制度不完善
完善的责任追究制度是土壤污染治理的重要保障。按照传统的“谁污染，谁治理”、 “谁所有，谁负责”原则，土壤污染亦应当追究污染者及土地产权者的责任。但是，因为土壤污染所特有的影响显现不及时的特点，导致追索历史污染者成为一件极为困难的事情。而土地公有制的所有制结构，势必造成土壤污染最终由纳税人买单。中国国土面积六分之一的污染土壤如果仅靠国家来治理修复所需耗费的公帑无异于一个天文数字。责任追究制度的不完善最终只能导致土壤修复治理工作草草了事。
三、 国外土壤污染防治的法制经验
土壤污染治理是全世界共同面对的难题，发达国家最先进入工业化时代，也最先遇到土壤污染问题，因此在土壤污染防治领域积累了了一些经验与教训。这些经验教训，对于我国土壤污染防治工作有着重要的借鉴意义。 （一）美国的立法与实践
美国是世界上较早开展土壤污染治理的国家之一。“拉夫运河事件”引起的巨大环境灾难使美国朝野震动。在强大的社会舆论压力之下，1980年美国国会通过了《超级基金法》。这部法案规定了极其严格的责任追究制度制度，对土壤污染责任主体的认定提供了法律依据，同时在土壤污染治理过程中通过采用市场化运作，扩大了资金来源，缓解了资金压力。自《超级基金法》实施以来，美国已经形成了一整套多层次、全方位的土壤污染治理模式。
（二）日本的有关规定
日本是世界上最早品尝土壤污染所带来的苦果的国家。战后日本经济的腾飞也带来了严重的环境污染问题。20世纪中后期的“四大公害病”直接造成数千人死亡，而健康受损者则难以计数。这一系列污染事件也让日本获得了“公害列岛”的“雅称”。而“四大公害病”中的“痛痛病”则引起了日本各界对土壤污染的关注。为了解决土壤污染问题，日本分别在1970年和2002年颁布《农业用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》，这两部法律规定了土壤修复与风险预防机制，对日本土地污染问题的改善起到了重要的制度保障作用。
四、我国土壤污染治理的法律思考
（一）制定土壤污染防治单行法
建立经济发展与环境保护相适应的法律体系是防治土壤污染的必然要求。在现有法律体系中，规制大气污染、水污染的单行法律已经颁布，但是同为环境污染防治三大领域之一的土壤污染防治领域却没有与之相配套的单行法。在已经颁布的有关法律中，我们也很难寻觅到以土壤污染防治为主要规制对象的法律。面对如此严重的土壤污染形势，制定土壤污染防治单行法已经时不我待。
土壤环境质量标准是评价土壤环境质量优劣的基本尺度和依据。1995年颁布的《土壤环境质量标准》由于制定的时间已经非常久远，时下看来已经无法满足实际应用的需要。我国应结合我国当下土壤污染的实际情况，对现行标准进行进一步的修订与完善。同时，因为我国国土范围较大，各个地方的土壤情况千差万别，指望一部《土壤环境质量标准》覆盖所有情况是不切实际的。因此，在对《土壤环境质量标准》进行修订的同时，各级地方政府也应针对本地土壤污染的实际情况，组织专家学者研究编制地方的配套标准。
（二）完善行政管理机制
土壤污染治理涉及环保、水利、国土、农业、能源、地质等多个部门，有效治理土壤污染，相关行政部门之间必须加强协调合作。各级政府要担负起土壤污染防治的主导责任，制定与本地土壤污染防治形势相适应的防治规划。环境部门作为作为专门的环境保护职能部门，应当担负起统筹、协调的责任，建立起统一领导与专业分管相结合的监管体制。水利、国土、农业、能源、地质等其他行政部门应当在环保部门的协调下在各自的职权范围内进行环保督察工作。
（三）完善责任追究制度
土壤污染追究制度的清晰与明确可以学习借鉴国外的一些经验。美国的《超级基金法》所确立的可溯及既往的无限连带责任制度，为责任主体范围的确定指明了方向。特别是溯及既往原则的确立可以很好的解决因为土壤污染的隐蔽性与滞后性而导致的污染者对法律的规避问题。《中华人民共和国侵权责任法》中的《第八章 环境侵权责任》一章中所确定的无过错责任原则，也对追究责任主体的环境侵权责任提供了法律保障。
五、结语
2016年5月28日，国务院正式颁布了《土壤污染防治行动计划》，从中央层面确立了未来土壤污染防治的方向。而土壤污染防治法律体系的建设，是确保土壤污染防治工作能够稳步推进的重要保障。我们可以预料到，在不远的将来，健全的土壤污染防治法律体系一定能够得以建立。
参考文献：
[1]秦鹏、李奇伟. 污染场地风险规制与治理转型.法律出版社.2015.
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[7]蔡彦明、刘凤枝、王跃华，等. 我国土壤环境质量标准之探讨.首届全国农业环境科学学术研讨会论文集. 2005.