论文部分内容阅读
摘 要: 行政生态学理论为研究苏北乡镇政府职能转变提供了一个崭新的视角。目前,乡镇政府在经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治架构等生态方面存在种种困境和问题。转变苏北乡镇政府职能,必须提升乡镇政府的公共服务能力,塑造良好的乡镇政府形象,培育健康多样的非政府组织,并努力完善地方政府绩效考核指标。
关键词: 行政生态; 乡镇政府; 政府职能转变
中图分类号: D625 文献标识码: A文章编号: 1673-9973(2010)01-0015-04
Study on the Transform of Chinese Town’s
Government Functions from the Perspective of Administration Ecology
——Take Some Towns of north Jiangsu as Example
ZHOU Ding-cai , SONG Ti-zhong
(School of Management, Xuzhou Normal University, Xuzhou 221009, China)
Abstract: From the perspective of administrative ecology, this article analyzes the town’s government administrative ecological environment of north Jiangsu after the abolition of agricultural taxes, building a new socialist countryside. It also analyzes the plight of the transformation of town’s government functions, and puts forward the countermeasures of speeding up the transformation of town’s government functions.
Key words: administration ecology; town’s government; the transformation of government functions
一、行政生态学理论及其对苏北乡镇政府职能转变的启示
20世纪50年代以来,西方行政学界开始摆脱“就行政论行政”的研究路径,兴起了一门“借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与社会圈的相互关系的方法”[1]14,这门“跳出行政来看行政”的学科被称之为行政生态学。这门学科的产生可以追溯到1921年美国人查尔斯·A·比尔德(Charles Austin Beard)出版的《政治的经济基础》一书。他认为,政治制度的形态、性质与功能都受着经济环境的影响与支配,这是关于行政生态问题的早期探索。最早将生态学概念引入行政学的是美国哈佛大学教授约翰·高斯(John M. Gaus),他用生态学观点将公共行政比拟为生物有机体,将行政环境看作是生态环境来研究行政现象,为公共行政学的研究开辟了新的研究方向。而行政生态学理论的集大成者则是另一位美国著名行政学家弗雷德·W·里格斯(Fred W.Riggs)。他运用“结构功能分析法”、“物理学光谱分析”以及生态学的理论与方法来研究行政现象,即从公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等外部关系着手,去分析一个社会的行政制度和行政行为。里格斯认为,影响一个国家行政生态要素是多种多样的,其中最主要的五个因素是经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架[2]290。
在取消农业税和建设社会主义新农村的大背景下,农业与农村工作环境发生了巨大的变化。乡镇政府作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制,是“自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的唯一联合体”[3]66,它介于城乡(县、村)之间,既是城市带动农村的前沿阵地,又是吸引农村、服务农村的经济、政治、科技、文化教育的中心。为了更好地推进新农村建设,乡镇政府必须审视自己的行政生态环境,由过去的全面管理型向公共服务型转变。
党的十六届三中全会对政府职能定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。作为基层政权组织的乡镇政府,其主要职能应集中于社会管理和公共服务上。目前,各级乡镇政府大都是通过机构改革来推动政府职能转变,诸如乡镇的合并、撤消“七站八所”、组建乡镇综合服务中心等。但是,“通过政府机构改革来转变政府职能,使政府职能转变仅仅囿于政府机构改革的范围与内容,实质上限制了政府职能的转变,同时也使政府职能具有了功利性色彩。”[4]26-27同样的道理,对乡镇政府职能转变的研究应该摈弃单单从行政系统(尤其是官僚组织)内部着手,而应该根据行政生态学理论,将政府职能转变置于整个社会的大系统中去研究。
