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摘要：人民代表大会制度是我国根本的政治制度，具有极大的优越性。但同时也应看到，随着社会主义市场经济体制的初步建立和逐步完善，随着社会主义民主法制进程的不断加快，人们对人大制度也提出了新的更高的要求。完善人民代表大会制度，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的本质要求；是推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本保证；是实现全面建设小康社会宏伟目标的客观需要。改革开放以来，人民代表大会制度的优越性在农村也日益体现出来，调动了农民群众当家作主的积极性。但是，当前人民代表大会制度也存在妨碍农民民主政治权利充分行使的问题，制约了人民代表大会制度优越性的发挥，因此，要进一步完善人民代表大会制度，确保农民的政治权利得以充分实现，以推进中国政治文明的不断发展、完善。
关键词：人民代表大会制度；农民；政治权利
人民代表大会制度是我国人民民主专政政权的组织形式，是我国的根本政治制度，是国家的政体。改革开放以来,农村的经济、社会生活发生了巨大变化,扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利成为推进农村基层政治体制改革的重要内容。扩大基层民主,具体来说,就是要“让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督。”①人民代表大会制度在扩大基层民主,促进农民行使各种权利方面发挥了重大作用，但也存在一些缺陷,妨碍了农民群众民主权利的行使,因此,需要进一步完善人民代表大会制度,确保农民群众民主政治权利的实现。
一、完善我国人民代表大会制度，保障农民民主政治权利的重要性和必要性
（一）完善人民代表大会制度，保障农民民主政治权利，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的本质要求
民主是人类社会发展进步的重要标志，民主政治不仅是近现代政治发展的主流，更是社会主义的本质属性和内在规定。胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中也多次强调要 “把社会主义民主政治建设摆在党和国家工作极端重要的位置”。“社会主义民主的本质是人民当家作主。”②人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。而且我国是一个农业大国，农民是国家建设的主力军。因此，完善人民代表大会制度，保障农民民主政治权利，同发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明在本质上是一致的。
（二）完善人民代表大会制度，保障农民民主政治权利，是推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本保证
实行依法治国，必然就要坚持和完善人民代表大会制度，保障农民民主政治权利。因为，人大及其常委会通过行使立法权，制定具有中国特色的社会主义法律体系，既为依法治国提供必要的法律依据，又能促进依法治国方略的实施；通过行使监督权，确保宪法和法律得到有效实施，确保农民的合法权益得到切实尊重，确保行政和司法权力得到正确行使；通过行使决定权，对依法治国重大问题做出相应的决议、决定，动员和组织农民积极投身于依法治国的伟大实践；通过行使任免权，依法组织国家机关，并保证国家机关工作人员依法履行职责；③通过法制宣传教育，为依法治国奠定坚实的思想基础。江泽民同志指出 “坚持和完善人民代表大会制度，加强人大工作，是实行依法治国，发展社会主义民主政治的必然要求，也是我国经济发展和社会全面进步的必然要求。”
（三）完善人民代表大会制度，保障农民民主政治权利，是实现全面建设小康社会宏伟目标的客观需要
实现小康社会，一方面需要一个良好稳定的法制环境，另一方面需要充分调动一切积极因素，发挥农民的聪明才智，同心同德、共同奋斗。而所有这些都与人民代表大会制度息息相关。“人民代表大会制度体现了我们国家的性质，符合我国国情，既能保障全体人民统一行使国家权力，充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性，又有利于国家政权机关分工合作、协调一致地组织社会主义建设。”④社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业，这是全面建设小康社会的目标之一。
二、 目前我国人民代表大会制度对农村民主的制约及其原因分析
（一）农民的选举权和被选举权不能充分行使
