论文部分内容阅读
【摘要】 美国的预算管理制度建立是比较早的，形成了较为成熟的预算管理体制，借鉴其预算管理的观念、规则和程序，对深化我国预算改革有较强的现实意义。本文通过介绍和评价美国联邦、预算监督机制以及政府绩效预算等，来探讨我国现行预算管理体制改革中值得借鉴的经验。
【关键词】 预算管理；预算管理观念；政府绩效预算管理
按照财政部、国管局的统一安排，中央国家机关财务处长赴美国培训团于2006年6月23日至7月14日赴美国，就美国预算管理的理论与实践进行了培训考察。培训团走访了美国联邦总务署、参议院预算委员会、总统预算与管理办公室、卫生部以及加州和弗吉尼亚州财政部，听取了前总统与管理办公室官员和有关教授讲解美国政府预算管理。笔者有幸参加此次培训活动，收获良多。
美国是一个联邦制国家，政府由联邦、州和地方（郡以下城市）三级构成。与政府构成相对应，美国的预算体制也分为三级，即联邦预算、州预算和地方预算。美国的三级预算体系相对独立，按照各自的权限和职责组织收入，安排支出。州、地方政府预算周期有单年度和双年度，预算年度与联邦预算年度也有所不同。美国是三权分制的国家，即司法、立法和行政，预算管理也体现了这一特征，预算管理体现立法与行政的互动与制约。
美国联邦预算编制程序主要取决于两大主体：政府（总统）和国会，他们控制预算的武器就是制定预算规则和程序，将政府的政策和优先分配次序在政府预算中加以体现。美国总统和国会在预算编制程序中的作用既相互关联，又相互独立。国会在预算编制中的作用突出体现在通过永久性法律和年度预算法案对预算进行控制。总统在预算编制中的作用突出体现于总统预算是国会编制预算的重要参考依据。总统预算政策对国会批准预算有很大影响。联邦预算，即总统预算分为两部分，法定支出和自主支出。法定支出是由法律规定的，每年情况类似，无需太多修正。而自主支出需要通过申请预算拨款来实现。总统预算编制程序中，有三个重要参与者：一是机构，提出预算申请，并执行授权计划；二是omb，审查机构的预算申请、编制预算、监管国会预算法案和机构预算执行；三是总统，有向国会递交预算的最终发言权。预算的周期一般从每年春天2月开始，至少比总统向国会递交预算提前9个月，比新财政年度开始早18个月。执行过程中，所有涉及预算的追加和调整，均要经国会批准执行。从美国的预算管理状况可以分析两国预算管理的差别，并从中得到一些启示。
一、国情反映预算管理观念的差别
美国预算管理理念为结果效益型，而我国的预算管理观念为支出节约和结果效益并重型。
其一，美国是发达国家，经济社会已经进入平稳发展的阶段，政府关注更多的不再是节约支出的问题，而是如何给公众提供更优更好的服务和社会保障的问题。而中国是发展中国家，正处在经济社会的高速发展时期，需要投资的项目很多，需要考虑投入和产出的最大效益问题以及政府在履行行政职能的支出成本问题。两国处于不同的发展时期，预算管理的关注点也存在差别。
其二，美国是三权分立的国家，国会在预算分配上有着极强的控制权，而参众两院的议员来自不同地区和阶层，各自争取选民利益，预算消减的可能性不大。
其三，美国预算的大部分支出，均以法律形式加以规定，如果要在法定支出方面进行控制，必须修改立法才能实现。而在自主支出方面，政府和国会关心的是政绩和选民支持，政府部门的工作重点是完成预期项目目标计划，而主要并非是节约开支。
二、大部分预算支出具有法定形式，支出的控制权在各部门
在美国，部分政府预算支出以法律的形式规定下来，如教育支出比例、公共医疗保障支出等，一方面保证了国家在这些方面的投入，另一方面也减少了预算编制的重复劳动，提高预算编制效率。
同时，联邦预算编制的程序也都以立法的形式进行规定，使预算纳入法制管理的轨道，具有法律效力和地位。
如：美国宪法授权国会征税；规定资金流出国库之前必须经过拨款法案批准。
《反非效率法案》规定了预算执行的规则和程序。
“美国编码”规定了总统预算的提交程序及其应包括的相关信息。
《1974年国会预算和扣留控制法案》规定了国会预算编制程序；控制预算执行的程序。
《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》规定了消除超支的规则。
《1990年预算实施法案》对预算编制程序的有关法律作了大量修改，包括《国会预算法案》和《平衡预算和赤字紧急控制法案》。