二、苏北乡镇政府职能转变的行政生态环境分析
里格斯认为,公共行政与其生态环境之间相互依存、相互影响的关系具体表现为与生态环境中的某些要素发生相互作用。“乡镇行政的生态环境应包括乡镇行政系统的内外生态环境,从自然地理到心理,从民众到官员的综合体系。而不是把乡镇行政系统的内外环境割裂开来谈行政生态,因为乡镇行政系统与外部行政生态环境的能量交换同样受制于乡镇行政系统的内环境。”[5]16根据里格斯的五要素论对苏北乡镇政府现阶段所处的行政生态环境加以分析,是加快政府职能转变的前提条件。
(一)苏北乡镇行政生态的经济要素分析
江苏的苏北地区包括徐州、淮安、盐城、连云港和宿迁五市,土地面积5.44万平方公里,占全省的52.8%,2007年年末户籍人口3298万人,占全省的44.9%。苏北地区生产总值4976.23亿元,人均地区生产总值16263元,只相当于全省人均地区生产总值的48.3%。
里格斯认为,经济要素是影响一个国家行政的第一要素。取消农业税后,对苏北大部分以农业税为财政收入主体的乡镇冲击是很大的,直接的后果就是乡镇政府面临着很大的财政压力,没有能力提供足够的公共产品。统计资料显示,苏北LS县岔庙镇2006年财政收入373万元,其中转移支付274.88万元,转移支付占到财政收入的73.7%;用于人员工资和维持运转281.75万元,占75.5%;而用于补助教育、优抚、治安、计划生育、农田水利等乡村公共产品和公共服务只有52.56万元,占14%。[6]24
(二)苏北乡镇行政生态的社会要素分析
里格斯认为社会要素主要指各种社会组织。社会组织有两大类:一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体,如家庭;一类是以利益为纽带结成的自然团体,如政党,工会等,统称为社团。政府职能转变要求政府对社会事务的管理方式发生变革,其中涉及到政府的一部分权力和职能转移给社会,由社会的中介组织来承担部分政府职能。根据我们在SH县的调查发现,截至2007年该县的农民专业合作组织已达101家,工商注册登记率100%;拥有省级“四有”(有组织制度、有合作手段、有较大规模、有明显效益)合作组织3个,市级6个,合作组织成员达2.51万人,带动农户7.92万户。如上塘镇肉牛、天岗湖乡油桃、魏营镇西瓜、梅花镇青壳草鸡蛋等十多个各具特色的生产基地。这些合作组织在一定程度上促进了农业增效、农民增收,但是这些组织却大都集中在农业经济发展领域,而那些能维护农民群众利益的维权组织、缓解社会矛盾的民间公益组织、环境保护组织等社会生活领域的非政府组织比较少。
(三)苏北乡镇行政生态的沟通网络分析
里格斯认为,沟通网络的状况直接影响一个社会的动员性和同化性。动员性是指全社会人口参与沟通网络的程度;同化性是指全社会人口与优异分子分享同一符号,认同同一基本价值与目标的程度。如果以乡镇政府作为沟通网络的一个终点的话,那么我们可以从以下两方面加以分析:
1. 乡镇政府管理范围的扩大,制约了政府提供服务的能力。随着乡镇的撤消合并,乡镇规模变得庞大起来。据我们课题组的调查,在苏北五市总共有555个乡镇,平均每个镇的人口为5.97万人,面积约为77.86平方公里。从管理幅度的角度看,虽然苏北乡镇农村道路的基础设施得到了改善,促进了乡镇政府组织与农民的沟通,但是相对于其管理范围,乡镇政府提供服务的水平还是受到了空间的制约。SN县县长王天琦在一次乡镇调研中和农户交谈,问他们这几年最不满意的事情是什么。他们回答说,最不满意的是社会治安。现在农村青壮年大多外出打工,村里基本上是老人、妇女和儿童留守。这样给盗贼留下可乘之机,在部分农村晚上屡屡发生偷盗家禽类案件。除了以上原因,乡镇政府警力有限,与所服务群体数量的比例太过悬殊也引起了这些问题。
2. 乡镇公共权威的丧失。一般认为,现代社会主要依靠对资源的控制和分配来实现治理,不能向社会分配资源就不能发挥其应有的影响力。但是我们在调查中发现,部分乡镇的公共权威不足,主要表现在:第一,乡镇干部忙于招商引资,很少能够深入基层调查研究,以至于很多农民都不太清楚本乡镇的主要领导干部是谁。第二,部分乡镇领导干部服务意识淡薄、与民争利,导致了干群关系的紧张,群众对基层组织缺乏信任。这两方面导致的最直接后果就是国家的社会控制和动员能力下降。我们在SH县某乡镇调研时遇到了一个看似不可思议的事情。上级派人下来统计受洪涝灾害影响的农作物的受损面积,他们却对统计人员说没有受到什么影响。可据我们了解,当地农作物受损还是比较严重的。为什么他们要瞒报呢?等上级调查组走后我们得到了答案。他们说不是不想说,只是说了也没有用,报上去的越多,乡镇干部与村干部赚的越多。可见,当一个社会的沟通网络出现问题时,政府对社会的动员能力是多么差!
