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摘 要 我国《行政诉讼法》在实施过程中出现了审判难、执行难、案件受理数量低、撤诉率高等现象。之所以出现如此状况源于负责审理行政案件的行政法官既缺乏必要的独立性，难以对抗来自行政机关的不当干预；又缺乏必要的专业知识和审判经验，难以保证案件的审判质量。改变我国行政审判这一现状的出路就在于改变我国行政审判庭法官制度，使其适应行政诉讼法的内在要求。
关键词 行政法官 招录资格 交流 保障制度
中图分类号：DF611 文献标识码：A
一、法国行政法官的概况
现代意义上的行政法，最早产生于大陆法系国家。法国是最具有代表性的国家，其完备的行政法官制度，值得我国学习与借鉴。
（一）法国行政法官介绍。
1、法官的招录资格。
以法国最高行政法院为例，进入行政法院可通过行政学院考试和社会招聘两种方式。
（1）行政学院的考试：进入国家行政学院要通过严格的考试，进入学院的学生经过两年的学习，根据最后的考试以及整个在校期间的成绩，学院对毕业班同学进行能力的评估，依靠这个排名，每一名从国家行政学院毕业的优秀毕业生均可以对政府职务进行选择。通过入学考试和学期结束时的排名对报考者进行两次筛选，进入最高行政学院的学生必须具有最高的智商和素质。 另外，国家行政学院在课程设置上，保证学生得到在公共行政方面系统而全面的教育，这种教育可谓是理论和实践的统一。
（2）社会招聘：社会招聘的对象是那些在公共行政领域有所建树的行政官员，他们有着丰富的行政管理经验，进入最高行政法院，他们一般成为更高级别的行政法官或者查案官。社会招聘的比例一般占最高行政法院的最高行政法官的1/3，查案官的1/4。
2、行政法官的交流与晋升制度。
行政法院的法官任职一段时间（一般为4年），可以请求外调到实际行政部门工作，经过一段时期再回到行政法院。外调工作一般是去部长办公室、总理府、省政府、企业或是国际机构，外调人员往往担任实质的管理职务。行政法官被派遣或临时调任到实际行政部门进行短期工作，这样就能了解行政机关的管理知识和行政知识，并在行政专业知识方面进行充分的实践。行政法官扮演这个角色的能力来源于对行政的裁判和行政本身之间的紧密关系。
法国最高行政法院是行政机关的一部分，所以其成员全部是公务员。他们基于法国法在晋升方面受到普遍的保护。实践中，晋升依靠的是工作的资历，地位的提高不受长官个人好恶影响。一级助理办案员晋升为查案官，必须服务满8年，查案员晋升为普通职最高行政法官，必须服务满16年。这种自动晋升的原则被最高行政法官的成员视为他们独立的基本保障。
3、行政法官的保障。
最高行政法院的地位是比较特殊的，第五共和国宪法规定，立法工作是由议会和政府共同承担，所有由政府向议会提出的议案，必须提交给最高行政法院征询意见，最高行政法院的意见通常由行政法院的普通大会提出来。除了立法程序以外，最高行政法院还担负着向政府和部长个人提供一般法律咨询的职责，给出解决方案。法国作为欧盟成员国，最高行政法院还要向政府提供欧盟所有具有立法效力的措施的建议。可见，最高行政法院一个令人惊奇的特征就是它在行政中的双重角色：既是建议者，也是法官。虽然最高行政法院是行政机关的一部分，但其独立性和专业性是显而易见的。
法国宪法和法院组织法规定，行政法官是终身制，法官在任期内，非因可弹劾之罪并经法定程序，不得被免职、撤换或者强令退休。法官的待遇比照文官，又与文官相区别。为鼓励法官清正廉洁，法国采取司法补助费的方式使法官的薪金略高于相应级别的文官。法官待遇因法官等级不同而出现明显的差异。法官任职期内不得减少薪俸。法官出差费用不受限制，实报实销。法官实行退休制，法官达到一定年龄可以退休，退休后享受全薪待遇。