我国农民代表在全国人大和地方各级人大代表中所占比例太低。1979年7 月五届人大二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》明确规定，全国人大代表的名额“由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数8倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1995年2月全国人大对选举法进行了第3 次修订，将农村与城镇人口的比例由8倍改为4倍。而地方各级人民代表大会的代表基本上也是按照这个比例选举出来的。也就是说，在人大代表的选举方面，农村每一人口的选举权只相当于城市每一人口的1/5至1/4，这本身已经就很不公平。但是，即使按照这个标准，乡镇人大代表中农民代表的名额仍远远低于他们所应得到的代表名额。2002 年末，全国农村人口为78241万人。根据规定，农村应该选出十届全国人大代表815名，可实际上只有252名，还没有达到法定名额的1/3。⑤县、乡人大代表中农民代表的比例较高，但也远远没有达到法定比例。农民没有依法当选为各级人大代表，不能享受宪法和法律赋予的当家作主的权利，对于维护农民利益来说是一个缺憾。
（二）人大代表与选民联系不紧密
我国的县、乡两级人民代表大会代表是由选民直接选举产生的。但是，很多选民直到选举时才知道候选人是谁，而候选人也没有深入到群众中去，更没有开展竞选演说，向选民阐述自己如何行使人大代表职权，维护本辖区村民的利益。选民和候选人、选民和组织部门间缺乏沟通，选民往往在不了解候选人的情况下进行投票，导致出现了在“双规”期间当选人大代表的不正常现象。
（三）各级人大代表产生的方式和程序存在缺陷，候选人产生过程中透明度不够
我国的人大代表选举虽然规定了实行差额选举，但在实际操作中，人大代表候选人基本上都是由组织提名的，往往体现的是组织意图，酝酿、协调候选人过程透明度不够，这些人选是否完全符合选民的意愿很难得到保证。这样容易使一些人大代表产生错觉：认为他们当选人大代表是组织安排的结果，而不是选民选举的结果，因此，他们缺乏对选民负责，加强与选民联系的意识。我国现行的法律没有对人大代表竞选做出规定，因此，一些农民在自己独立参加人大代表竞选中常常遭遇到一些领导干部的阻挠。
（四）乡镇人大工作中存在的问题较多
一是乡镇人大与乡镇党委的关系不清。有的乡镇人大成了乡镇党委的工具，完全是按照乡镇党委的意图开展工作，使乡镇人大未能真正行使自己的职权，致使人大的最高权力机关地位没有体现出来。二是工作不能到位，法律相对滞后。“只有职责，没有权力”是乡镇人大主席团的显著特点。当前情况下，乡镇人大主席团在开展工作时，处于既易失职又易越权的“两难”境地。三是乡镇人大未能真正行使监督权。在现实中，乡镇人大监督政府工作上往往是“深不得、浅不得；重不得，轻不得；前不得，后不得”，重听取，轻督办；重程序，轻实效。因此，乡镇人大的监督作用还远远不够，需要进一步的加强，乡镇人大的监督制度需要进一步完善。
三、完善我国人民代表大会制度，保障农民民主政治权利的措施建议
（一）依法治国，加强农民的法律意识，依法保障农民参加各级人大选举并当选各级人大代表
所谓“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”⑥农民是我国人民中的主体，依法保障农民参加各级人大选举并当选各级人大代表，行使管理国家和地方事务的权利，对于促进依法治国，巩固工农联盟基础具有重要意义。全国人大常委会代表资格审查委员会要严格履行法律赋予的职责，认真审查各选举单位是否按照比例足额选出农民代表，坚决杜绝少选农民代表的做法。在此基础上，逐步缩小城乡选民比例的差别，最终实现城乡平等，真正体现了社会主义的优越性和人民是国家主人的宪法意图。
（二）加强人大制度的自身建设，使乡镇人大代表享受与县以上人大代表同等的政治待遇，加强代表工作
宪法规定，乡镇人民代表大会不设常务委员会，代表大会的各项权利都由人大代表直接行使。要保障农民民主政治权利，发挥乡镇人大应有的作用，加强人大制度的自身建设至关重要。首先，要完善我国相关法律，从法律上保障乡镇人大代表享受与县以上人大代表同等的政治待遇，使乡级人大代表能够真正行使自己的人大代表的职权，从而使农民的民主政治权利得到充分保障。其次，人大代表是人民代表大会的主体，做好代表工作是做好人大工作的基础。此外，乡镇政府应积极支持乡镇人大开展工作，要按照代表法的规定将代表活动经费列入财政预算，以保证代表开展活动所需的必要经费。
（三）加强人大代表与选民联系制度的建设
首先，要充分利用广播、电视和报刊等大众媒体和其它各种途径，开展经常性的宣传教育，使广大农村选民清楚人大选举制度的相关知识，使选民以主人翁的姿态参加选举，选出自己信任的代表进入国家机关，实现自己的政治利益和物质利益。其次，建立人大代表公示制，畅通代表联系选民的渠道。代表公示制度就是采取一定的方式，将人大代表的情况公布于众，便于各方面与其联系的形式。实行人大代表公示制有利于人大代表增强联系选民和执行职务的自觉性。