(四)对苏北乡镇行政生态的符号系统与政治构架的分析
里格斯认为政治与行政应该是分离的,政治是决定政策的过程,而行政是执行政策的过程。在我国转型期,政治与行政是二者合一的,并且是政治主导行政,政治与行政缺乏适度的分开,体现在党对国家的政治领导、组织领导、思想领导上。我国《地方人民政府组织法》规定,乡镇政府必须执行上级国家行政机关的决定和命令,管理乡镇范围内的经济、政治和文化事务。“乡政村治、五级的政权层级的设置使乡镇政权处在自主性与适应性之间。一方面乡镇政权需要贯彻执行上级的政策方针,表现在其对于上级政权的适应性上。另一方面需要自主管理乡镇范围内的公共事务,表现为乡镇政权的自主性。”[7]43而在具体的日常工作中,乡镇政府的这种自主性被大大压缩了,将主要的时间和精力应付上级机关下放的指标上去了。如我们从SH县QY镇调研时发现该镇2007年招商引资的总要求是“加快发展是第一要务,招商引资是第一政绩”的鲜明导向,进一步强化“一把手”招商责任制,各居委会、分场和机关各部门的“一把手”要把招商引资工作作为主要的任务来完成,要主动靠前、冲向一线,拿出2/3以上的精力、组织2/3以上的人力用于招商,一门心思抓招商、千方百计引项目。出现这种现象的部分原因是乡镇政府处于这种压力型的行政环境中。
三、基于行政生态学的苏北乡镇政府职能转变的路径
(一)提升乡镇政府的公共服务的能力[8]69
十七大报告中指出:“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付力度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入,完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务的能力。”[9]因此,一要增强乡镇政府的财力加快自身财源建设,增强自主发展和服务的能力;二要建立财权与事权相符的机制。农业税的取消,使工商业发展水平不高的苏北乡镇出现了财政危机。这种危机使得乡镇政府提供公共产品的能力下降,而另一方面社会主义新农村的建设又对基层乡镇政府的服务水平提出了较高的要求。因此,转变职能的前提就是合理划分政府的事权,坚持财权与事权的统一。
(二)塑造乡镇政府形象,营造良好的公共管理环境
乡镇治理中存在的各种问题直接导致乡镇政府公信力的缺失,而乡镇政府的公信力缺失,又使当下乡镇治理陷入了最艰难的境地。”[10]26重塑乡镇政府形象的关键是政府职能的转变,二者是相辅相成的。因此,一要提高乡镇干部的素质,强化服务意识。乡镇干部是党和政府在农村工作的基石,肩负着农村全面建设小康社会的重大任务,是构建农村和谐社会的顶梁柱,转变他们的观念,使他们正确对待手中的权力,深入基层而不是“浮”在上面。二要加大媒体对乡镇政府活动的宣传,尤其是对乡镇领导干部的宣传,凸显乡镇在乡村治理中的地位。政府要积极利用新闻媒介这一“第四种社会力量”向乡村公众传播政府的行为和绩效,并通过深入宣传主要领导干部的活动来获得公众的理解和支持。
(三)培育健康多样的非政府组织,共同承担部分公共服务职能
随着我国市场经济体制的建立,社会公共事务更加复杂化,培育和发展社会中介组织是市场经济条件下政府实施职能转变的必然要求。根据“市民社会”定义,它是由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成的组织或机构,包括非政府组织(NGO)、支援型社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等。而不是仅仅指时下苏北乡镇形成的比较单一的农民专业化合作组织。为此,政府可以从以下几方面着手,力争形成各具特色功能互补的非政府组织。首先,加大对非政府组织的宣传,为非政府组织营造良好的外部环境。其次,政府应放松对非政府组织的管制,在政策、资金和法律制度方面给予一定的保障。最后,充分调动乡村能人的积极性,鼓励他们建立相应的非政府组织为村民服务。
(四)努力完善地方政府绩效考核指标,规制政府的“自利性”行为
公利性或公共性体现了政府的本质属性。然而“政府除了这种公利性和利他性以外,也无可置疑地存在自身的利益,即政府除了为社会服务的公利性之外,还具有自利性。政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性之外,具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。”[11]106另外在以政绩为核心的压力型体制没有改变的情况下,乡镇政府及其人员“出于自利性、赢利性的选择行为导致公共物品的选择性提供,从而导致公共物品结构的失衡。”[7]44因此,规制政府的自利性,满足其成员的合理自利性行为成为政府职能转变绕不开的问题。首先,要加快改革现行的乡镇干部任用制度。由“上级指派”转为“村民直选”,使村民能够切实参与到乡村治理事务中来。同时加大从优秀村干部中选任乡镇领导干部的力度。其次,完善政府官员的行政问责制度。改变乡镇政府对上的单一问责模式为对上对下的双向问责,充分发挥乡镇一级人大的质询和罢免制度的功能。最后,完善政府官员的绩效考核指标。我们要从注重经济发展特别是GDP和财政收入转为注重提供公共服务的水平,注重可持续发展上来,为乡镇政府干部创造公平合理的竞争环境。
(课题组其他成员:梁松歌,邢洁,郭东萍,谈淼,邵娜)
参考文献:
[1]王沪宁.行政生态学[M].上海:复旦大学出版社,1989.
