由于加入WTO，中国许多部门的开放有了明确的时间表，快递业也不例外。然而事实上，早在中国加入世界贸易组织以前，中国快递业中的国际业务就已经对外资开放了。尽管如此，中国加入WTO仍然对这个行业的开放具有重大意义：从一般的意义上讲，WTO服务贸易总协定有关最惠国待遇原则、透明度原则、对垄断服务部门的规定、甚至有关补贴的规定都对塑造中国快递业的法制环境和市场环境有直接的影响；从中国在WTO的具体承诺上看，有关对外资的限制不得比加入之时更严格的承诺，使以任何借口制定的新的限制难以实施，已有的开放得到巩固；在市场准入和国民待遇方面的承诺使快递业的对外开放进一步深化，特别是国民待遇方面的承诺，使对外开放和对内开放成为一体，形成了改变旧体制的合力，对中国垄断行业的改革开放具有极大的促进作用。
　　
　　政策法规的变化及动向
　　
　　中国加入WTO后，中国有关快递业的政策法规制度继续调整，加入世界贸易组织的承诺以及由于履行这些承诺所导致的形势的变化是调整的出发点和重要依据之一。
　　履行WTO的相关承诺，扩大外资的商业存在。按照中国加入WTO的承诺，中国将逐步扩大外资在中国快递市场的商业存在，2003年1月10日中国已将外资快递企业在华成立合资企业的最高股权比例提高到了75%。2005年12月11日开始实施新的《外商投资国际货物运输代理企业管理办法》， 该办法规定，外商可以在中国设立独资国际货运代理企业；外商设立经营国际快递业务的国际货代企业由商务部负责审批和管理；从事信件和信件性质物品的（不含私人信函和县级以上党政军机关公文）的寄递业务国际快递企业经商务主管部门批准后应向邮政部门办理邮政委托手续。上述内容有的与2001年12月19日原对外贸易经济合作部颁布的《外商投资国际贸易运输代理企业管理规定》的内容不同，有的是其所没有的。
　　邮政委托。从20世纪70年代末直到中国加入WTO，国外快递企业进入中国经营国际快递业务是通过与中国的国际货代企业建立合作代理、合资等方式进行的，他们在中国的经营获得了中国主管对外贸易和引进外资的对外经济贸易合作部的许可，并在中国工商部门注册登记。但他们从未被正式要求到中国邮政部门办理委托[1]。他们是否需要这样做，成为中国加入WTO后有关快递业法制建设的第一个热点问题。
　　


　　鉴于“9·11事件”后，美国发生了影响邮件安全的“炭疽病事件”，为杜绝类似的安全隐患，2001年11月15日，国务院办公厅下发了《关于加强信件印刷品等寄递业务管理 防止炭疽杆菌传播的紧急通知》，根据此通知，同年12月20日，信息产业部、对外经济贸易合作部、国家邮政局下发了《关于进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务委托管理的通知》（简称629号文）。629号文规定：本通知下发之前经外经贸部批准设立的国际货代企业，经营国际快递业务，需要办理进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务，应在60天内到邮政部门办理委托手续。邮政部门自收到申请信件寄递委托业务的全部文件之日起，45天之内依法决定委托或不委托。在规定时间内未办理邮政委托手续的，应立即停止经营此类业务。通知还规定，通知下发之后，拟成立的国际货代企业，需要办理信件寄递委托业务的，应当事先到邮政部门办理委托手续后，方可到外经贸部办理相关手续。2002年2月4日国家邮政局发布了《关于贯彻信息产业部等部门有关进出境信件寄递委托管理文件的通知》（简称64号文）。64号文进一步规定了委托经营的范围：即进出境单件重量在500克以上（不含500克）或单件资费在国家规定的（同一重量，同一通达国家或地区的）邮政特快专递资费标准以上的信件和具有信件性质的物品的寄递，但不包括具有公民个人名址的信件及县以上（含县级）党政军等机关的公文。