（四）做好乡镇人大工作
做好乡镇人大工作，加强党的领导，激发活力是前提；提高自身素质，蓄积内力是保证；行使监督权力，增强威力是关键。乡镇人大只有始终把自身建设放在首要位置，不断提高工作的效率和水平，才会有为、有位、有威。
参考文献：
[1]蔡定剑:《中国人大制度》[M],北京:社会科学文献出版社，1992年版。
[2]王劲松:《中华人民共和国政府与政治》[M],北京:中共中央党校出版，1994年版。
[3]徐育苗等:《中外代议制度比较》[M],上海:商务印书馆，2000年版。
[4]施九青，倪家泰:《当代中国政治运行机制》[M],山东:山东人民出版社，1993年版。
[5]全国人大法工委：《中华人民共和国宪法法》[M]，北京：法律出版社，2000年版。
[6]尹中卿:《人大研究文萃》[M]，北京：中国法制出版社，2004年版。
[7]王崇明：《人民代表大会制度的发展史》[M]，北京：中国民主法制出版社，1989年版。
[8]张富良：《政治文明进程中的人民代表大会制度——以农民民主政治权利和权力的实现为视角》[J]，《宁波党校学报》，2004年4月。
[9]张惠敏、李申：《健全我国人大监督制约制度的框架设计》[J]，载于《上海科学院学术季刊》，1998年第4期。
[10]秦德君:《中国政治发展与扩大公民政治参与》[J],《中国政治》,人大复印资料，2002年1月。
[11]孟鸿志:《关于完善我国参政议政制度的思考》[J],《中国政治》,人大复印资料，2002年4月。
[12]浦兴祖，李春成:《中国的社会主义民主共和国制政体—层析我国人大制度的含义》[J],《中国政治》,人大复印资料，2002年7月。
[13]刘政,程湘清:《人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度》[J],《求是》,1999年,第17期。
注释：
①中共中央文献研究室编：《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》[M]，北京：中央文献出版社，2002年，第20页。
②胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》[R]，北京：人民出版社，2004年，第3页。
③赵零：《进一步深化对人民代表大会制度的认识》[J/OL]，www.chinaelections.org， 2004年6月22日。
④江泽民：《关于坚持和完善人民代表大会制度》[A]，《十三大以来重要文献选编》，中册[C]，北京：人民出版社，1991年，941-942页。
⑤张富良：《政治文明进程中的人民代表大会制度——以农民民主政治权利和权力的实现为视角》，《宁波党校学报》，2004年4月，第8页。
⑥江泽民：《论“三个代表”》[M]，北京：中央文献出版社，2001年，第9页。
关键词：人民代表大会制度；农民；政治权利
人民代表大会制度是我国人民民主专政政权的组织形式，是我国的根本政治制度，是国家的政体。改革开放以来,农村的经济、社会生活发生了巨大变化,扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利成为推进农村基层政治体制改革的重要内容。扩大基层民主,具体来说,就是要“让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督。”①人民代表大会制度在扩大基层民主,促进农民行使各种权利方面发挥了重大作用，但也存在一些缺陷,妨碍了农民群众民主权利的行使,因此,需要进一步完善人民代表大会制度,确保农民群众民主政治权利的实现。
一、完善我国人民代表大会制度，保障农民民主政治权利的重要性和必要性
（一）完善人民代表大会制度，保障农民民主政治权利，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的本质要求
民主是人类社会发展进步的重要标志，民主政治不仅是近现代政治发展的主流，更是社会主义的本质属性和内在规定。胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中也多次强调要 “把社会主义民主政治建设摆在党和国家工作极端重要的位置”。“社会主义民主的本质是人民当家作主。”②人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。而且我国是一个农业大国，农民是国家建设的主力军。因此，完善人民代表大会制度，保障农民民主政治权利，同发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明在本质上是一致的。
