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摘要：我国中央储备粮是粮食储备体系中的重要内容，其储备情况事关粮食储备“稳定器”功能的有效发挥，更事关国家粮食安全。当下，囿于现有制度和监管机制不完善，窒碍了中央储备粮作用的发挥。着眼于中央粮食储备的各环节，当务之急是加强中央储备粮的质量监管，在入口环节要加强收购时的第三方参与，在监管过程中应发挥信息化技术进而健全溯源机制，在出口环节严格落实承储企业法律责任。
关键词：中央储备粮 质量监管 粮食安全 承储企业
完善的粮食储备制度能够及时化解粮食流通过程中产生的风险，保障粮食市场的日常稳定，并为粮食安全突发事件的应急管理提供坚实的粮食物质基础，保障人民获取充足粮食的底线安全。根据联合国粮食及农业组织发布的《2021全球粮食危机报告》公布的数据来看，过去五年里，全球39个国家（地区）经历了粮食危机，处于严重粮食不安全的人数逐年上升，2020年达到1.47亿人。同时，由于国家（地区）冲突、疫情带来的经济危机和极端天气的影响，各国缩紧粮食的出口贸易，国际粮食市场供给减少、需求增加，依赖粮食进口保障国内粮食安全的风险升高。着眼于保障中国国内粮食安全，更需要发挥粮食储备的“稳定器”作用，通过储备粮吞吐及时平抑粮食市场各种风险引起的价格波动、填补供应空缺。
一、研究缘起
在整体的粮食储备中，中央储备粮作为国家层面的政府储备粮，承担粮食短缺时保障粮食安全的最终供应责任和调节全国粮食供求总量的责任，是保障国家粮食绝对安全的最后底线，而质量合格的中央储备粮又是保障粮食储备功能有效性的关键之一，可以说，只有保证中央储备粮的质量才能让中国公民在任何大灾大难面前拥有免于饥饿的底气。中国储备粮管理有限公司（以下简称为“中储粮”）具体负责中央储备粮的经营管理，其对中央储备粮的数量、质量和储存安全的保障情况关系着中央储备粮发挥粮食储备作用的程度。而2020年7月，黑龙江某收储点（以下简称为“直属库”）拍卖销售一次性储备玉米存在掺杂大量筛下物的新闻，让中央储备粮的质量问题再次引起社会关注。虽然根据中储粮的调查结果，仓内个别点位的质量问题不代表整仓玉米质量状况，且经第三方检测机构检测该批玉米质量符合国家标准和有关质量要求，但是仍值得我们进一步加强对中央储备粮质量的监管。根据《中央储备粮管理条例》第二十八条的规定，承储企业有义务对中央储备粮的储存管理状况进行经常性检查，发现中央储备粮数量、质量和储备方面存在的问题，应当及时处理。要想保障我国粮食绝对安全，中央储备粮的数量安全与质量安全缺一不可，只有加强质量监管才能保障中央储备粮的质量合格率趋向100%，吞吐质量合格的中央储备粮以发挥粮食储备的调节与救急作用。
二、严把入口：加强收购时的第三方参与
目前承储企业进行粮食收购时，一般由承储企业对收购目标粮进行抽样检验，检验合格的计量重量，经统一结算支付后入库。在整个收购流程中，仅由承储企业作为收购方，承担待入库的中央储备粮的质量保证责任，除供应粮食的经营者外，无其他主体参与到收购过程中。若承储企业存在与经营者因疏忽大意等情形，未尽到质量检验义务而收购未达质量等级或不符合国家质量标准的粮食，监管机关只能在该批粮食入库后进入承储企业检查发现其存在的质量问题，浪费储备质量合格的中央储备粮的成本，且可能在需要动用中央储备粮时才发现其中的质量问题，进而影响中央储备粮轮换、应急救灾等工作的正常推进。因此应当在中央储备粮收购时即引入第三方介入承储企业和经营者的封闭交易行为中，参与监管抽样、检验等工作，严把中央储备粮的入口，保证收购的粮食达到质量等级并符合质量标准。
