论文部分内容阅读
摘要：发展循环经济是国际大趋势，也是我国经济可持续发展的重要选择。而构建合理的公众参与保障机制是推进循环经济发展的一个紧急课题。在现有理论研究基础上，针对当前我国公众参与循环经济的现状和问题，提出了构建公众参与循环经济的保障机制，为推进我国公众参与循环经济的发展提供一定的借鉴和指导。
关键词：公众参与；循环经济；保障机制
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.07.061
1 引言
循环经济是对社会生产和再生产活动中物质流动方式实施了“减量化、资源化、再循环和无害化”管理调控的，具有较高生态效率的新经济发展模式。20世纪90年代以来，循环经济的发展已经成为一种全球潮流和趋势。世界各国，特别是日本、德国和美国等发达国家，把发展循环经济，看成是实现可持续发展的重要途径，已经逐步展开实践并取得了丰硕的成果。走循环经济发展之路，已经成为争夺国际发展新高点的一场新竞赛。
中国是世界人均资源占有率较低的国家，在经历了多年粗放式发展之后，资源消耗过快和环境破坏严重等问题日益凸显。资源短缺与环境恶化，成为制约我国发展的两大障碍。特别是2013年年初以来，全国大范围雾霾天气，让全社会以一种最直接的方式，感受到了环境与经济发展的尖锐矛盾。因此，改变粗放型经济增长方式，积极发展循环经济，必须从理念到行动，实践在国民经济的各个领域。
发展循环经济是一个系统工程，而人是其中最关键的要素。因此，循环经济的顺利发展，需要公众的广泛参与和支持。目前，我国公众在循环经济发展上的参与程度越来越高。但是，在参与意识、参与能力、参与渠道、参与地位等方面，仍远远不能满足我国循环经济的发展需要。而培育公众参与基础，调动公众参与热情，不仅要靠政府的宣传和引导，更要靠规范化的公众参与保障机制。只有完善公众参与循环经济的制度保障，才能从根本上推动循环经济的快速发展。
2 我国循环经济发展的公众参与现状
2.1 参与意识淡
普通公民作为消费者，作为废弃物等的排放者，自己的自身行为也给环境增加了压力。所以应该在行动上，为推动循环型社会的形成而付出自己的努力。但是，受中国传统儒家文化的影响，多数公民存在事不关己高高挂起的心态。在循环经济公众参与问题上，大家觉得反正很多人都有相关责任和牵连，参与是大家的事，不是我个人的事，参与的动力和积极性不高，参与意识淡薄。
2.2 参与能力差
公众的参与能力主要是看相关公众是否具备参与循环经济的基本能力和素养。实证调查表明，目前多数公众缺乏循环经济发展的相关知识，只有少部分人听说过循环经济的3R原则（减量化、再利用、资源化），听说过NGO组织（非政府组织）和环保听证会等跟循环经济发展息息相关的组织和行为的人更少，更别说参与其中。多数公众不具备参与循环经济的能力和素质。
2.3 参与渠道窄
多数公众认为发展循环经济主要是政府的事，个人的责任和能动性有限。实证调查表明，多数公众对于自身应做的和能做的循环经济发展工作缺乏认识，不知道该干什么，能干什么，怎么做。对于跟自身切身利益相关性不大的循环经济问题，很少去关注，更没有参与。对于跟自身有切身利益相关的问题，多数采用的参与渠道主要是劝说、举报、信访，也有少数采用法律诉讼；多数公众没有听说过环保听证会和环保志愿者，更不会参加。很少有公众会通过网络等现代沟通渠道进行环保话题互动。总之，公众参与循环经济活动的方式少，参与渠道较窄。
2.4 参与地位低
循环经济发展中，公众的参与地位是他们发挥影响力和作用的重要标志。实证调查表明，多数公众是从自身利益出发，如受到政府奖惩机制的制约，被动地从事有利于环境和节约资源的行为。多数公众认为循环经济发展是以政府为主导的，自己只是配合政府行为，是配角。这种政府主导下的公众参与，如不涉及公众自身根本利益，公众一般不愿意得罪政府或其他权力机构来表达自己的真实立场和观点，参与等同作秀，不起实质作用。另外，公众参与意见的被重视程度低，政府在循环经济问题决策时，很少吸收公众的各种建议和信息，一般都是要求公众遵守政府的政策，而对公众参与意见重视不够，公众的参与地位低。