（二）完善人民代表大会制度，保障农民民主政治权利，是推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本保证
实行依法治国，必然就要坚持和完善人民代表大会制度，保障农民民主政治权利。因为，人大及其常委会通过行使立法权，制定具有中国特色的社会主义法律体系，既为依法治国提供必要的法律依据，又能促进依法治国方略的实施；通过行使监督权，确保宪法和法律得到有效实施，确保农民的合法权益得到切实尊重，确保行政和司法权力得到正确行使；通过行使决定权，对依法治国重大问题做出相应的决议、决定，动员和组织农民积极投身于依法治国的伟大实践；通过行使任免权，依法组织国家机关，并保证国家机关工作人员依法履行职责；③通过法制宣传教育，为依法治国奠定坚实的思想基础。江泽民同志指出 “坚持和完善人民代表大会制度，加强人大工作，是实行依法治国，发展社会主义民主政治的必然要求，也是我国经济发展和社会全面进步的必然要求。”
（三）完善人民代表大会制度，保障农民民主政治权利，是实现全面建设小康社会宏伟目标的客观需要
实现小康社会，一方面需要一个良好稳定的法制环境，另一方面需要充分调动一切积极因素，发挥农民的聪明才智，同心同德、共同奋斗。而所有这些都与人民代表大会制度息息相关。“人民代表大会制度体现了我们国家的性质，符合我国国情，既能保障全体人民统一行使国家权力，充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性，又有利于国家政权机关分工合作、协调一致地组织社会主义建设。”④社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业，这是全面建设小康社会的目标之一。
二、 目前我国人民代表大会制度对农村民主的制约及其原因分析
（一）农民的选举权和被选举权不能充分行使
我国农民代表在全国人大和地方各级人大代表中所占比例太低。1979年7 月五届人大二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》明确规定，全国人大代表的名额“由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数8倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1995年2月全国人大对选举法进行了第3 次修订，将农村与城镇人口的比例由8倍改为4倍。而地方各级人民代表大会的代表基本上也是按照这个比例选举出来的。也就是说，在人大代表的选举方面，农村每一人口的选举权只相当于城市每一人口的1/5至1/4，这本身已经就很不公平。但是，即使按照这个标准，乡镇人大代表中农民代表的名额仍远远低于他们所应得到的代表名额。2002 年末，全国农村人口为78241万人。根据规定，农村应该选出十届全国人大代表815名，可实际上只有252名，还没有达到法定名额的1/3。⑤县、乡人大代表中农民代表的比例较高，但也远远没有达到法定比例。农民没有依法当选为各级人大代表，不能享受宪法和法律赋予的当家作主的权利，对于维护农民利益来说是一个缺憾。
（二）人大代表与选民联系不紧密
我国的县、乡两级人民代表大会代表是由选民直接选举产生的。但是，很多选民直到选举时才知道候选人是谁，而候选人也没有深入到群众中去，更没有开展竞选演说，向选民阐述自己如何行使人大代表职权，维护本辖区村民的利益。选民和候选人、选民和组织部门间缺乏沟通，选民往往在不了解候选人的情况下进行投票，导致出现了在“双规”期间当选人大代表的不正常现象。
（三）各级人大代表产生的方式和程序存在缺陷，候选人产生过程中透明度不够
我国的人大代表选举虽然规定了实行差额选举，但在实际操作中，人大代表候选人基本上都是由组织提名的，往往体现的是组织意图，酝酿、协调候选人过程透明度不够，这些人选是否完全符合选民的意愿很难得到保证。这样容易使一些人大代表产生错觉：认为他们当选人大代表是组织安排的结果，而不是选民选举的结果，因此，他们缺乏对选民负责，加强与选民联系的意识。我国现行的法律没有对人大代表竞选做出规定，因此，一些农民在自己独立参加人大代表竞选中常常遭遇到一些领导干部的阻挠。
（四）乡镇人大工作中存在的问题较多
一是乡镇人大与乡镇党委的关系不清。有的乡镇人大成了乡镇党委的工具，完全是按照乡镇党委的意图开展工作，使乡镇人大未能真正行使自己的职权，致使人大的最高权力机关地位没有体现出来。二是工作不能到位，法律相对滞后。“只有职责，没有权力”是乡镇人大主席团的显著特点。当前情况下，乡镇人大主席团在开展工作时，处于既易失职又易越权的“两难”境地。三是乡镇人大未能真正行使监督权。在现实中，乡镇人大监督政府工作上往往是“深不得、浅不得；重不得，轻不得；前不得，后不得”，重听取，轻督办；重程序，轻实效。因此，乡镇人大的监督作用还远远不够，需要进一步的加强，乡镇人大的监督制度需要进一步完善。