（二）法国行政法官的特点。
1、行政法官的选任资格。
法国的行政法官在注重法官的理论知识的同时还强调法官具有及丰富的实践经验。行政管理和司法、医学一样是一门高度专业化的艺术，要想解决行政管理过程中所产生的纠纷和争议，就必须了解行政管理中的复杂特性。法国行政法院的大多数法官都是出自于国家行政学院的优秀毕业生，行政学院专业化的培养模式以及与行政机关频繁的交流与实践造就了法国行政法官具有高度的行政专业知识和丰富的行政管理经验。同时，法国行政法院非常注重吸收一些具有丰富行政管理经验的行政长官、法学专业的教授来担任行政法官，以确保行政法院在公共行政的理论层面及实践经验层面都有优势，体现行政法官的权威性。
2、行政法官的交流与晋升。
关于行政法官的交流，法国采用的是选任后交流，即法官在任职一段时间后可申请外调到实际行政部门工作，以丰富自身的实践经验。其体现了行政法官在其专业素质培养的过程中一定要在实际的行政机关等部门中进行交流与学习，使行政法官不局限于行政法院内部，便于行政法官积累经验，提高自身关于行政审判的职业化和专业化水平。在行政法官的晋升制度上，法国行政法官严格按照法官的资历进行晋升，由一级助理员到查案官再到普通职行政法官都有严格的年限限制。这样有助于防治行政法官的晋升受到外部权力的干扰，保障了行政法官的独立性。
3、行政法官的保障制度。
在职务保障方面，法国对于行政法官都注重对于法官独立性的保护，即法官只听从于法律不受任何权力机关的领导和干涉。同时，最高行政法院还有负责指导行政立法的制定，为政府提供法律咨询帮助。体现了行政法官在法律和行政方面的绝对权威。行政法院取得了成功，成功的秘诀部分归功于它的是由法国公务员中的精英组成。行政法官在法律和行政方面的知识，使得行政机关对行政法官的专业性产生信赖和尊重。在物质保障方面，法国行政法官实行终身制，其工资待遇因级别而异，同时采用全薪强制退休制。这种对行政法官物质上的保障有助于法官能静心研究法律，公正审判，免受外界的物质利诱。
二、我国行政法庭法官的现状
（一）法官遴选制度存在不足。
在现代社会，由于行政权的不断扩张，行政权调整的社会关系范围变得越来越广泛，与之相适应，行政案件的类型变得越来越复杂多样，而调整行政关系的法律规范也越来越复杂。根据我国最高法院网站上公布的数据显示，2010年，各级人民法院共新收一审、二审和再审行政案件165915件，审结166572件，同比均上升7.52%。其中，新收一审行政案件129133件，审结129806件，同比分别上升7.33%和7.7%。 行政案件数量的不断增加更要求行政法官在审理案件的过程中要提高办案的质量和效率。
在专业知识方面，对于行政法官的任用资格，我国现行的行政法官的选拔资格与其他公务员一样要参加公务员考试，对于参考人员的要求也有比较明确的限制，即大学本科以上法学专业的毕业生。虽然自2000年起我国开始实施国家司法考试制度，成为一名审判行政案件的法官要像成为其他法官一样通过司法考试，但通过司法考试所遴选出来的人才往往是粗通各个部门法的“通才”，而非精通行政法的“精才”。 在实践经验方面，我国《法官法》规定："高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位具有法律知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官应当从事法律工作满二年。"对于法官这一特殊的职业来说，这种短暂的职业经验要求是不够的，对司法知识和行政知识要求更加严格的行政法官，没有司法知识的积累和实践，要成为行政领域中的专家几乎是不可能的。
（二）轮岗制度和晋升制度的不足。