3 公众参与循环经济的保障机制
充分有效的循环经济公众参与，不仅有赖于公众价值观的转变，更加离不开相关保障机制的支撑。
3.1 立法确认和保障公众可实施的环境权利和义务
3.1.1 明确公众的环境权利
环境权是一种新型的基本人权，在国际环境法和很多国家的宪法中得到体现。但是，我国目前的立法和司法中对公众环境权的法律保障还不充分。实体性环境权基本停留在概念阶段，遇到具体问题时，公众无法应用。公众环境权利不明确，会淡化公众的权利意识，影响其参与的积极性。对此，有如下建议：
我国《宪法》应当明确将环境权作为公民的基本权利之一，这样其他法律法规才能对其做更详细的规定。同时，为了促使环境权向实有权利转化，行政法、民法等部门立法也应涉足环境权，多管齐下，实现对于环境权的立体多方位系统保障。
而公众参与循环经济的权利，应完善循环经济立法，明确在循环经济发展领域中，公众的知情权、决策权、监督权、参与权、诉讼权等。同时明确权利的主体范围、客体对象和权力的具体内容以及权利的救济途径和方式，形成和完善公众参与机制。
3.1.2 明确公众的环境义务
公众是物质的消费主体和废弃物排放主体，所以，公众在循环经济发展中，除了享有环境权利外，还承载着一定责任。我国现行的《环境保护法》在针对公民职责规定上尚属空白。因此，在今后的循环经济立法中，应从生活、工作等方面着手，明确规定公众在循环经济发展中应承担的责任。一方面是法律强制责任，即公众有义务在消费过程中，尽量少造成环境污染或不造成环境污染，否则要受到处罚；另一方面是环境道德责任，即公众有义务消费有利于节约资源和环保的绿色产品和服务，有义务从事有利于环境保护和循环经济建设的行为。 3.2 完善循环经济信息公开制度
循环经济信息公开，目的是让公众了解行为主体的有关循环经济行为，然后通过社会舆论对行为主体施压，使其改善环境和节约资源能源，从而达到循环经济发展的目的。循环经济信息公开是循环经济知情权和公众参与的基础，没有信息的公开和了解，公众便无法真正有效地参与。
完善企业循环经济信息报告制度、政府循环经济信息公开制度以及公众循环经济信息查询获取制度，对信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和责任等作出明确的规定，为公众了解和监督循环经济工作提供必要条件，这样既有利于保障公众的知情权，又有利于社会各方共同参与。
3.2.1 完善企业循环经济信息报告制度
企业作为循环经济的主要参与者，通过循环经济相关信息的公开和披露，可以满足公众对相关信息的需求。并借助公众舆论，使企业不断改进污染防治技术，降低企业经济活动可能对环境造成的不利影响。首先应该完善企业循环经济信息报告的内容，如规定企业应该披露国家和地方循环经济法律法规的执行情况，开展循环经济活动所投入的成本和费用，循环经济活动的运行效果等。其次，应该规范循环经济信息报告的方式，采用多种披露方法，传统方式和新兴网络方式相结合，用公众能够理解的语言表达方式，及时纰漏相关信息。最后，完善报告的审核。企业报告的循环经济信息是否真实可靠，要找独立的第三方机构进行严格的审核、验证、评价、公证。
3.2.2 完善政府循环经济信息公开制度
政府循环经济信息公开是满足公众知情权的关键。应明确规定政府部门的公布环境信息义务及承担的相应法律责任，明确义务的主体范围，明确规定公布环境信息的范围和形式，主动纰漏政府的循环经济发展决策、区域经济发展中的环境资源效率、政府的循环经济工作成效、重大工程项目的生态经济论证等相关信息，让公众了解政府、支持和配合政府。政府公开信息的主要渠道是报纸、电视、广播、网络等媒体，有关环境事故与纠纷的调查处理报告和听证会。
3.2.3 完善循环经济信息的公众查询获取制度