三、完善我国人民代表大会制度，保障农民民主政治权利的措施建议
（一）依法治国，加强农民的法律意识，依法保障农民参加各级人大选举并当选各级人大代表
所谓“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”⑥农民是我国人民中的主体，依法保障农民参加各级人大选举并当选各级人大代表，行使管理国家和地方事务的权利，对于促进依法治国，巩固工农联盟基础具有重要意义。全国人大常委会代表资格审查委员会要严格履行法律赋予的职责，认真审查各选举单位是否按照比例足额选出农民代表，坚决杜绝少选农民代表的做法。在此基础上，逐步缩小城乡选民比例的差别，最终实现城乡平等，真正体现了社会主义的优越性和人民是国家主人的宪法意图。
（二）加强人大制度的自身建设，使乡镇人大代表享受与县以上人大代表同等的政治待遇，加强代表工作
宪法规定，乡镇人民代表大会不设常务委员会，代表大会的各项权利都由人大代表直接行使。要保障农民民主政治权利，发挥乡镇人大应有的作用，加强人大制度的自身建设至关重要。首先，要完善我国相关法律，从法律上保障乡镇人大代表享受与县以上人大代表同等的政治待遇，使乡级人大代表能够真正行使自己的人大代表的职权，从而使农民的民主政治权利得到充分保障。其次，人大代表是人民代表大会的主体，做好代表工作是做好人大工作的基础。此外，乡镇政府应积极支持乡镇人大开展工作，要按照代表法的规定将代表活动经费列入财政预算，以保证代表开展活动所需的必要经费。
（三）加强人大代表与选民联系制度的建设
首先，要充分利用广播、电视和报刊等大众媒体和其它各种途径，开展经常性的宣传教育，使广大农村选民清楚人大选举制度的相关知识，使选民以主人翁的姿态参加选举，选出自己信任的代表进入国家机关，实现自己的政治利益和物质利益。其次，建立人大代表公示制，畅通代表联系选民的渠道。代表公示制度就是采取一定的方式，将人大代表的情况公布于众，便于各方面与其联系的形式。实行人大代表公示制有利于人大代表增强联系选民和执行职务的自觉性。
（四）做好乡镇人大工作
做好乡镇人大工作，加强党的领导，激发活力是前提；提高自身素质，蓄积内力是保证；行使监督权力，增强威力是关键。乡镇人大只有始终把自身建设放在首要位置，不断提高工作的效率和水平，才会有为、有位、有威。
参考文献：
[1]蔡定剑:《中国人大制度》[M],北京:社会科学文献出版社，1992年版。
[2]王劲松:《中华人民共和国政府与政治》[M],北京:中共中央党校出版，1994年版。
[3]徐育苗等:《中外代议制度比较》[M],上海:商务印书馆，2000年版。
[4]施九青，倪家泰:《当代中国政治运行机制》[M],山东:山东人民出版社，1993年版。
[5]全国人大法工委：《中华人民共和国宪法法》[M]，北京：法律出版社，2000年版。
[6]尹中卿:《人大研究文萃》[M]，北京：中国法制出版社，2004年版。
[7]王崇明：《人民代表大会制度的发展史》[M]，北京：中国民主法制出版社，1989年版。
[8]张富良：《政治文明进程中的人民代表大会制度——以农民民主政治权利和权力的实现为视角》[J]，《宁波党校学报》，2004年4月。
[9]张惠敏、李申：《健全我国人大监督制约制度的框架设计》[J]，载于《上海科学院学术季刊》，1998年第4期。
[10]秦德君:《中国政治发展与扩大公民政治参与》[J],《中国政治》,人大复印资料，2002年1月。
[11]孟鸿志:《关于完善我国参政议政制度的思考》[J],《中国政治》,人大复印资料，2002年4月。
[12]浦兴祖，李春成:《中国的社会主义民主共和国制政体—层析我国人大制度的含义》[J],《中国政治》,人大复印资料，2002年7月。
[13]刘政,程湘清:《人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度》[J],《求是》,1999年,第17期。
注释：
①中共中央文献研究室编：《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》[M]，北京：中央文献出版社，2002年，第20页。
②胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》[R]，北京：人民出版社，2004年，第3页。
③赵零：《进一步深化对人民代表大会制度的认识》[J/OL]，www.chinaelections.org， 2004年6月22日。
④江泽民：《关于坚持和完善人民代表大会制度》[A]，《十三大以来重要文献选编》，中册[C]，北京：人民出版社，1991年，941-942页。
⑤张富良：《政治文明进程中的人民代表大会制度——以农民民主政治权利和权力的实现为视角》，《宁波党校学报》，2004年4月，第8页。
⑥江泽民：《论“三个代表”》[M]，北京：中央文献出版社，2001年，第9页。