[2]丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社,2004.
[3]〔法〕托克维尔.论美国的民主[M].北京:商务印书馆,1997.
[4]何颖.中国政府机构改革30年回顾与反思[J].中国行政管理,2008,(12).
[5]黄计锋.我国乡镇行政系统的行政生态与生态行政建构——基于苏北乡镇的实证研究[J].理论导刊,2008,(2).
[6]郁大海.免征农业税后乡镇政府职能缺失的现状及成因分析——基于苏北HA市招商引资热引发的思考[J].调研世界,2007,(8).
[7]黄计锋.我国乡镇行政系统的行政生态与生态行政建构——以苏北乡镇为例[J].理论与改革,2008,(1).
[8]吴理财.从“管治”到“服务”——关于乡镇政府职能转变的问卷调查[J].中国农村观察,2008,(4).
[9]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报,2007-10-24.
[10]张艳娥.后农业税时代乡镇政府公信力的重塑[J].四川行政学院学报,2007,(2).
[11]金太军,张劲松.政府自利性及其控制[J].江海学刊.2002,(2).
[责任编辑:任山庆;校对:叶慧娟]
关键词: 行政生态; 乡镇政府; 政府职能转变
中图分类号: D625 文献标识码: A文章编号: 1673-9973(2010)01-0015-04
Study on the Transform of Chinese Town’s
Government Functions from the Perspective of Administration Ecology
——Take Some Towns of north Jiangsu as Example
ZHOU Ding-cai , SONG Ti-zhong
(School of Management, Xuzhou Normal University, Xuzhou 221009, China)
Abstract: From the perspective of administrative ecology, this article analyzes the town’s government administrative ecological environment of north Jiangsu after the abolition of agricultural taxes, building a new socialist countryside. It also analyzes the plight of the transformation of town’s government functions, and puts forward the countermeasures of speeding up the transformation of town’s government functions.