《1990年联邦信贷改革法案》规定了联邦信贷计划的预算处理方法。
《1993年政府绩效及结果法案》规定了预算结果的管理，要求机构制定战略计划、年度绩效计划、年度绩效报告等。
由于美国政府机构庞大，各部门职责不同，除公务员出差标准等个别支出项目外，各部门基本支出，如人员工资、办公经费、人均办公用房等没有统一标准和预算定额，各部门自行确定费用支出方向和优先安排工作，支出控制也由各部门自主进行。
三、监督机制比较健全，预算管理的相互制衡值得借鉴
美国的预算管理监督在四个机构的支持下完成：
（一）政府问责办公室（GAO），它是国会建立的政府预算监督机构，当初叫总审计署，现更名为政府问责办公室。
GAO的主要角色和功能：
1、它是国会支持性机构；
2、每年向国会各委员会作报告，进行听证；
3、政治中立化：尽管现在美国参众两院共和党占绝大多数，所有委员会主席都是共和党派，但一旦民主党要求调查某方面的事情，GAO必须同样负责，不能偏袒共和党。
GAO的工作，一方面要面对参议院的质疑，进行快速反应，另一方面，必须出于高度的职业道德、事业心、责任感、公正性，来开展调查、完成报告。公开的报告，不仅给国会和部门领导，而且除国家机密外还要通过互联网公诸于众；
4、给部门领导提交关于改进工作的建议，其中80%会被采纳；
5、对联邦政府的支出和责任制提供法律依据；
6、牵头制定财务、审计标准。
GAO只有提出报告和建议的权力，没有监督执行的权力。
GAO的主要工作内容：
一是监督政府部门是否按照法律程序和预算来支出，防止舞弊、浪费、滥用现象发生；
二是提出改进项目效率的建议；
三是从现在角度进行预警，对将来可能发生的事情预先做出反应。
（二）国会调研服务部；
（三）国会预算办公室（CBO）；
（四）总检察长办公室。美国政府机构中，每个机构都有一个检察长，人员由机构领导任命，但他的报告要同时向机构领导和国会报告，是对GAO审计功能的补充。
上述四个机构，形成了完整的预算监督体系，从不同角度对预算实施监督管理。
1998年我国政府部门机构改革后，各部门内部审计机构由于机构编制总量的限制而随之消亡。近年来，政府审计力度不断加强，审计在规范管理，惩治腐败中的作用日益显现。审计署在国家机关各部门派出了派驻机构，但是，仍不能替代部门内部审计的职能。同时，目前我国审计部门还是政府的组成部门，审计机构如何设置，才更有利于实施监督，达到权利的制约与平衡，值得探讨。
四、政府绩效预算仍需探索
美国经验和绩效制度发展的过程
20世纪50年代：胡佛委员会；
60年代：计划项目预算；
70年代：目标管理、零基预算；
90年代：政府绩效和结果法案（Government Performance and Results Act，以下简称GPRA）出台；
21世纪初:项目评估工具（Program Assessment Rating Tool,以下简称PART）。
随着时代发展，绩效管理的方法、关注重点和分析方法都在不断调整和变化，并逐步改善。到90年代GPRA出台后，逐步引申为绩效责任制后基本稳定下来。
在历史上，绩效管理观念不断演变：20世纪初关注重点在资金、人员、账号，即输入端；中期重点调整为交易、活动和功能；末期目标演变为项目、产出、结果。
可以说，从20世纪初到20世纪末，预算绩效考核完成了从输入端到输出端进行评估的转变，这也是因为美国经济不断发展，政府对经济的影响越来越大，公众对政府表现的期望值越来越高的结果。
但是笔者理解，美国的所谓绩效预算管理，仍然是事后的，对项目目标实现结果的考核，没能做到预算与绩效的结合。也就是说，仍然没有实现绩效预算的要求。事实上，企业、公司、事业单位的绩效是比较容易与预算分配挂钩的，但是政府部门如何履行好职能，如何考评绩效优劣，绩效如何与预算挂钩，仍然是预算管理需要探索的课题和难题。
总之，这次培训收获了世界的眼光和战略的思维，开阔了视野，拓展了思路。笔者深深体会到：无论哪个国家的管理制度和管理方法，都是与其政权体制、管理机制和国情密不可分的。借鉴思路，研究问题，推进改革，才是学习的目的和意义之所在。
【参考文献】
[1] 王金秀. 国家预算管理[M]. 北京：中国人民大学出版社，2001.