在公众循环经济信息查询和获取方面，要以最容易获取为原则，并采取各项激励措施完善循环经济信息的公众查询获取制度，政府有责任接受公众关于环境信息的获取申请，并制定相应的操作办法。如申请人的资格、获取信息的范围、获取渠道、获取程序和费用等内容都应具体规定。另外，还应该制定相应的措施鼓励和方便公众参与，如为公众获取公开信息提供便利，信息公开方式符合公众的查阅习惯。
3.3 优化公众参与循环经济的平台和程序
3.3.1 开辟更多的网络参与平台
网络目前已经成为公众获取和共享信息的最方便快捷与低成本渠道。另外，网络还可以增强信息透明度和获取公众更真实直接的意愿和要求，方便广大公众就重大环境事项发表意见，甚至监督相关行为主体运行。因此，在常规的参与平台，如环境信箱，热线电话，领导接待日，听证会等基础上，应该开通更多的网络参与平台。如开设网站主页、开设相关话题的网上论坛社区、建立微信公众号平台等，开设电子信箱、QQ群、微信群等网络渠道，并通过一定的宣传推广让公众了解这些渠道和产生一定的参与意愿。
3.3.2 建立民意调查制度和公众投票制度
在重大环境问题上，政府及其它行为主体在制定相关行动计划时，应该做民意调查，以保证相关行为基本符合民意，能获取多数公众的理解和支持。另外，政府在重大环境政策制定时，应该进行公众投票，并着重参考投票结果。逐步建立循环经济公众参与的民意调查制度和公众投票制度。
3.4 完善公众参与循环经济的激励机制
公众自觉自愿的参与循环经济建设，主要靠得当的激励措施，而不是个人的环保热情。所以，应该通过制定和实施财政、税收等方面鼓励和制约政策，建立和完善循环经济公众参与的政策推进机制。在公众消费行为的引导等方面，制定有利于循环型商品发展和绿色消费的各项优惠政策，以降低循环型商品的价格，使其符合大众消费的实际购买能力，提高普通群体对之的消费动力。
3.5 建立环境教育制度
教育对于改变人们的态度是不可缺少的，我国针对环境教育的专门立法目前依然是空白。首先应尽快在环境教育方面立法，明确环境教育的主要责任部门，环境教育的核心内容，环境教育的受众范围，环境教育的方式途径，环境教育的监督与保障等内容，确立环境教育的法律制度。
4 结语
循环经济的推行，仅靠政府的力量是不够的，要靠政府和公众的共同作用，才能取得良好的效果。公众的积极参与，是发展循环经济的基础。而循环经济的公众有效参与，需要健全的保障机制。
关键词：公众参与；循环经济；保障机制
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.07.061
1 引言
循环经济是对社会生产和再生产活动中物质流动方式实施了“减量化、资源化、再循环和无害化”管理调控的，具有较高生态效率的新经济发展模式。20世纪90年代以来，循环经济的发展已经成为一种全球潮流和趋势。世界各国，特别是日本、德国和美国等发达国家，把发展循环经济，看成是实现可持续发展的重要途径，已经逐步展开实践并取得了丰硕的成果。走循环经济发展之路，已经成为争夺国际发展新高点的一场新竞赛。
中国是世界人均资源占有率较低的国家，在经历了多年粗放式发展之后，资源消耗过快和环境破坏严重等问题日益凸显。资源短缺与环境恶化，成为制约我国发展的两大障碍。特别是2013年年初以来，全国大范围雾霾天气，让全社会以一种最直接的方式，感受到了环境与经济发展的尖锐矛盾。因此，改变粗放型经济增长方式，积极发展循环经济，必须从理念到行动，实践在国民经济的各个领域。
发展循环经济是一个系统工程，而人是其中最关键的要素。因此，循环经济的顺利发展，需要公众的广泛参与和支持。目前，我国公众在循环经济发展上的参与程度越来越高。但是，在参与意识、参与能力、参与渠道、参与地位等方面，仍远远不能满足我国循环经济的发展需要。而培育公众参与基础，调动公众参与热情，不仅要靠政府的宣传和引导，更要靠规范化的公众参与保障机制。只有完善公众参与循环经济的制度保障，才能从根本上推动循环经济的快速发展。
2 我国循环经济发展的公众参与现状
2.1 参与意识淡