Key words: administration ecology; town’s government; the transformation of government functions
一、行政生态学理论及其对苏北乡镇政府职能转变的启示
20世纪50年代以来,西方行政学界开始摆脱“就行政论行政”的研究路径,兴起了一门“借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与社会圈的相互关系的方法”[1]14,这门“跳出行政来看行政”的学科被称之为行政生态学。这门学科的产生可以追溯到1921年美国人查尔斯·A·比尔德(Charles Austin Beard)出版的《政治的经济基础》一书。他认为,政治制度的形态、性质与功能都受着经济环境的影响与支配,这是关于行政生态问题的早期探索。最早将生态学概念引入行政学的是美国哈佛大学教授约翰·高斯(John M. Gaus),他用生态学观点将公共行政比拟为生物有机体,将行政环境看作是生态环境来研究行政现象,为公共行政学的研究开辟了新的研究方向。而行政生态学理论的集大成者则是另一位美国著名行政学家弗雷德·W·里格斯(Fred W.Riggs)。他运用“结构功能分析法”、“物理学光谱分析”以及生态学的理论与方法来研究行政现象,即从公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等外部关系着手,去分析一个社会的行政制度和行政行为。里格斯认为,影响一个国家行政生态要素是多种多样的,其中最主要的五个因素是经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架[2]290。
在取消农业税和建设社会主义新农村的大背景下,农业与农村工作环境发生了巨大的变化。乡镇政府作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制,是“自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的唯一联合体”[3]66,它介于城乡(县、村)之间,既是城市带动农村的前沿阵地,又是吸引农村、服务农村的经济、政治、科技、文化教育的中心。为了更好地推进新农村建设,乡镇政府必须审视自己的行政生态环境,由过去的全面管理型向公共服务型转变。
党的十六届三中全会对政府职能定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。作为基层政权组织的乡镇政府,其主要职能应集中于社会管理和公共服务上。目前,各级乡镇政府大都是通过机构改革来推动政府职能转变,诸如乡镇的合并、撤消“七站八所”、组建乡镇综合服务中心等。但是,“通过政府机构改革来转变政府职能,使政府职能转变仅仅囿于政府机构改革的范围与内容,实质上限制了政府职能的转变,同时也使政府职能具有了功利性色彩。”[4]26-27同样的道理,对乡镇政府职能转变的研究应该摈弃单单从行政系统(尤其是官僚组织)内部着手,而应该根据行政生态学理论,将政府职能转变置于整个社会的大系统中去研究。
二、苏北乡镇政府职能转变的行政生态环境分析
里格斯认为,公共行政与其生态环境之间相互依存、相互影响的关系具体表现为与生态环境中的某些要素发生相互作用。“乡镇行政的生态环境应包括乡镇行政系统的内外生态环境,从自然地理到心理,从民众到官员的综合体系。而不是把乡镇行政系统的内外环境割裂开来谈行政生态,因为乡镇行政系统与外部行政生态环境的能量交换同样受制于乡镇行政系统的内环境。”[5]16根据里格斯的五要素论对苏北乡镇政府现阶段所处的行政生态环境加以分析,是加快政府职能转变的前提条件。
(一)苏北乡镇行政生态的经济要素分析
江苏的苏北地区包括徐州、淮安、盐城、连云港和宿迁五市,土地面积5.44万平方公里,占全省的52.8%,2007年年末户籍人口3298万人,占全省的44.9%。苏北地区生产总值4976.23亿元,人均地区生产总值16263元,只相当于全省人均地区生产总值的48.3%。
里格斯认为,经济要素是影响一个国家行政的第一要素。取消农业税后,对苏北大部分以农业税为财政收入主体的乡镇冲击是很大的,直接的后果就是乡镇政府面临着很大的财政压力,没有能力提供足够的公共产品。统计资料显示,苏北LS县岔庙镇2006年财政收入373万元,其中转移支付274.88万元,转移支付占到财政收入的73.7%;用于人员工资和维持运转281.75万元,占75.5%;而用于补助教育、优抚、治安、计划生育、农田水利等乡村公共产品和公共服务只有52.56万元,占14%。[6]24
(二)苏北乡镇行政生态的社会要素分析