[2] 李燕. 政府预算理论与实务[M]. 北京：中国财政经济出版社，2004.
[3] 外国政府预算编制研究课题组. 美国政府预算编制[M]. 北京：中国财政经济出版社，2002.
[4] 陈继纯， 王之方. 美国联邦预算决策程序对我国预算决策制度改革的启示[J]. 集团经济研究. 2007.（05）.
[5] 董静，苟燕楠. 公共预算决策分析框架与中国预算管理制度改革[J]. 财贸经济. 2004.（11）.
【关键词】 预算管理；预算管理观念；政府绩效预算管理
按照财政部、国管局的统一安排，中央国家机关财务处长赴美国培训团于2006年6月23日至7月14日赴美国，就美国预算管理的理论与实践进行了培训考察。培训团走访了美国联邦总务署、参议院预算委员会、总统预算与管理办公室、卫生部以及加州和弗吉尼亚州财政部，听取了前总统与管理办公室官员和有关教授讲解美国政府预算管理。笔者有幸参加此次培训活动，收获良多。
美国是一个联邦制国家，政府由联邦、州和地方（郡以下城市）三级构成。与政府构成相对应，美国的预算体制也分为三级，即联邦预算、州预算和地方预算。美国的三级预算体系相对独立，按照各自的权限和职责组织收入，安排支出。州、地方政府预算周期有单年度和双年度，预算年度与联邦预算年度也有所不同。美国是三权分制的国家，即司法、立法和行政，预算管理也体现了这一特征，预算管理体现立法与行政的互动与制约。
美国联邦预算编制程序主要取决于两大主体：政府（总统）和国会，他们控制预算的武器就是制定预算规则和程序，将政府的政策和优先分配次序在政府预算中加以体现。美国总统和国会在预算编制程序中的作用既相互关联，又相互独立。国会在预算编制中的作用突出体现在通过永久性法律和年度预算法案对预算进行控制。总统在预算编制中的作用突出体现于总统预算是国会编制预算的重要参考依据。总统预算政策对国会批准预算有很大影响。联邦预算，即总统预算分为两部分，法定支出和自主支出。法定支出是由法律规定的，每年情况类似，无需太多修正。而自主支出需要通过申请预算拨款来实现。总统预算编制程序中，有三个重要参与者：一是机构，提出预算申请，并执行授权计划；二是omb，审查机构的预算申请、编制预算、监管国会预算法案和机构预算执行；三是总统，有向国会递交预算的最终发言权。预算的周期一般从每年春天2月开始，至少比总统向国会递交预算提前9个月，比新财政年度开始早18个月。执行过程中，所有涉及预算的追加和调整，均要经国会批准执行。从美国的预算管理状况可以分析两国预算管理的差别，并从中得到一些启示。
一、国情反映预算管理观念的差别
美国预算管理理念为结果效益型，而我国的预算管理观念为支出节约和结果效益并重型。
其一，美国是发达国家，经济社会已经进入平稳发展的阶段，政府关注更多的不再是节约支出的问题，而是如何给公众提供更优更好的服务和社会保障的问题。而中国是发展中国家，正处在经济社会的高速发展时期，需要投资的项目很多，需要考虑投入和产出的最大效益问题以及政府在履行行政职能的支出成本问题。两国处于不同的发展时期，预算管理的关注点也存在差别。
其二，美国是三权分立的国家，国会在预算分配上有着极强的控制权，而参众两院的议员来自不同地区和阶层，各自争取选民利益，预算消减的可能性不大。
其三，美国预算的大部分支出，均以法律形式加以规定，如果要在法定支出方面进行控制，必须修改立法才能实现。而在自主支出方面，政府和国会关心的是政绩和选民支持，政府部门的工作重点是完成预期项目目标计划，而主要并非是节约开支。
二、大部分预算支出具有法定形式，支出的控制权在各部门
在美国，部分政府预算支出以法律的形式规定下来，如教育支出比例、公共医疗保障支出等，一方面保证了国家在这些方面的投入，另一方面也减少了预算编制的重复劳动，提高预算编制效率。