普通公民作为消费者，作为废弃物等的排放者，自己的自身行为也给环境增加了压力。所以应该在行动上，为推动循环型社会的形成而付出自己的努力。但是，受中国传统儒家文化的影响，多数公民存在事不关己高高挂起的心态。在循环经济公众参与问题上，大家觉得反正很多人都有相关责任和牵连，参与是大家的事，不是我个人的事，参与的动力和积极性不高，参与意识淡薄。
2.2 参与能力差
公众的参与能力主要是看相关公众是否具备参与循环经济的基本能力和素养。实证调查表明，目前多数公众缺乏循环经济发展的相关知识，只有少部分人听说过循环经济的3R原则（减量化、再利用、资源化），听说过NGO组织（非政府组织）和环保听证会等跟循环经济发展息息相关的组织和行为的人更少，更别说参与其中。多数公众不具备参与循环经济的能力和素质。
2.3 参与渠道窄
多数公众认为发展循环经济主要是政府的事，个人的责任和能动性有限。实证调查表明，多数公众对于自身应做的和能做的循环经济发展工作缺乏认识，不知道该干什么，能干什么，怎么做。对于跟自身切身利益相关性不大的循环经济问题，很少去关注，更没有参与。对于跟自身有切身利益相关的问题，多数采用的参与渠道主要是劝说、举报、信访，也有少数采用法律诉讼；多数公众没有听说过环保听证会和环保志愿者，更不会参加。很少有公众会通过网络等现代沟通渠道进行环保话题互动。总之，公众参与循环经济活动的方式少，参与渠道较窄。
2.4 参与地位低
循环经济发展中，公众的参与地位是他们发挥影响力和作用的重要标志。实证调查表明，多数公众是从自身利益出发，如受到政府奖惩机制的制约，被动地从事有利于环境和节约资源的行为。多数公众认为循环经济发展是以政府为主导的，自己只是配合政府行为，是配角。这种政府主导下的公众参与，如不涉及公众自身根本利益，公众一般不愿意得罪政府或其他权力机构来表达自己的真实立场和观点，参与等同作秀，不起实质作用。另外，公众参与意见的被重视程度低，政府在循环经济问题决策时，很少吸收公众的各种建议和信息，一般都是要求公众遵守政府的政策，而对公众参与意见重视不够，公众的参与地位低。
3 公众参与循环经济的保障机制
充分有效的循环经济公众参与，不仅有赖于公众价值观的转变，更加离不开相关保障机制的支撑。
3.1 立法确认和保障公众可实施的环境权利和义务
3.1.1 明确公众的环境权利
环境权是一种新型的基本人权，在国际环境法和很多国家的宪法中得到体现。但是，我国目前的立法和司法中对公众环境权的法律保障还不充分。实体性环境权基本停留在概念阶段，遇到具体问题时，公众无法应用。公众环境权利不明确，会淡化公众的权利意识，影响其参与的积极性。对此，有如下建议：
我国《宪法》应当明确将环境权作为公民的基本权利之一，这样其他法律法规才能对其做更详细的规定。同时，为了促使环境权向实有权利转化，行政法、民法等部门立法也应涉足环境权，多管齐下，实现对于环境权的立体多方位系统保障。
而公众参与循环经济的权利，应完善循环经济立法，明确在循环经济发展领域中，公众的知情权、决策权、监督权、参与权、诉讼权等。同时明确权利的主体范围、客体对象和权力的具体内容以及权利的救济途径和方式，形成和完善公众参与机制。
3.1.2 明确公众的环境义务
公众是物质的消费主体和废弃物排放主体，所以，公众在循环经济发展中，除了享有环境权利外，还承载着一定责任。我国现行的《环境保护法》在针对公民职责规定上尚属空白。因此，在今后的循环经济立法中，应从生活、工作等方面着手，明确规定公众在循环经济发展中应承担的责任。一方面是法律强制责任，即公众有义务在消费过程中，尽量少造成环境污染或不造成环境污染，否则要受到处罚；另一方面是环境道德责任，即公众有义务消费有利于节约资源和环保的绿色产品和服务，有义务从事有利于环境保护和循环经济建设的行为。 3.2 完善循环经济信息公开制度
循环经济信息公开，目的是让公众了解行为主体的有关循环经济行为，然后通过社会舆论对行为主体施压，使其改善环境和节约资源能源，从而达到循环经济发展的目的。循环经济信息公开是循环经济知情权和公众参与的基础，没有信息的公开和了解，公众便无法真正有效地参与。