出于防止司法腐败以及减轻其他审判庭工作压力的需要，我国许多地方法院经常将各个审判庭的法官相互对调，或者要求行政审判庭的法官兼办大量的民事、经济案件。这种做法严重分散了行政审判人员的时间和精力，极大地影响了行政审判人员专业素质和审判经验的提高。出现这种情况，说明对司法制度的定位不准，法院组织制度设计者混淆了“司法逻辑”和“行政逻辑”。法院内部频繁的行政性流动实质上导致了对司法制度逻辑的背离，导致了专业司法知识积累的不可能，这一点对行政法官来说，尤为关键。法官的司法知识是一门实践的艺术，它无法完全通过讲授的方式传达，而需要依靠大量的实践才能逐渐掌握。行政化管理制度以特定的方式根据参与人的物质和人力资产的情况而赋予他们不同的内在价值，这种赋值必然是以重视官场知识而忽视司法知识为特点。法官选拔由有关部门提名，权力机关选举或者任命，全国没有一个统一的选举或任命的标准。由于大部分法官由地方权力机关任命，导致法官的地方化，造成法官缺乏独立性。调任方式的行政化，造成了下级法院的优秀法官很难晋升到上级法院任职，不利于提高法官的业务素质。
（三）行政法官职务保障方面的不足。
我国的司法在整体上受制于行政机关，不具备应有的独立性，而负责行政案件审判工作的审判人员更是缺乏必要的独立性，难以对抗外来的各种压力。根据我国法院现行的内部设置，负责行政案件审理工作的只是人民法院的一个审判庭，该审判庭在审理行政案件时不仅会受到来自外界的各种压力和干扰，还可能受到来自法院内部的压力。我国法院的内部结构有着非常浓重的行政色彩，在行政审判庭之上，还存在着院长、副院长等人员。这些人员有权决定行政审判人员的职业晋升、工资福利等重大事项，因而一旦他们对行政审判施加影响，审判人员通常都不愿或不敢与之对抗。此外，根据我国现行的错案追究制，法官只要判错了案件，无论是故意的还是过失的，都必须承担相应的法律责任。然而事实上，司法审判是一个由已知探求未知的艰难过程，在审判过程中，法官所能接触到的证据往往是零碎的、不全面的，甚至是虚假的、错误的，因而实践中，法官做出的裁判不可能百分之百与案件的客观事实相一致。在我国，法官一旦判错案件，无论基于何种原因，通常都必须承担法律责任，这必然导致法官在做出裁判时千方百计征求审判委员会或上级法院的意见，从而尽量转移因错判可能产生的法律责任。
在行政法官的物质保障方面，我国《法官法》虽专设“工资保险福利”一章，第36条也对法官规定一些似乎较优厚的待遇，但在实际上是适用普通公务员制度和工资标准。这不合现代国家法官高薪制趋势，不利于吸引优秀人才和法官队伍的稳定，也不利于法官队伍的廉政建设。同时虽然相关法律、法规都规定了法官退休后享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇，但由于我国养老保险制度并不完善，法官退休后享受的只是退休工资，整体收入有所下降，难以在退休后继续保持其生活基准。
三、对我国行政法官制度的完善
（一）行政法官录用方式。
对于行政法官的任命，应借鉴法德的经验，在法律职业经验要求方面应该较目前《法官法》的规定有所提高。行政法官必须在通过全国司法考试的基础上，属于法律本科水平的，应该从事法律工作满8年，属于法学硕士的，应该从事法律工作满5年，属于法学博士的，应该从事法律工作满3年后，才有资格被任命为行政法官。
在行政法官招聘过程中，可以多吸收一些高等法律院校、法学研究机构的行政法学专家、教授等研究人员以及从事行政诉讼的优秀律师。另外，可招聘一批在行政机关即将达到退休年龄且具有一定法律知识的行政官员担任名誉法官。他们多年在行政机关从事行政工作，拥有及其宝贵的行政管理经验，但由于年龄的限制不能在原单位继续工作，将他们聘请到法院的行政法庭担任名誉法官既可以为行政法官提供实践经验上的指导、逐步树立法官的权威，同时能减轻法院的财政负担。