就监管主体而言，中储粮以及国家物资和粮食储备局（以下简称“储备局”）都有检查中央储备粮的质量的权力，但中储粮和直属库之间属于母公司和子公司的关系，和代储库之间属于合同委托人与受托人的关系，由中储粮介入承储企业收购粮食中进行质量监管难以发挥外部主体的监管作用。而储备局是我国的粮食行政管理部门，兼具专业知识和客观中立性，更适合在承储企业收购粮食时的监管工作，派员进行专业、中立的监管。就监管期限而言，虽然粮食收购入口日常开放，但中央储备粮的收购工作集中于粮食收获期间，其他时间的粮食收购量相对而言所占比例较小。因此各地粮食行政管理部门可以按照储备局的质量监管要求，根据各地不同的粮食收获期，合理派员对承储企业集中收购中央储备粮进行质量监管，保证收购粮食整体质量安全的同时合理分配行政资源。
三、严控过程：“智慧储备”提高质量监管精度
“智慧储备”中农业技术的应用在检测各类气体浓度、温度、湿度并相应作调整，检测害虫并自动清除等方面能够降低成本和能耗，对每一批中央储备粮的质量情况进行精确检测。并且“智慧储备”中信息化技术能够给每一批中央储备粮赋予独一无二的可识别、可追溯的电子代码，并配合电子化的粮食出入库记录技术，准确记录每一批粮食的入库时间，安排查验、管理、轮换等工作，并记录出库时间保证全流程可追溯。监管机关检查承儲企业储备的中央储备粮的质量安全时，除传统的抽样检查等方法外，还可以监管粮库监测仪器的覆盖率、分析算法的科学性等，并分析监测仪器提供的数据，提高中央储备粮质量监管的精度，解决上述“个别点位质量瑕疵”难以发现的问题。“智慧储备”同时也能促进公众参与到中央储备粮的质量监管中来——“智慧储备”能够将处于封闭储备的中央储备粮的质量状况在不接触中央储备粮的情况下，通过技术手段，以图片、实时影像或各种数据的形式显现出来，既便利公众参与中央储备粮的外部监督中来，又能避免公众监督过程中不科学接触、频繁调动等原因直接影响中央储备粮的质量。
相应地，当信息化技术使粮食储备得以精确到每一批粮食并全流程可追溯时，《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》等法规对粮食储备制度的规定就不能停留在对储备布局、储备数量、储备主体做粗略的、原则性的、类型化的规定，而应结合信息化技术的应用成果优化、精细化粮食储备计划和经营管理的各个环节，通过记录信息形成储备粮大数据，以粮库为样本分析储备粮动用情况、粮食损耗情况等，进一步分析粮食市场，形成“智慧储备、智慧粮食”，保障粮食安全。条件成熟的，可以建立一定区域内粮食质量机构仪器设备信息协作网，对相同的仪器制订统一的操作规程或作业指导书，闲置仪器也可以通过协作网调整到需要该仪器设备的基层监测机构和粮库，做到仪器设备资源共享，物尽其用，使现有仪器设备在寿命周期内发挥更大作用。 四、严管出口：落实承储企业法律责任
除粮食明显供求不足或者市场价格异常波动及发生重大自然灾害或者其他突发事情的情形下可以动用中央储备粮之外，承储企业按照计划进行中央储备粮的轮换时，也会销售中央储备粮令其出库。而轮换中销售中央储备粮时质量监管的缺失，为承储企业买卖质量不合格的粮食套取差价提供了空间。除比照收购时的质量监管，在销售过程中引入粮食行政管理部门作为监管机构外，还应当落实承储企业销售质量不合格的粮食的法律责任。根据现行《中央储备粮管理条例》的规定，承储企业只对储备的中央储备粮质量不合格和在买卖过程中套取差价的行为承担法律责任，而不对“销售质量不合格的粮食”行为本身承担法律责任。其中除代储企业可能被取消代储资格外，直属库只承担责令改正、没收违法所得的责任而无带有处罚性的责任，难以起到较好的规制效果。