里格斯认为社会要素主要指各种社会组织。社会组织有两大类:一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体,如家庭;一类是以利益为纽带结成的自然团体,如政党,工会等,统称为社团。政府职能转变要求政府对社会事务的管理方式发生变革,其中涉及到政府的一部分权力和职能转移给社会,由社会的中介组织来承担部分政府职能。根据我们在SH县的调查发现,截至2007年该县的农民专业合作组织已达101家,工商注册登记率100%;拥有省级“四有”(有组织制度、有合作手段、有较大规模、有明显效益)合作组织3个,市级6个,合作组织成员达2.51万人,带动农户7.92万户。如上塘镇肉牛、天岗湖乡油桃、魏营镇西瓜、梅花镇青壳草鸡蛋等十多个各具特色的生产基地。这些合作组织在一定程度上促进了农业增效、农民增收,但是这些组织却大都集中在农业经济发展领域,而那些能维护农民群众利益的维权组织、缓解社会矛盾的民间公益组织、环境保护组织等社会生活领域的非政府组织比较少。
(三)苏北乡镇行政生态的沟通网络分析
里格斯认为,沟通网络的状况直接影响一个社会的动员性和同化性。动员性是指全社会人口参与沟通网络的程度;同化性是指全社会人口与优异分子分享同一符号,认同同一基本价值与目标的程度。如果以乡镇政府作为沟通网络的一个终点的话,那么我们可以从以下两方面加以分析:
1. 乡镇政府管理范围的扩大,制约了政府提供服务的能力。随着乡镇的撤消合并,乡镇规模变得庞大起来。据我们课题组的调查,在苏北五市总共有555个乡镇,平均每个镇的人口为5.97万人,面积约为77.86平方公里。从管理幅度的角度看,虽然苏北乡镇农村道路的基础设施得到了改善,促进了乡镇政府组织与农民的沟通,但是相对于其管理范围,乡镇政府提供服务的水平还是受到了空间的制约。SN县县长王天琦在一次乡镇调研中和农户交谈,问他们这几年最不满意的事情是什么。他们回答说,最不满意的是社会治安。现在农村青壮年大多外出打工,村里基本上是老人、妇女和儿童留守。这样给盗贼留下可乘之机,在部分农村晚上屡屡发生偷盗家禽类案件。除了以上原因,乡镇政府警力有限,与所服务群体数量的比例太过悬殊也引起了这些问题。
2. 乡镇公共权威的丧失。一般认为,现代社会主要依靠对资源的控制和分配来实现治理,不能向社会分配资源就不能发挥其应有的影响力。但是我们在调查中发现,部分乡镇的公共权威不足,主要表现在:第一,乡镇干部忙于招商引资,很少能够深入基层调查研究,以至于很多农民都不太清楚本乡镇的主要领导干部是谁。第二,部分乡镇领导干部服务意识淡薄、与民争利,导致了干群关系的紧张,群众对基层组织缺乏信任。这两方面导致的最直接后果就是国家的社会控制和动员能力下降。我们在SH县某乡镇调研时遇到了一个看似不可思议的事情。上级派人下来统计受洪涝灾害影响的农作物的受损面积,他们却对统计人员说没有受到什么影响。可据我们了解,当地农作物受损还是比较严重的。为什么他们要瞒报呢?等上级调查组走后我们得到了答案。他们说不是不想说,只是说了也没有用,报上去的越多,乡镇干部与村干部赚的越多。可见,当一个社会的沟通网络出现问题时,政府对社会的动员能力是多么差!
(四)对苏北乡镇行政生态的符号系统与政治构架的分析
里格斯认为政治与行政应该是分离的,政治是决定政策的过程,而行政是执行政策的过程。在我国转型期,政治与行政是二者合一的,并且是政治主导行政,政治与行政缺乏适度的分开,体现在党对国家的政治领导、组织领导、思想领导上。我国《地方人民政府组织法》规定,乡镇政府必须执行上级国家行政机关的决定和命令,管理乡镇范围内的经济、政治和文化事务。“乡政村治、五级的政权层级的设置使乡镇政权处在自主性与适应性之间。一方面乡镇政权需要贯彻执行上级的政策方针,表现在其对于上级政权的适应性上。另一方面需要自主管理乡镇范围内的公共事务,表现为乡镇政权的自主性。”[7]43而在具体的日常工作中,乡镇政府的这种自主性被大大压缩了,将主要的时间和精力应付上级机关下放的指标上去了。如我们从SH县QY镇调研时发现该镇2007年招商引资的总要求是“加快发展是第一要务,招商引资是第一政绩”的鲜明导向,进一步强化“一把手”招商责任制,各居委会、分场和机关各部门的“一把手”要把招商引资工作作为主要的任务来完成,要主动靠前、冲向一线,拿出2/3以上的精力、组织2/3以上的人力用于招商,一门心思抓招商、千方百计引项目。出现这种现象的部分原因是乡镇政府处于这种压力型的行政环境中。
三、基于行政生态学的苏北乡镇政府职能转变的路径
(一)提升乡镇政府的公共服务的能力[8]69
十七大报告中指出:“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付力度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入,完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务的能力。”[9]因此,一要增强乡镇政府的财力加快自身财源建设,增强自主发展和服务的能力;二要建立财权与事权相符的机制。农业税的取消,使工商业发展水平不高的苏北乡镇出现了财政危机。这种危机使得乡镇政府提供公共产品的能力下降,而另一方面社会主义新农村的建设又对基层乡镇政府的服务水平提出了较高的要求。因此,转变职能的前提就是合理划分政府的事权,坚持财权与事权的统一。