（二）建立正常的法官交流制度和晋升制度。
司法知识和经验的积累在行政审判中的作用，毋庸置疑。正如大法官霍姆斯所言：“法律的生命始终不是逻辑，而是经验。”正常的行政法官交流制度，是确保行政法官职业化、专业化的重要途径。目前的轮岗制度，是不利于行政法官职业化建设的。司法改革，不能以扩展最高人民法院的权力为起点，而是应该强调专业化。行政法官需要高度职业化、精英化，如何在行政诉讼中发挥更大的作用，笔者认为，建立有效的行政法官行政部门交流制度才是符合司法逻辑的。新录用的行政法官，按照《公务员法》的规定，试用期为一年，那么这一年试用期就可以外调到行政部门，通过一年的工作，积累行政经验，试用期满回到行政庭。而在行政庭工作一段时间（以四年为宜），可以调任到实际行政部门进行短期工作，了解行政知识，最后回到行政法庭。这样的交流模式符合司法知识的特点，有利于提高行政审判的效率。改变目前的行政管理模式，采用管理幅度较大的水平型组织可能是适合于司法工作特点和法院管理的有效组织形式。
目前来看，“法官的等级的确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据”的晋升制度条款体现了太多的模糊和不确定性内容，所以可以将法院进行法官的职业化改革，将行政法庭内部人员划分分为书记员、助理行政法官及全职行政法官。助理行政法官一般为刚刚开始法官职业生涯年轻法官，其主要职能是辅助审判工作，帮助法官负责处理日常事物，确保法官专于审判，居中裁判。助理法官和通过司法考试的书记员在拥有一定的资历和其他法官评审通过的情况下均可以晋升为全职行政法官。全职法官拥有完整的裁判权利，是审判工作的权利主体和责任主体，享有独立签发法律文书的权力，使院长、庭长不在充当案件的“终结者”。
（三）完善行政法官的保障制度。
首先，在行政法官的职务保障方面，真正从法律上确立行政法官独立审判制度。包括落实法院的宪法地位，使法院从地方行政权中的牵制中脱离出来；在明确法院独立审判的同时，为行政法官独立审判提供明确的法律依据，基本趋向是将审判权主体确定为法官个人，全面建立以法官为中心的审判制度。按照马克思的说法，即法官除了法律以外没有别的上司。使法官客观上只服从法律，服从对法律的忠诚，独立于法院外部、内部的各种干预力量。为从组织上加以保证，必须改革审判权的现有运作方式。建立有条件的法官司法豁免制度，即客观原因所致的错误或发表的言论不受指控或追究。
其次，在行政法官的经济保障方面，应当承认物质利益是人们行为重要导向的事实，法官也人，除具有公职角色外，还有作为自然人的个人角色。不可对其一味作理想化的角色定位，法官也有七情六欲和自身利益，难免受各种环境影响，这种影响往往与其法官角色相冲突。要减弱这种影响，必须有相应的制度设置，而正如汉密尔顿所说:最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。 目前我国法官收入偏低是应当正视的现状，如果法官的职务不能保证他们衣食无忧，就很难抵制各种外界的物质诱惑，使司法权赎买大行其道。解决这种问题的最有效途径即保证并提高法官的待遇，在精简法官队伍的前提下适时确立法官高薪制不失为可取办法之一。其配套的措施是，改变现行过多依赖地方财政的司法经费拨付办法，探索更合适的法院对于地方的经济独立途径。同时，以相应的制度确保法官在其任职期间工资收入不减少，并可在其达到一定年限时全薪退休。□
（作者单位：中南民族大学）
注释：
胡建淼.世界行政法院制度研究.武汉大学出版社，2007：147
[英]L.赖维乐.布朗，约翰.S.贝尔.法国行政法.中国人民大学出版社，2006：75.