　　上述行政措施一经出台引起了广大货代企业的不满，遭到质疑较多就是这些措施有可能违反了中国加入世界贸易组织的承诺：
　　
　　1.违反了中国的水平承诺
　　根据中国做出的水平承诺，中国对外国服务提供者从事经营或提供服务的许可中所列所有权、经营和活动范围的条件，将不会比中国加入WTO之日更具限制性。首先，邮政委托的要求，使国际货代企业在中国从事竞争性的国际快递业务的权利，被限制在依据邮政委托申请才可提供服务。如此一来，国际货代企业长期以来一直享有的合法经营权受到削弱。第二，从事国际快递业务的国际货代企业长期由外经贸部门审批和管理，而邮政委托将这些企业置于邮政部门的监管下。目前邮政部门并非独立的监管者，而是市场上的从业者，是这些快递企业的竞争对手。如此性质的委托不仅将增加快递企业的行政负担，而且建立了一种机制，在这种机制下邮政部门可以对竞争对手的经营进行限制。第三，扩大了邮政专营范围。根据上述提及的国务院5号令，国际货代企业可以经营国际快递业务（私人信函除外），但国家邮政总局64号文将邮政委托的范围限定在进出境单件重量500克以上（不含500克），或单件资费在国家规定的（同一重量，同一通达国家或地区的）邮政特快专递资费标准以上的信件和具有信件性质的物品的寄递，同时排除了党政军公文，国际货代企业经营国际快递业务的范围因此大大缩小了。这些均可被视为对快递企业的经营权利、条件、范围施加了更加严格的限制，从而违反了中国的水平承诺。
　　
　　


　　2．违反了中国加入WTO工作组报告书中有关“许可”的承诺
　　中国代表在加入WTO工作组报告中保证，中国的许可程序和条件不构成市场准入的壁垒，且对贸易的限制作用不超过必要的限度。但629和64号文的部分内容构成了市场准入的壁垒。629号文中第2条“邮政部门……,四十五天之内依法决定委托与不委托”的规定,使委托不是自动性质的，带有浓厚的行政审批色彩。由于国际货代企业经营国际快递业务(私人信函除外),已得到外经贸主管部门的批准,实行双重的行政许可很容易被疑为超过了必要的限度,构成了市场准入的壁垒。同时也违反了中国的水平承诺。
　　鉴于邮政委托存在着包括上述在内的不妥之处，2002年9月5日颁布629号文件的两部一局联合发布了《关于办理进出境信件和具有信件性质物品寄递业务的补充通知》（简称472号文件），紧接着2002年10月21日国家邮政局下达了《关于简化国际货代企业办理邮政委托手续的通知》，尽量削除了629号64号等文中邮政委托带有的限制性的行政审批色彩,使邮政委托得以实施。
　　邮政法修改。1998年4月28日，根据全国人大九届一次会议审议通过的国务院机构改革方案，国家邮政局正式挂牌。国家邮政局成立后，立即把邮政法修改纳入工作日程，并于次年4月成立了邮政法修改咨询委员会。1999年4月27日委员会第一次研讨会在北京召开，标志着修改工作正式启动，到目前为止，邮政法修改已经7易其稿。根据国家邮政总局的观点，邮政法修改的一个重要而迫切的原因是“我国加入WTO之后，如何有效地保护邮政专营权，保障邮政企业代表国家履行普遍服务的义务和应当享受的权利，急需在法律上做出规范。”由于邮政部门把“有效保护专营权”确立为邮政法修改的指导思想，致使经过6年多辛勤的努力，虽然七易其稿，仍不能通过相关的立法程序。尽管邮政部门已经注意到中国加入世界贸易组织对邮政专营的影响，但从2006年1月5日的邮政法修改稿看，有些内容与WTO的规定及中国的相关承诺的一致性的问题，仍然值得商榷：