直属库虽为公益性的国有企业，销售行为的最终目的具有公益性，但在轮换销售中央储备粮时，销售行为本质属于盈利性的交易行为，是由承储企业的工作人员作为直接责任人员，以承储企业的名义且为法人利益而实施的行为，具备可罚性。对承储企业的处罚也无需在《中央储备粮管理条例》中新设法律责任，因为根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第五十条的规定，在承储企业销售中央储备粮时将其视作销售企业，存在销售的粮食质量不合格的情形时，应当责令停止销售，追回已经销售的粮食，对违法销售的粮食进行无害化处理或者予以监督销毁;没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。经罚款后经营资产的减少不能影响中央储备粮的储备。通过对承储企业销售质量不合格粮食的行为进行全面监管，落实承储企业的法律责任，避免承储企业通过销售行为转移质量不合格的储备粮。
中央储备粮的质量是否合格直接关系到粮食储备制度能否有效补充粮食供给、平稳市场价格异常波动和应对自然灾害和突发事件，因此始终不能放松对中央储备粮的质量监管。在承储企业与粮食经营者之间的交易流程趋向规范化和农业技术、信息技术不断提高中央储备粮储备效率的情况下，更应该在此基础上完善对中央储备粮的质量监管，提高质量监管精度，把握质量监管重点，从入口到出口保障全过程的粮食质量安全。尤其在疫情和汛情叠加的当下，国际国内粮食生产和贸易状况不容乐观，必须要保障中央储备粮的质量安全，在需要动用中央储备粮时切实发挥其调控和应急功能，保障我国粮食绝对安全。
参考文献：
[1]WFP. Global Report on Food Crises-2021 [EB/OL]. 2021.5.5. https：//www.wfp.org/publications/ global-report-food-crises-2021.
[2] 張雪.黑龙江肇东市青冈荣昌收储点拍卖销售的一次性储备玉米质量问题真相究竟如何？中储粮集团公司初步调查结果来了！中国经济网[EB/OL].2020.7.15. http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gd-xw/202007/15/t20200715_35327200.shtml.
[3]谢月昆.粮油质量监测体系建设现状及发展对策——以安徽省为例，粮食科技与经济[J]. 2014（3）：17-18+54.
（作者单位：中国政法大学民商经济法学院、地方财政金融与农村法治研究中心）
关键词：中央储备粮 质量监管 粮食安全 承储企业
完善的粮食储备制度能够及时化解粮食流通过程中产生的风险，保障粮食市场的日常稳定，并为粮食安全突发事件的应急管理提供坚实的粮食物质基础，保障人民获取充足粮食的底线安全。根据联合国粮食及农业组织发布的《2021全球粮食危机报告》公布的数据来看，过去五年里，全球39个国家（地区）经历了粮食危机，处于严重粮食不安全的人数逐年上升，2020年达到1.47亿人。同时，由于国家（地区）冲突、疫情带来的经济危机和极端天气的影响，各国缩紧粮食的出口贸易，国际粮食市场供给减少、需求增加，依赖粮食进口保障国内粮食安全的风险升高。着眼于保障中国国内粮食安全，更需要发挥粮食储备的“稳定器”作用，通过储备粮吞吐及时平抑粮食市场各种风险引起的价格波动、填补供应空缺。
一、研究缘起
在整体的粮食储备中，中央储备粮作为国家层面的政府储备粮，承担粮食短缺时保障粮食安全的最终供应责任和调节全国粮食供求总量的责任，是保障国家粮食绝对安全的最后底线，而质量合格的中央储备粮又是保障粮食储备功能有效性的关键之一，可以说，只有保证中央储备粮的质量才能让中国公民在任何大灾大难面前拥有免于饥饿的底气。中国储备粮管理有限公司（以下简称为“中储粮”）具体负责中央储备粮的经营管理，其对中央储备粮的数量、质量和储存安全的保障情况关系着中央储备粮发挥粮食储备作用的程度。而2020年7月，黑龙江某收储点（以下简称为“直属库”）拍卖销售一次性储备玉米存在掺杂大量筛下物的新闻，让中央储备粮的质量问题再次引起社会关注。虽然根据中储粮的调查结果，仓内个别点位的质量问题不代表整仓玉米质量状况，且经第三方检测机构检测该批玉米质量符合国家标准和有关质量要求，但是仍值得我们进一步加强对中央储备粮质量的监管。根据《中央储备粮管理条例》第二十八条的规定，承储企业有义务对中央储备粮的储存管理状况进行经常性检查，发现中央储备粮数量、质量和储备方面存在的问题，应当及时处理。要想保障我国粮食绝对安全，中央储备粮的数量安全与质量安全缺一不可，只有加强质量监管才能保障中央储备粮的质量合格率趋向100%，吞吐质量合格的中央储备粮以发挥粮食储备的调节与救急作用。