2011最高法院公报关于法院审理案件的数据统计行政篇
翁怡洁.试论我国行政审判体制的改革与完善.上海行政学院学报，2006（3）
周占生.关于我国法官保障制度改革的一点思考.河南师范学院学报，2004（4）
宋智敏.论中国特色行政法院制度的具体构建.时代法学，2010（3）
杨曼，欧超荣.试论中国法官制度.社科纵横，2006（3）
参考文献：
[1]薛刚凌.外国及港澳台行政诉讼制度.北京大学出版社，2006：9-13
[2]韩苏林.英美德法四国司法制度概况.人民法院出版社，2008：363-377
[3]王名扬.法国行政法.北京大学出版社，2007：481
[4]马怀德.司法改革与行政诉讼制度的改革.法律适用（月刊），2005（8）
[5]李立新，刘方勇.我国法官职业化改革进程回顾与展望.法学杂志，2010（6）
[6]陈娟.法国行政法院及对我国的启示.辽宁行政学院学报，2005（4）
关键词 行政法官 招录资格 交流 保障制度
中图分类号：DF611 文献标识码：A
一、法国行政法官的概况
现代意义上的行政法，最早产生于大陆法系国家。法国是最具有代表性的国家，其完备的行政法官制度，值得我国学习与借鉴。
（一）法国行政法官介绍。
1、法官的招录资格。
以法国最高行政法院为例，进入行政法院可通过行政学院考试和社会招聘两种方式。
（1）行政学院的考试：进入国家行政学院要通过严格的考试，进入学院的学生经过两年的学习，根据最后的考试以及整个在校期间的成绩，学院对毕业班同学进行能力的评估，依靠这个排名，每一名从国家行政学院毕业的优秀毕业生均可以对政府职务进行选择。通过入学考试和学期结束时的排名对报考者进行两次筛选，进入最高行政学院的学生必须具有最高的智商和素质。 另外，国家行政学院在课程设置上，保证学生得到在公共行政方面系统而全面的教育，这种教育可谓是理论和实践的统一。
（2）社会招聘：社会招聘的对象是那些在公共行政领域有所建树的行政官员，他们有着丰富的行政管理经验，进入最高行政法院，他们一般成为更高级别的行政法官或者查案官。社会招聘的比例一般占最高行政法院的最高行政法官的1/3，查案官的1/4。
2、行政法官的交流与晋升制度。
行政法院的法官任职一段时间（一般为4年），可以请求外调到实际行政部门工作，经过一段时期再回到行政法院。外调工作一般是去部长办公室、总理府、省政府、企业或是国际机构，外调人员往往担任实质的管理职务。行政法官被派遣或临时调任到实际行政部门进行短期工作，这样就能了解行政机关的管理知识和行政知识，并在行政专业知识方面进行充分的实践。行政法官扮演这个角色的能力来源于对行政的裁判和行政本身之间的紧密关系。
法国最高行政法院是行政机关的一部分，所以其成员全部是公务员。他们基于法国法在晋升方面受到普遍的保护。实践中，晋升依靠的是工作的资历，地位的提高不受长官个人好恶影响。一级助理办案员晋升为查案官，必须服务满8年，查案员晋升为普通职最高行政法官，必须服务满16年。这种自动晋升的原则被最高行政法官的成员视为他们独立的基本保障。
3、行政法官的保障。
最高行政法院的地位是比较特殊的，第五共和国宪法规定，立法工作是由议会和政府共同承担，所有由政府向议会提出的议案，必须提交给最高行政法院征询意见，最高行政法院的意见通常由行政法院的普通大会提出来。除了立法程序以外，最高行政法院还担负着向政府和部长个人提供一般法律咨询的职责，给出解决方案。法国作为欧盟成员国，最高行政法院还要向政府提供欧盟所有具有立法效力的措施的建议。可见，最高行政法院一个令人惊奇的特征就是它在行政中的双重角色：既是建议者，也是法官。虽然最高行政法院是行政机关的一部分，但其独立性和专业性是显而易见的。
