近期获悉，由国务院法制办公布草案，将对《税收征收管理法》进行修改，目前处于向社会普遍征求意见的过程中。作为一名基层财务工作者，想借此机会，谈一谈自己的一点纳税实践中的思考：如何理解依法征税与按指标征税。目前执行的是2001 年5月起实施修订后的《税收征收管理法》及2002年10月起实施的《税收征收管理法实施细则》。从十多年的执行情况来看，《征管法》为保障国家税收收入、保护纳税人合法权益、促进社会经济发展起到了巨大的作用。随着时间的推移，法律一些条款在一些方面已经不适应社会经济的发展要求，有些新的法律内容需要补充，及时修定是非常必要的。但是，《征管法》在实际操作中，税务机关往往不能按照税法规定的时间、范围、税率来依法征税，而是依据政府、财政机关的要求，将“按指标征税”作为税收征管工作的原则，即按照上级下达的指令性、指标性任务来征税，正如原全国人大预算委员会主任俞光远所说：“按照行政指令征税，意味着征管法在实践中被架空”。
　　一、依法征税和按指标征税的区别与影响
　　依法征税的“法”就是征管法、实施细则以及其它一些相关法律法规。依法征税就是按照税法规定的时间、范围、税率足额征收税款。依法征税在某些地区、某些时段、某些税种可能会出现一些忽高忽低的偏差，有偏差属于经济运行的真实情况的体现，是真正的经济运行晴雨表。
　　按指标征税则是按照计划指令来征税，上级下达多少任务指标，税务机关就按照任务指标进行征税，以完成任务为己任，以完成税收增长率为目标。实践中往往形成税源充足的年份征收不充分、不足额，形成大量税源流失。税源紧张的年份开始大范围、多层次的稽查补征，加收“滞纳金”，甚至出现预收、变相招税等情况，严重影响了税务机关在群众心目中的形象，增加了税收征管人员的工作难度，对企业正常的生产形成一定的冲击。表面上看到税收任务完成，但是经济运行的情况不能被真实反应，甚至给决策提供错误信息。
　　二、按指标征税的弊端在实践中的例证分析
　　1.征税年度税源充足，完成任务比较容易，但是为了给下一年度做好预留，形成征收不充分、不足额。比如某县的一个镇，由于高速公路从此经过，工期一年。公路公司在去交税时，税务所既高兴又为难。高兴的是税收任务可以轻松完成，为难的是不敢收太多，怕下年任务会按比例增加，而下年度公路修完了，任务怎么完成？解决的办法只有一个：分几年收，这样任务和税收增长率都能实现。但是一个非常重要的问题是：公路施工队伍流动性大，个别队伍管理不规范，信誉不好，完工后可能就找不到了，税源流失的风险很大。
　　2.征税年度税源不充足，无法完成任务指标，在年末往往形成规模或大或小的税务稽查，查补以前年度税收，并收取滞纳金、罚金，甚至是寅吃卯粮，出现提前征收的情况。2012年部分地区因经济不景气，企业经营收入下滑，地方出现了税收困局，一些税收部门为完成计划指标，开始突击收税。一是对以前年度的预留税源查补征收，并按照一定比例征收滞纳金、罚款。这样做对企业的影响是：突然增加现金流出，扰乱了正常的经营秩序，滞纳金和罚款的支出增加了企业成本，降低了竞争力，有的企业甚至可能出现无法持续经营，导致关门倒闭。二是非税收入逆势增长，部分小比率税种成倍增长。说明乱收费、乱罚款、乱收税多了，必然影响到企业的正常生产、影响到百姓的正常生活。三是提前征税，寅吃卯粮。如2012年河北衡水、沧州等地税务机关为完成任务，约谈企业老板，提前征税，甚至有的地方政府称是“为了支持钓鱼岛开战”。上市公司“冀中能源”公布的2012年上半年报表显示，应缴税费余额为-1.26亿元，这就是传说中的“预缴税款”。
　　根据2011年6月27日国家审计署发布的对18个省区市国税系统2009-2010年的税收征管情况的审计结果，审计发现部分税务局人为调节税收进度，影响年度税收真实性的问题比较突出，15个省区市有62家国税局通过违规批准企业缓税、少预征税款、多退税款等方式，少征当期税款，少征287户企业当期税款，影响年度收入263亿元；9个省区市有103家税务局向企业跨年度提前征税33.57亿元。
　　3.扰乱了税务机关的征税流程，削弱了税务管理的严肃性，给税管人员办理业务带来了许多障碍，特别给一线征管人员在实际业务过程中增加了很大难度。经济运行有其自身的规律性，不以税务机关的主观意志为转移，更不会以税务征管员的意志为转移。但是，某时段经济的下滑与税收任务的增长矛盾就落到了征管人员身上，必须由他们来解决。有的企业能理解还好，部分企业就不理解，个别企业出现抵触情绪，必然形成税企对立，征税难度加大，税管人员甚至对企业是低三下四，承受着许多莫名的指责，非常被动。
　　4.按指标征税与税务稽查的关系。税务稽查是税收征收管理工作的重要步骤和环节，是税务机关代表国家依法对纳税人的纳税情况进行检查监督的一种形式。这个依法的“法”就是各种税收法律法规。没有依法征税，而是按指标征税，那么税务稽查就变成了完成任务的手段，成了调节税收指标的工具。失去了税务稽查“挽回税款流失、提升征管水平、提高纳税人依法纳税自觉性”的根本目的。税源充足时，任务容易完成，稽查力度和频率降低；税源不足时，指标较难完成，稽查力度和频率加大。某财经日报在讲到南方某省财政收入逆势增长13%时，有这个么一段描述：今年税务机关加大了对房地产、医药等六大重点行业的查补力度，效果十分显著。该地一位区税务稽查局负责人说：都是一查一个准的事，有的开发商一补就是上千万。有时把几个开发商、矿老板、药老板弄过来开个会，给他们讲清政策，让他们回去“想好了再报”，过两天报上来的数据加起来能过一个亿，开个会就收入一个亿。我想，作者也罢，稽查局长也罢，都在说成绩很好，效果不错。但是你想过没有，假如是依法征税呢？也许他们需缴纳2亿、3亿甚至更多，而且不是现在补交，而是去年、前年甚至更早就该上缴国库。
　　三、讲求科学规划，回归依法征税
　　通过以上分析可以看出，《税收征管法》在实践中没有很好的执行，在有些地方甚至出现被架空的现象，那么，《税收征管法》的重新修订的前提是必须首先改变“按指标征税”的这套思路，如果不改变“行政指令代替法律”的现实，修订法律就没有实际意义。若能在修订内容中加入适当条款，从立法的角度把这个问题解决好，将对我国今后依法征税有着非常重大的意义。第一，实现真正的依法征税，就是要按照规定税率、税种、时间实现应征尽征。第二，积极研判经济走势，制定科学的征收计划，而不是政绩计划、硬性计划、拍脑袋计划。第三，充分发挥税务检查稽查功能，并实现稽查常态化、科学化，确保稽查工作的严肃性，不要让稽查成为调节任务完成与否的工具。第四、理论上讲，依法征税肯定要比按计划征税为国家聚集的税收资源更多，企业依法履行自己的纳税义务也心甘情愿，税务机关、征管人员依法征税也是职责所在，减少了许多不必要的麻烦和障碍，税企关系必然变得更加和谐。新一届政府成立后的第一次记者招待会上，李克强总理明确指出：要“把错装在政府身上的手换成市场的手。这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的期望。”这更是法律的要求。
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