二、严把入口：加强收购时的第三方参与
目前承储企业进行粮食收购时，一般由承储企业对收购目标粮进行抽样检验，检验合格的计量重量，经统一结算支付后入库。在整个收购流程中，仅由承储企业作为收购方，承担待入库的中央储备粮的质量保证责任，除供应粮食的经营者外，无其他主体参与到收购过程中。若承储企业存在与经营者因疏忽大意等情形，未尽到质量检验义务而收购未达质量等级或不符合国家质量标准的粮食，监管机关只能在该批粮食入库后进入承储企业检查发现其存在的质量问题，浪费储备质量合格的中央储备粮的成本，且可能在需要动用中央储备粮时才发现其中的质量问题，进而影响中央储备粮轮换、应急救灾等工作的正常推进。因此应当在中央储备粮收购时即引入第三方介入承储企业和经营者的封闭交易行为中，参与监管抽样、检验等工作，严把中央储备粮的入口，保证收购的粮食达到质量等级并符合质量标准。
就监管主体而言，中储粮以及国家物资和粮食储备局（以下简称“储备局”）都有检查中央储备粮的质量的权力，但中储粮和直属库之间属于母公司和子公司的关系，和代储库之间属于合同委托人与受托人的关系，由中储粮介入承储企业收购粮食中进行质量监管难以发挥外部主体的监管作用。而储备局是我国的粮食行政管理部门，兼具专业知识和客观中立性，更适合在承储企业收购粮食时的监管工作，派员进行专业、中立的监管。就监管期限而言，虽然粮食收购入口日常开放，但中央储备粮的收购工作集中于粮食收获期间，其他时间的粮食收购量相对而言所占比例较小。因此各地粮食行政管理部门可以按照储备局的质量监管要求，根据各地不同的粮食收获期，合理派员对承储企业集中收购中央储备粮进行质量监管，保证收购粮食整体质量安全的同时合理分配行政资源。
三、严控过程：“智慧储备”提高质量监管精度
“智慧储备”中农业技术的应用在检测各类气体浓度、温度、湿度并相应作调整，检测害虫并自动清除等方面能够降低成本和能耗，对每一批中央储备粮的质量情况进行精确检测。并且“智慧储备”中信息化技术能够给每一批中央储备粮赋予独一无二的可识别、可追溯的电子代码，并配合电子化的粮食出入库记录技术，准确记录每一批粮食的入库时间，安排查验、管理、轮换等工作，并记录出库时间保证全流程可追溯。监管机关检查承儲企业储备的中央储备粮的质量安全时，除传统的抽样检查等方法外，还可以监管粮库监测仪器的覆盖率、分析算法的科学性等，并分析监测仪器提供的数据，提高中央储备粮质量监管的精度，解决上述“个别点位质量瑕疵”难以发现的问题。“智慧储备”同时也能促进公众参与到中央储备粮的质量监管中来——“智慧储备”能够将处于封闭储备的中央储备粮的质量状况在不接触中央储备粮的情况下，通过技术手段，以图片、实时影像或各种数据的形式显现出来，既便利公众参与中央储备粮的外部监督中来，又能避免公众监督过程中不科学接触、频繁调动等原因直接影响中央储备粮的质量。
相应地，当信息化技术使粮食储备得以精确到每一批粮食并全流程可追溯时，《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》等法规对粮食储备制度的规定就不能停留在对储备布局、储备数量、储备主体做粗略的、原则性的、类型化的规定，而应结合信息化技术的应用成果优化、精细化粮食储备计划和经营管理的各个环节，通过记录信息形成储备粮大数据，以粮库为样本分析储备粮动用情况、粮食损耗情况等，进一步分析粮食市场，形成“智慧储备、智慧粮食”，保障粮食安全。条件成熟的，可以建立一定区域内粮食质量机构仪器设备信息协作网，对相同的仪器制订统一的操作规程或作业指导书，闲置仪器也可以通过协作网调整到需要该仪器设备的基层监测机构和粮库，做到仪器设备资源共享，物尽其用，使现有仪器设备在寿命周期内发挥更大作用。 四、严管出口：落实承储企业法律责任