法国宪法和法院组织法规定，行政法官是终身制，法官在任期内，非因可弹劾之罪并经法定程序，不得被免职、撤换或者强令退休。法官的待遇比照文官，又与文官相区别。为鼓励法官清正廉洁，法国采取司法补助费的方式使法官的薪金略高于相应级别的文官。法官待遇因法官等级不同而出现明显的差异。法官任职期内不得减少薪俸。法官出差费用不受限制，实报实销。法官实行退休制，法官达到一定年龄可以退休，退休后享受全薪待遇。
（二）法国行政法官的特点。
1、行政法官的选任资格。
法国的行政法官在注重法官的理论知识的同时还强调法官具有及丰富的实践经验。行政管理和司法、医学一样是一门高度专业化的艺术，要想解决行政管理过程中所产生的纠纷和争议，就必须了解行政管理中的复杂特性。法国行政法院的大多数法官都是出自于国家行政学院的优秀毕业生，行政学院专业化的培养模式以及与行政机关频繁的交流与实践造就了法国行政法官具有高度的行政专业知识和丰富的行政管理经验。同时，法国行政法院非常注重吸收一些具有丰富行政管理经验的行政长官、法学专业的教授来担任行政法官，以确保行政法院在公共行政的理论层面及实践经验层面都有优势，体现行政法官的权威性。
2、行政法官的交流与晋升。
关于行政法官的交流，法国采用的是选任后交流，即法官在任职一段时间后可申请外调到实际行政部门工作，以丰富自身的实践经验。其体现了行政法官在其专业素质培养的过程中一定要在实际的行政机关等部门中进行交流与学习，使行政法官不局限于行政法院内部，便于行政法官积累经验，提高自身关于行政审判的职业化和专业化水平。在行政法官的晋升制度上，法国行政法官严格按照法官的资历进行晋升，由一级助理员到查案官再到普通职行政法官都有严格的年限限制。这样有助于防治行政法官的晋升受到外部权力的干扰，保障了行政法官的独立性。
3、行政法官的保障制度。
在职务保障方面，法国对于行政法官都注重对于法官独立性的保护，即法官只听从于法律不受任何权力机关的领导和干涉。同时，最高行政法院还有负责指导行政立法的制定，为政府提供法律咨询帮助。体现了行政法官在法律和行政方面的绝对权威。行政法院取得了成功，成功的秘诀部分归功于它的是由法国公务员中的精英组成。行政法官在法律和行政方面的知识，使得行政机关对行政法官的专业性产生信赖和尊重。在物质保障方面，法国行政法官实行终身制，其工资待遇因级别而异，同时采用全薪强制退休制。这种对行政法官物质上的保障有助于法官能静心研究法律，公正审判，免受外界的物质利诱。
二、我国行政法庭法官的现状
（一）法官遴选制度存在不足。
在现代社会，由于行政权的不断扩张，行政权调整的社会关系范围变得越来越广泛，与之相适应，行政案件的类型变得越来越复杂多样，而调整行政关系的法律规范也越来越复杂。根据我国最高法院网站上公布的数据显示，2010年，各级人民法院共新收一审、二审和再审行政案件165915件，审结166572件，同比均上升7.52%。其中，新收一审行政案件129133件，审结129806件，同比分别上升7.33%和7.7%。 行政案件数量的不断增加更要求行政法官在审理案件的过程中要提高办案的质量和效率。
在专业知识方面，对于行政法官的任用资格，我国现行的行政法官的选拔资格与其他公务员一样要参加公务员考试，对于参考人员的要求也有比较明确的限制，即大学本科以上法学专业的毕业生。虽然自2000年起我国开始实施国家司法考试制度，成为一名审判行政案件的法官要像成为其他法官一样通过司法考试，但通过司法考试所遴选出来的人才往往是粗通各个部门法的“通才”，而非精通行政法的“精才”。 在实践经验方面，我国《法官法》规定："高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位具有法律知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官应当从事法律工作满二年。"对于法官这一特殊的职业来说，这种短暂的职业经验要求是不够的，对司法知识和行政知识要求更加严格的行政法官，没有司法知识的积累和实践，要成为行政领域中的专家几乎是不可能的。