　　


　　
　　1．邮政专营及专营提供商的地位
　　邮政专营是中国将长期实施的一项制度，这一点在邮政法历次修改稿中都得到了明确的体现。但邮政专营的范围是一个存在争议的问题，也是邮政法修改要解决的一个关键问题。邮政专营范围的界定涉及速递企业的经营权，关乎其生存和发展，成为速递行业高度关注的问题。而邮政部门单纯从保护邮政专营出发，看待中国加入WTO后的邮政法修改工作，主张通过邮政法修改最大限度地巩固邮政专营，致使专营范围的确定成为修法争执的焦点。
　　按照WTO《国际服务贸易的分类表》，邮政服务和速递服务是两个并列的服务部门，享有同等的行业地位。但在邮政法修改稿中没有做这样的明确区分，部分信件的速递业务，即350克以下的国内信件的速递业务属于邮政专营范围。这样的规定虽然并没有违反中国在WTO服务贸易谈判中的承诺，但激起广大非邮政速递企业的强烈不满。中国在服务贸易减让表中对速递服务业的承诺，排除了当时邮政依法专营的服务，也就是国内速递业务。邮政法修改稿的规定拟开放部分国内速递业务。但是350克以下的信件的速递占民营速递企业业务的90%以上，因此这样的专营规定仍然是极具限制性的。
　　在起草中华人民共和国第一部邮政法时，中国实际上已经对外资开放了本国的国际快递业务，因此立法者在制定邮政专营条款时，要解决给予外国快递企业在中国经营的合法权力的问题。本次修法要解决的是对包括民营企业在内的非邮政企业开放国内快递市场的问题。这实际上已是中国加入世界贸易组织后，中国政府，特别是邮政部门一个无法回避的问题。首先，快递业已经成为中国经济中发展最快的产业之一，其中非邮政企业，特别是民营快递企业已经成为国内速递市场中一只重要的、不可替代的力量，对国民经济的许多部门的运行和效率产生着不可低估的影响，并对扩大就业产生着积极的作用。第二，中国早已对外资企业开放了国际快递业，但却长期限制本国企业进入国内速递市场，形成了事实上的对外开放程度高于对内开放的局面，给人留下外资快递企业享受超国民待遇的印象。长期如此将动摇人们对开放的信心，削弱中国对外开放的政治基础。第三，扶持民营企业的发展已经成为中国政府的一项既定政策。与此相关，另一个无法回避的问题是，由于中国在WTO中承诺对速递业外资实行国民待遇，且没有任何限制，因此任何开放国内快递市场的措施都将自动地、无条件地适用于在中国的外资企业，这使该行业对国内非邮政企业的开放和对外资的开放成为高度同步的事情。
　　保障邮政企业代表国家履行普遍服务的义务和应当享受的权利是邮政部门坚决维护邮政专营的一个理由，实际上这也是许多WTO成员至今实施邮政专营制度的一个理由。问题是区分邮政部门的普遍服务和非普遍服务业务，并实行不同的运营和管理制度、制定不同的指导政策和监管模式，包括建立适当的补偿机制，才能更好地履行普遍服务的义务，而不能以牺牲新兴产业的发展为代价、以牺牲市场效率为代价、以降低稀缺资源的高效配置为代价，通过制定严格的专营制度，来保障普遍服务。
　　


　　邮政法修改稿突出了邮政企业承担普遍服务的职能及享有的特殊权利，但由于修改稿中没有邮政部门的普遍服务（非竞争性业务）与其他竞争性业务（包括信件速递服务）拆分的明确规定，因此邮政部门从事信件速递业务的企业是否享有上述优惠，就成为邮政企业以外其他从事信件速递业务的企业（简称其他企业）和商务部门关注的问题之一。其他企业关注的是公平竞争的市场环境，商务部门关注的是国民待遇，后者与中国入世承诺有关。