完善企业循环经济信息报告制度、政府循环经济信息公开制度以及公众循环经济信息查询获取制度，对信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和责任等作出明确的规定，为公众了解和监督循环经济工作提供必要条件，这样既有利于保障公众的知情权，又有利于社会各方共同参与。
3.2.1 完善企业循环经济信息报告制度
企业作为循环经济的主要参与者，通过循环经济相关信息的公开和披露，可以满足公众对相关信息的需求。并借助公众舆论，使企业不断改进污染防治技术，降低企业经济活动可能对环境造成的不利影响。首先应该完善企业循环经济信息报告的内容，如规定企业应该披露国家和地方循环经济法律法规的执行情况，开展循环经济活动所投入的成本和费用，循环经济活动的运行效果等。其次，应该规范循环经济信息报告的方式，采用多种披露方法，传统方式和新兴网络方式相结合，用公众能够理解的语言表达方式，及时纰漏相关信息。最后，完善报告的审核。企业报告的循环经济信息是否真实可靠，要找独立的第三方机构进行严格的审核、验证、评价、公证。
3.2.2 完善政府循环经济信息公开制度
政府循环经济信息公开是满足公众知情权的关键。应明确规定政府部门的公布环境信息义务及承担的相应法律责任，明确义务的主体范围，明确规定公布环境信息的范围和形式，主动纰漏政府的循环经济发展决策、区域经济发展中的环境资源效率、政府的循环经济工作成效、重大工程项目的生态经济论证等相关信息，让公众了解政府、支持和配合政府。政府公开信息的主要渠道是报纸、电视、广播、网络等媒体，有关环境事故与纠纷的调查处理报告和听证会。
3.2.3 完善循环经济信息的公众查询获取制度
在公众循环经济信息查询和获取方面，要以最容易获取为原则，并采取各项激励措施完善循环经济信息的公众查询获取制度，政府有责任接受公众关于环境信息的获取申请，并制定相应的操作办法。如申请人的资格、获取信息的范围、获取渠道、获取程序和费用等内容都应具体规定。另外，还应该制定相应的措施鼓励和方便公众参与，如为公众获取公开信息提供便利，信息公开方式符合公众的查阅习惯。
3.3 优化公众参与循环经济的平台和程序
3.3.1 开辟更多的网络参与平台
网络目前已经成为公众获取和共享信息的最方便快捷与低成本渠道。另外，网络还可以增强信息透明度和获取公众更真实直接的意愿和要求，方便广大公众就重大环境事项发表意见，甚至监督相关行为主体运行。因此，在常规的参与平台，如环境信箱，热线电话，领导接待日，听证会等基础上，应该开通更多的网络参与平台。如开设网站主页、开设相关话题的网上论坛社区、建立微信公众号平台等，开设电子信箱、QQ群、微信群等网络渠道，并通过一定的宣传推广让公众了解这些渠道和产生一定的参与意愿。
3.3.2 建立民意调查制度和公众投票制度
在重大环境问题上，政府及其它行为主体在制定相关行动计划时，应该做民意调查，以保证相关行为基本符合民意，能获取多数公众的理解和支持。另外，政府在重大环境政策制定时，应该进行公众投票，并着重参考投票结果。逐步建立循环经济公众参与的民意调查制度和公众投票制度。
3.4 完善公众参与循环经济的激励机制
公众自觉自愿的参与循环经济建设，主要靠得当的激励措施，而不是个人的环保热情。所以，应该通过制定和实施财政、税收等方面鼓励和制约政策，建立和完善循环经济公众参与的政策推进机制。在公众消费行为的引导等方面，制定有利于循环型商品发展和绿色消费的各项优惠政策，以降低循环型商品的价格，使其符合大众消费的实际购买能力，提高普通群体对之的消费动力。
3.5 建立环境教育制度
教育对于改变人们的态度是不可缺少的，我国针对环境教育的专门立法目前依然是空白。首先应尽快在环境教育方面立法，明确环境教育的主要责任部门，环境教育的核心内容，环境教育的受众范围，环境教育的方式途径，环境教育的监督与保障等内容，确立环境教育的法律制度。
4 结语
循环经济的推行，仅靠政府的力量是不够的，要靠政府和公众的共同作用，才能取得良好的效果。公众的积极参与，是发展循环经济的基础。而循环经济的公众有效参与，需要健全的保障机制。