（二）轮岗制度和晋升制度的不足。
出于防止司法腐败以及减轻其他审判庭工作压力的需要，我国许多地方法院经常将各个审判庭的法官相互对调，或者要求行政审判庭的法官兼办大量的民事、经济案件。这种做法严重分散了行政审判人员的时间和精力，极大地影响了行政审判人员专业素质和审判经验的提高。出现这种情况，说明对司法制度的定位不准，法院组织制度设计者混淆了“司法逻辑”和“行政逻辑”。法院内部频繁的行政性流动实质上导致了对司法制度逻辑的背离，导致了专业司法知识积累的不可能，这一点对行政法官来说，尤为关键。法官的司法知识是一门实践的艺术，它无法完全通过讲授的方式传达，而需要依靠大量的实践才能逐渐掌握。行政化管理制度以特定的方式根据参与人的物质和人力资产的情况而赋予他们不同的内在价值，这种赋值必然是以重视官场知识而忽视司法知识为特点。法官选拔由有关部门提名，权力机关选举或者任命，全国没有一个统一的选举或任命的标准。由于大部分法官由地方权力机关任命，导致法官的地方化，造成法官缺乏独立性。调任方式的行政化，造成了下级法院的优秀法官很难晋升到上级法院任职，不利于提高法官的业务素质。
（三）行政法官职务保障方面的不足。
我国的司法在整体上受制于行政机关，不具备应有的独立性，而负责行政案件审判工作的审判人员更是缺乏必要的独立性，难以对抗外来的各种压力。根据我国法院现行的内部设置，负责行政案件审理工作的只是人民法院的一个审判庭，该审判庭在审理行政案件时不仅会受到来自外界的各种压力和干扰，还可能受到来自法院内部的压力。我国法院的内部结构有着非常浓重的行政色彩，在行政审判庭之上，还存在着院长、副院长等人员。这些人员有权决定行政审判人员的职业晋升、工资福利等重大事项，因而一旦他们对行政审判施加影响，审判人员通常都不愿或不敢与之对抗。此外，根据我国现行的错案追究制，法官只要判错了案件，无论是故意的还是过失的，都必须承担相应的法律责任。然而事实上，司法审判是一个由已知探求未知的艰难过程，在审判过程中，法官所能接触到的证据往往是零碎的、不全面的，甚至是虚假的、错误的，因而实践中，法官做出的裁判不可能百分之百与案件的客观事实相一致。在我国，法官一旦判错案件，无论基于何种原因，通常都必须承担法律责任，这必然导致法官在做出裁判时千方百计征求审判委员会或上级法院的意见，从而尽量转移因错判可能产生的法律责任。
在行政法官的物质保障方面，我国《法官法》虽专设“工资保险福利”一章，第36条也对法官规定一些似乎较优厚的待遇，但在实际上是适用普通公务员制度和工资标准。这不合现代国家法官高薪制趋势，不利于吸引优秀人才和法官队伍的稳定，也不利于法官队伍的廉政建设。同时虽然相关法律、法规都规定了法官退休后享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇，但由于我国养老保险制度并不完善，法官退休后享受的只是退休工资，整体收入有所下降，难以在退休后继续保持其生活基准。
三、对我国行政法官制度的完善
（一）行政法官录用方式。
对于行政法官的任命，应借鉴法德的经验，在法律职业经验要求方面应该较目前《法官法》的规定有所提高。行政法官必须在通过全国司法考试的基础上，属于法律本科水平的，应该从事法律工作满8年，属于法学硕士的，应该从事法律工作满5年，属于法学博士的，应该从事法律工作满3年后，才有资格被任命为行政法官。
在行政法官招聘过程中，可以多吸收一些高等法律院校、法学研究机构的行政法学专家、教授等研究人员以及从事行政诉讼的优秀律师。另外，可招聘一批在行政机关即将达到退休年龄且具有一定法律知识的行政官员担任名誉法官。他们多年在行政机关从事行政工作，拥有及其宝贵的行政管理经验，但由于年龄的限制不能在原单位继续工作，将他们聘请到法院的行政法庭担任名誉法官既可以为行政法官提供实践经验上的指导、逐步树立法官的权威，同时能减轻法院的财政负担。