　　加入WTO时，中国在速递服务国民待遇项下承诺没有限制。根据GATS第17条国民待遇第1款，“对列入减让表的部门，……每一成员可在影响服务提供的所有措施方面给予任何其他成员的服务和服务提供者的待遇,不得低于其给予本国同类服务或服务提供者的待遇。”因此，对从事速递业务的外商投资企业的待遇不应低于从事同类业务的国内企业。这里的关键是“同类”的判定。在现有的GATS框架下，邮政服务和速递服务是两个不同的服务部门，前者是公共邮政当局提供的服务，后者是非邮政部门提供的服务，虽然它们业务类似但服务主体不同，因而外国服务提供商不应比照中国邮政速递服务提供商（EMS）的待遇要求国民待遇，而只能比照中国政府给予中国的邮政企业以外的其他企业的待遇。
　　尽管如此，GATS有关垄断服务提供商的规定，对中国邮政速递服务提供商的行为将有很大的制约。GATS第8条第2款规定，各成员政府要确保垄断服务的提供商在专营之外的服务领域竞争中不得滥用其垄断地位。由于速递服务纳入了中国服务贸易减让表，而中国邮政参与这一服务市场的竞争，因此尽管中国没有在邮政服务项下做出相关的承诺，不得滥用垄断地位的条款仍将适用于速递市场中的中国邮政的速递服务提供商。显然，中国邮政速递服务提供商要享受邮政企业从事普遍邮政服务的待遇，将很有可能面临滥用垄断地位的指控。
　　
　　2.许可制度
　　关于透明度。中国工作组报告中，针对有些成员对中国现行服务体制缺乏透明度的关注，特别是在获得、延长、换发、拒绝和终止许可证和在中国市场提供服务所需其他批准以及此类行为的申诉方面，中国代表承诺，增加中国许可制度的透明度，保障中国的许可程序和条件不构成市场准入的障碍。
　　修改稿第10条规定，国家对邮政企业以外的其他企业从事信件寄递业务实行许可制度。第60条具体规定了取得信件速递业务许可证的必备条件。其中第3款（有与从事信件速递业务地域范围相适应的业务能力；）和第4款（从业人员具有与从事信件速递业务相适应的业务能力；）由于表述过于原则使得法律效力不确定，增加了审批机构官员工作中的随意性，有违上述中国增加透明度的承诺。
　　关于经济需求测试的要求。根据GATS有关市场准入的规定，在做出市场准入承诺义务的部门，WTO成员除了在减让表中确定的外，不应在某一地区分部门或整个国境内维持或采取通过数量配额、经济测试的要求限制国外提供者的数量、服务交易的总金额、资金额、业务总量等。
　　


　　在中国服务贸易减让表中，速递服务的市场准入项下，中国没有要求在决定是否给予外国企业市场准入时，保留使用经济需求测试的要求。
　　修改稿61条规定，邮政监管机构审查信件速递业务许可证时，应当考虑国家安全、信件速递市场的发展和竞争状况等因素。考虑信件速递市场的发展和竞争状况核发信件速递的许可证，意味着通过经济需求测试决定市场准入，这不符合我国的入世承诺。
　　
　　3．对外商投资企业以速递以外的方式经营包裹业务的限制
　　修改稿第91条规定，“外商投资企业不得在中华人民共和国境内以速递以外的方式从事信件、印刷品和包裹的寄递业务。”这一条规定可能违反了中国加入WTO的承诺。
　　首先，根据中国现行邮政法，包裹的寄递从未列入邮政企业的专营范围，不论包裹的大小以及是否采用快递的方式。因此在中国加入WTO时这一限制并不存在。这就意味着91条的规定违背了入世之后不对外国服务和服务提供商，采取比加入之时更具限制性的措施的承诺。
　　第二，91条的规定只针对外商投资企业，并不适用于国内从事速递业务的其他主体，因而违反了中国在速递服务领域所作的有关国民待遇的承诺，即给予任何其他成员的服务和服务提供商的待遇，不低于其给予本国同类服务或服务提供商的待遇。