除粮食明显供求不足或者市场价格异常波动及发生重大自然灾害或者其他突发事情的情形下可以动用中央储备粮之外，承储企业按照计划进行中央储备粮的轮换时，也会销售中央储备粮令其出库。而轮换中销售中央储备粮时质量监管的缺失，为承储企业买卖质量不合格的粮食套取差价提供了空间。除比照收购时的质量监管，在销售过程中引入粮食行政管理部门作为监管机构外，还应当落实承储企业销售质量不合格的粮食的法律责任。根据现行《中央储备粮管理条例》的规定，承储企业只对储备的中央储备粮质量不合格和在买卖过程中套取差价的行为承担法律责任，而不对“销售质量不合格的粮食”行为本身承担法律责任。其中除代储企业可能被取消代储资格外，直属库只承担责令改正、没收违法所得的责任而无带有处罚性的责任，难以起到较好的规制效果。
直属库虽为公益性的国有企业，销售行为的最终目的具有公益性，但在轮换销售中央储备粮时，销售行为本质属于盈利性的交易行为，是由承储企业的工作人员作为直接责任人员，以承储企业的名义且为法人利益而实施的行为，具备可罚性。对承储企业的处罚也无需在《中央储备粮管理条例》中新设法律责任，因为根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第五十条的规定，在承储企业销售中央储备粮时将其视作销售企业，存在销售的粮食质量不合格的情形时，应当责令停止销售，追回已经销售的粮食，对违法销售的粮食进行无害化处理或者予以监督销毁;没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。经罚款后经营资产的减少不能影响中央储备粮的储备。通过对承储企业销售质量不合格粮食的行为进行全面监管，落实承储企业的法律责任，避免承储企业通过销售行为转移质量不合格的储备粮。
中央储备粮的质量是否合格直接关系到粮食储备制度能否有效补充粮食供给、平稳市场价格异常波动和应对自然灾害和突发事件，因此始终不能放松对中央储备粮的质量监管。在承储企业与粮食经营者之间的交易流程趋向规范化和农业技术、信息技术不断提高中央储备粮储备效率的情况下，更应该在此基础上完善对中央储备粮的质量监管，提高质量监管精度，把握质量监管重点，从入口到出口保障全过程的粮食质量安全。尤其在疫情和汛情叠加的当下，国际国内粮食生产和贸易状况不容乐观，必须要保障中央储备粮的质量安全，在需要动用中央储备粮时切实发挥其调控和应急功能，保障我国粮食绝对安全。
参考文献：
[1]WFP. Global Report on Food Crises-2021 [EB/OL]. 2021.5.5. https：//www.wfp.org/publications/ global-report-food-crises-2021.
[2] 張雪.黑龙江肇东市青冈荣昌收储点拍卖销售的一次性储备玉米质量问题真相究竟如何？中储粮集团公司初步调查结果来了！中国经济网[EB/OL].2020.7.15. http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gd-xw/202007/15/t20200715_35327200.shtml.
[3]谢月昆.粮油质量监测体系建设现状及发展对策——以安徽省为例，粮食科技与经济[J]. 2014（3）：17-18+54.
（作者单位：中国政法大学民商经济法学院、地方财政金融与农村法治研究中心）