(二)塑造乡镇政府形象,营造良好的公共管理环境
乡镇治理中存在的各种问题直接导致乡镇政府公信力的缺失,而乡镇政府的公信力缺失,又使当下乡镇治理陷入了最艰难的境地。”[10]26重塑乡镇政府形象的关键是政府职能的转变,二者是相辅相成的。因此,一要提高乡镇干部的素质,强化服务意识。乡镇干部是党和政府在农村工作的基石,肩负着农村全面建设小康社会的重大任务,是构建农村和谐社会的顶梁柱,转变他们的观念,使他们正确对待手中的权力,深入基层而不是“浮”在上面。二要加大媒体对乡镇政府活动的宣传,尤其是对乡镇领导干部的宣传,凸显乡镇在乡村治理中的地位。政府要积极利用新闻媒介这一“第四种社会力量”向乡村公众传播政府的行为和绩效,并通过深入宣传主要领导干部的活动来获得公众的理解和支持。
(三)培育健康多样的非政府组织,共同承担部分公共服务职能
随着我国市场经济体制的建立,社会公共事务更加复杂化,培育和发展社会中介组织是市场经济条件下政府实施职能转变的必然要求。根据“市民社会”定义,它是由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成的组织或机构,包括非政府组织(NGO)、支援型社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等。而不是仅仅指时下苏北乡镇形成的比较单一的农民专业化合作组织。为此,政府可以从以下几方面着手,力争形成各具特色功能互补的非政府组织。首先,加大对非政府组织的宣传,为非政府组织营造良好的外部环境。其次,政府应放松对非政府组织的管制,在政策、资金和法律制度方面给予一定的保障。最后,充分调动乡村能人的积极性,鼓励他们建立相应的非政府组织为村民服务。
(四)努力完善地方政府绩效考核指标,规制政府的“自利性”行为
公利性或公共性体现了政府的本质属性。然而“政府除了这种公利性和利他性以外,也无可置疑地存在自身的利益,即政府除了为社会服务的公利性之外,还具有自利性。政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性之外,具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。”[11]106另外在以政绩为核心的压力型体制没有改变的情况下,乡镇政府及其人员“出于自利性、赢利性的选择行为导致公共物品的选择性提供,从而导致公共物品结构的失衡。”[7]44因此,规制政府的自利性,满足其成员的合理自利性行为成为政府职能转变绕不开的问题。首先,要加快改革现行的乡镇干部任用制度。由“上级指派”转为“村民直选”,使村民能够切实参与到乡村治理事务中来。同时加大从优秀村干部中选任乡镇领导干部的力度。其次,完善政府官员的行政问责制度。改变乡镇政府对上的单一问责模式为对上对下的双向问责,充分发挥乡镇一级人大的质询和罢免制度的功能。最后,完善政府官员的绩效考核指标。我们要从注重经济发展特别是GDP和财政收入转为注重提供公共服务的水平,注重可持续发展上来,为乡镇政府干部创造公平合理的竞争环境。
(课题组其他成员:梁松歌,邢洁,郭东萍,谈淼,邵娜)
参考文献:
[1]王沪宁.行政生态学[M].上海:复旦大学出版社,1989.
[2]丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社,2004.
[3]〔法〕托克维尔.论美国的民主[M].北京:商务印书馆,1997.
[4]何颖.中国政府机构改革30年回顾与反思[J].中国行政管理,2008,(12).
[5]黄计锋.我国乡镇行政系统的行政生态与生态行政建构——基于苏北乡镇的实证研究[J].理论导刊,2008,(2).
[6]郁大海.免征农业税后乡镇政府职能缺失的现状及成因分析——基于苏北HA市招商引资热引发的思考[J].调研世界,2007,(8).
[7]黄计锋.我国乡镇行政系统的行政生态与生态行政建构——以苏北乡镇为例[J].理论与改革,2008,(1).
[8]吴理财.从“管治”到“服务”——关于乡镇政府职能转变的问卷调查[J].中国农村观察,2008,(4).
[9]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报,2007-10-24.
[10]张艳娥.后农业税时代乡镇政府公信力的重塑[J].四川行政学院学报,2007,(2).
[11]金太军,张劲松.政府自利性及其控制[J].江海学刊.2002,(2).
[责任编辑:任山庆;校对:叶慧娟]