　　第三，中国在WTO承诺的速递服务所对应的联合国主要产品分类编码是CPC75121（现由中国邮政部门依法专营的服务除外），其服务范围是多式速递服务，即“除国家邮政当局所提供的服务以外，由非邮政速递公司利用一种或多种运输方式所提供的服务，包括提取、运输、递送信函、大小包裹的服务，无论目的地在国内或是国外。这些服务可利用自有、或公共运输工具来提供。”由于修改稿并没有对“速递”方式进行定义，现无法将其与CPC75121进行对比。但从CPC75121看，它定义的不是时间、速度概念，而是服务的主体、服务的范围。据此，可以推断，中国在WTO对速递服务的承诺，包括了大小包裹的寄递业务，同时通过附加限制，排除了邮政专营范围内的信函的寄递业务。91条对外商投资企业的服务范围做出的新限制，可能与中国入世承诺不一致。
　　


　　
　　WTO快递业多边谈判的动向
　　
　　在国际快递企业的推动下，WTO对快递业和邮政服务业的开放正在给予越来越多的关注，这两个领域的开放问题是本次多哈回合服务贸易谈判的重要议题之一。在新的回合中，WTO成员关注的以下几个问题，一是快递业的重新分类，二是扩大成员在快递服务领域的开放承诺，三是通过制定参考文件方式强化纪律。
　　重新定义快递业。在服务贸易总协定的框架下，服务的分类关系到如何定义具体承诺的范围和程度，因此重新分类决不仅是一个技术问题。在乌拉圭回合期间，各成员在服务贸易总协定下的承诺是按照“服务业部门分类表”（Services Sectoral Classification List, W/120，以下简称“部门分类表”）做出的，分类表中每一项都与“联合国临时主要产品分类”（UN Provisional Central Product Classification ，以下简称:临时CPC）相对应，这就是说“部门分类表”与“临时CPC”是成员服务贸易减让表的基础。
　　按照WTO的部门分类表，邮政服务和速递服务是并列在通讯部门下的两个独立的部门，根据临时CPC，邮政服务（CPC7511）被定义为由国家邮政当局提供的信函、包裹和其他印刷品的提取、递送、运输的服务；而速递服务（CPC7512）则被定义为：“除国家邮政当局提供的服务以外，由非邮政速递公司利用一种或多种运输方式提供的服务，包括提取、运输和递送信函和大小包裹的服务，无论目的地在国内或国外。这些服务可利用自有或公共运输工具来提供。”从上述两个定义中可以发现，两者的主要区别在于服务提供商的不同，即作为公共服务提供者的国家邮政当局和私人服务提供商，而不是像快递企业始终强调的那样，是服务本身的不同。这种划分在市场开放方面的特殊意义在于，给予外国快递服务提供商的国民待遇，只能比照给予本国私人服务提供商的待遇，不能比照给予国家邮政当局的待遇，包括给予国家邮政所属的EMS的待遇。
　　建立在服务提供商身份差异基础上的部门分类，给予各成员邮政当局很大的政策灵活运用的空间，但也引起了一体化航空快递业发达的欧美等主要WTO成员的不满，他们要求对快递业进行重新定义。
　　2000年12月即新一轮服务贸易谈判刚开始，美国就向WTO提交了对快递业分类的建议。美国的建议是在原有的速递服务（Courier service: CPC7512）之外，建立快递服务（Express delivery service）的单独分类。美国贸易代表处服务贸易司司长Bernard Ascher先生曾对快递业单独分类，特别是与原速递服务分离的必要性作过解释。首先，他认为根据临时CPC的定义，速递服务（CPC7512）不包括邮政部门提供的服务，虽然邮政部门提供此类服务；其次，即使在速递服务部门内，也存在不同类型的服务提供商。这些服务提供商的素质与他们的国际利益差别极大。美国建议侧重的是运用先进技术的快递服务提供商，这不仅包括私人提供商也包括提供快递服务的公共邮政当局。