（二）建立正常的法官交流制度和晋升制度。
司法知识和经验的积累在行政审判中的作用，毋庸置疑。正如大法官霍姆斯所言：“法律的生命始终不是逻辑，而是经验。”正常的行政法官交流制度，是确保行政法官职业化、专业化的重要途径。目前的轮岗制度，是不利于行政法官职业化建设的。司法改革，不能以扩展最高人民法院的权力为起点，而是应该强调专业化。行政法官需要高度职业化、精英化，如何在行政诉讼中发挥更大的作用，笔者认为，建立有效的行政法官行政部门交流制度才是符合司法逻辑的。新录用的行政法官，按照《公务员法》的规定，试用期为一年，那么这一年试用期就可以外调到行政部门，通过一年的工作，积累行政经验，试用期满回到行政庭。而在行政庭工作一段时间（以四年为宜），可以调任到实际行政部门进行短期工作，了解行政知识，最后回到行政法庭。这样的交流模式符合司法知识的特点，有利于提高行政审判的效率。改变目前的行政管理模式，采用管理幅度较大的水平型组织可能是适合于司法工作特点和法院管理的有效组织形式。
目前来看，“法官的等级的确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据”的晋升制度条款体现了太多的模糊和不确定性内容，所以可以将法院进行法官的职业化改革，将行政法庭内部人员划分分为书记员、助理行政法官及全职行政法官。助理行政法官一般为刚刚开始法官职业生涯年轻法官，其主要职能是辅助审判工作，帮助法官负责处理日常事物，确保法官专于审判，居中裁判。助理法官和通过司法考试的书记员在拥有一定的资历和其他法官评审通过的情况下均可以晋升为全职行政法官。全职法官拥有完整的裁判权利，是审判工作的权利主体和责任主体，享有独立签发法律文书的权力，使院长、庭长不在充当案件的“终结者”。
（三）完善行政法官的保障制度。
首先，在行政法官的职务保障方面，真正从法律上确立行政法官独立审判制度。包括落实法院的宪法地位，使法院从地方行政权中的牵制中脱离出来；在明确法院独立审判的同时，为行政法官独立审判提供明确的法律依据，基本趋向是将审判权主体确定为法官个人，全面建立以法官为中心的审判制度。按照马克思的说法，即法官除了法律以外没有别的上司。使法官客观上只服从法律，服从对法律的忠诚，独立于法院外部、内部的各种干预力量。为从组织上加以保证，必须改革审判权的现有运作方式。建立有条件的法官司法豁免制度，即客观原因所致的错误或发表的言论不受指控或追究。
其次，在行政法官的经济保障方面，应当承认物质利益是人们行为重要导向的事实，法官也人，除具有公职角色外，还有作为自然人的个人角色。不可对其一味作理想化的角色定位，法官也有七情六欲和自身利益，难免受各种环境影响，这种影响往往与其法官角色相冲突。要减弱这种影响，必须有相应的制度设置，而正如汉密尔顿所说:最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。 目前我国法官收入偏低是应当正视的现状，如果法官的职务不能保证他们衣食无忧，就很难抵制各种外界的物质诱惑，使司法权赎买大行其道。解决这种问题的最有效途径即保证并提高法官的待遇，在精简法官队伍的前提下适时确立法官高薪制不失为可取办法之一。其配套的措施是，改变现行过多依赖地方财政的司法经费拨付办法，探索更合适的法院对于地方的经济独立途径。同时，以相应的制度确保法官在其任职期间工资收入不减少，并可在其达到一定年限时全薪退休。□
（作者单位：中南民族大学）
注释：
胡建淼.世界行政法院制度研究.武汉大学出版社，2007：147
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