美国国际快递服务提供商强调，它们所在的行业比骑着自行车、摩托车或乘飞机递送包裹、文件的速递商或信使在规模上更大、技术上更先进。本世纪初，这个行业的收入已超过500亿美元，就业规模超过120万人；对采用及时库存管理技术的制造业和电子商务来说，一体化的航空快递业已经成为其基础设施的一部分，不可或缺。鉴于这个行业所具有的重要的经济意义，它应该有单独的分类，与速递业（CPC7512）区分开来。在贸易谈判中，新的分类将有助于成员集中考虑并解决快递企业在国内和跨境市场中提供全球性服务时面临的壁垒。
　　


　　欧盟的建议与美国的不同，它要求把邮政服务和速递服务合并为一项，把快递服务作为邮政服务下面的一个子部门来对待。欧盟认为临时CPC对邮政服务和速递服务的分类已经不能很好地反映市场的现实情况了，反而引入了人为的市场分割。CPC对邮政服务和速递服务分类是建立在这样一种基本的假设的前提下的，即邮政服务只能由国家邮政当局独家经营，速递服务则由私人速递商提供。但现实情况是，多种邮政服务已经越来越多地由私人提供商经营，而公共邮政部门涉足提供速递/快递服务。欧盟的建议中邮政服务包括以下6个子部门：
　　速递/快递服务；办理有名址的大小包裹；办理有名址的印刷品；办理无名址的物品和文件交换；办理有名址的书信通信；办理挂号物品或担保邮件。
　　欧盟建议，短期内WTO成员在贸易谈判中就前4个部门的开放做出充分的承诺，而把在后两个部门中实现逐步开放和国民待遇作为一个长期目标。
　　虽然欧盟和美国的建议所涉及的范围有很大的差异，前者显然是在寻求邮政服务领域的广泛的开放，并非只关注快递业的开放，而后者只关注快递业的开放。但两者对快递业的定义是十分相似的，都突出了这种服务对速度、时间的敏感性、高附加值以及全程跟踪核查、收件确认等特性。
　　扩大在快递业领域的承诺。在乌拉圭回合中，各成员在速递服务及与速递服务不可分离的相关部门，承诺的比较少， 144个WTO成员中有46个将速递服务列入了减让表，有82个成员在快递企业提供的服务相关服务领域做出了承诺。在新一轮谈判中要求成员在速递服务及相关部门做出更多承诺的压力增加了。如上所述，美国、欧盟都已提出具体的建议。除要求重新对速递服务分类外，美国还提出了限制交叉补贴的建议。美国业界提出，贸易协议应当包括一项禁止垄断服务提供商实行交叉补贴的规定。美国在向WTO提交的服务贸易谈判建议书中在增加的承诺一栏中写进了考虑承担交叉补贴纪律的文字。但没有界定承诺的范围和程度。
　　


　　建议实施参考文件方式。在乌拉圭回合后达成的基础电信领域的谈判中，基础电信谈判小组制定了关于电信管制原则的《电信服务：参考文件》（简称参考文件），以供愿意就电信谈判领域的国内规章做出额外承诺的成员参考之用。参考文件的主要内容是保障竞争、互连互通、透明的许可程序和管理者的独立性的规定。其意义在于减少国内法规对市场准入和国民待遇承诺实效产生的消极影响，确保承诺的实际价值。毫无疑参考文件强化了电信领域GATS的法律约束力。参考文件对WTO成员不具普遍约束力，成员可以有选择的接受。但实际上参加谈判的决大多数成员都全盘接受了参考文件，或仅略作修改。
　　鉴于参考文件在电信领域保障和创造一个公平竞争的市场环境和公开、透明、独立的监管框架方面发挥了积极的作用，快递企业提出仿照电信领域的做法，制定快递领域的参考文件。
　　中国的改革开放是一个历史性的进程，加入WTO为这一进程的持续推进提供了某种程度的制度保障。目前，WTO有关服务贸易的规则仍在发展之中、服务贸易开放的谈判还在不断的推进之中，中国的改革开放也将不断深化，尽管还存在一些不确定因素，但总的演变的方向是明确的，即中国的市场将日趋开放。