同时，联邦预算编制的程序也都以立法的形式进行规定，使预算纳入法制管理的轨道，具有法律效力和地位。
如：美国宪法授权国会征税；规定资金流出国库之前必须经过拨款法案批准。
《反非效率法案》规定了预算执行的规则和程序。
“美国编码”规定了总统预算的提交程序及其应包括的相关信息。
《1974年国会预算和扣留控制法案》规定了国会预算编制程序；控制预算执行的程序。
《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》规定了消除超支的规则。
《1990年预算实施法案》对预算编制程序的有关法律作了大量修改，包括《国会预算法案》和《平衡预算和赤字紧急控制法案》。
《1990年联邦信贷改革法案》规定了联邦信贷计划的预算处理方法。
《1993年政府绩效及结果法案》规定了预算结果的管理，要求机构制定战略计划、年度绩效计划、年度绩效报告等。
由于美国政府机构庞大，各部门职责不同，除公务员出差标准等个别支出项目外，各部门基本支出，如人员工资、办公经费、人均办公用房等没有统一标准和预算定额，各部门自行确定费用支出方向和优先安排工作，支出控制也由各部门自主进行。
三、监督机制比较健全，预算管理的相互制衡值得借鉴
美国的预算管理监督在四个机构的支持下完成：
（一）政府问责办公室（GAO），它是国会建立的政府预算监督机构，当初叫总审计署，现更名为政府问责办公室。
GAO的主要角色和功能：
1、它是国会支持性机构；
2、每年向国会各委员会作报告，进行听证；
3、政治中立化：尽管现在美国参众两院共和党占绝大多数，所有委员会主席都是共和党派，但一旦民主党要求调查某方面的事情，GAO必须同样负责，不能偏袒共和党。
GAO的工作，一方面要面对参议院的质疑，进行快速反应，另一方面，必须出于高度的职业道德、事业心、责任感、公正性，来开展调查、完成报告。公开的报告，不仅给国会和部门领导，而且除国家机密外还要通过互联网公诸于众；
4、给部门领导提交关于改进工作的建议，其中80%会被采纳；
5、对联邦政府的支出和责任制提供法律依据；
6、牵头制定财务、审计标准。
GAO只有提出报告和建议的权力，没有监督执行的权力。
GAO的主要工作内容：
一是监督政府部门是否按照法律程序和预算来支出，防止舞弊、浪费、滥用现象发生；
二是提出改进项目效率的建议；
三是从现在角度进行预警，对将来可能发生的事情预先做出反应。
（二）国会调研服务部；
（三）国会预算办公室（CBO）；
（四）总检察长办公室。美国政府机构中，每个机构都有一个检察长，人员由机构领导任命，但他的报告要同时向机构领导和国会报告，是对GAO审计功能的补充。
上述四个机构，形成了完整的预算监督体系，从不同角度对预算实施监督管理。
1998年我国政府部门机构改革后，各部门内部审计机构由于机构编制总量的限制而随之消亡。近年来，政府审计力度不断加强，审计在规范管理，惩治腐败中的作用日益显现。审计署在国家机关各部门派出了派驻机构，但是，仍不能替代部门内部审计的职能。同时，目前我国审计部门还是政府的组成部门，审计机构如何设置，才更有利于实施监督，达到权利的制约与平衡，值得探讨。
四、政府绩效预算仍需探索
美国经验和绩效制度发展的过程
20世纪50年代：胡佛委员会；
60年代：计划项目预算；
70年代：目标管理、零基预算；
90年代：政府绩效和结果法案（Government Performance and Results Act，以下简称GPRA）出台；
21世纪初:项目评估工具（Program Assessment Rating Tool,以下简称PART）。
随着时代发展，绩效管理的方法、关注重点和分析方法都在不断调整和变化，并逐步改善。到90年代GPRA出台后，逐步引申为绩效责任制后基本稳定下来。
在历史上，绩效管理观念不断演变：20世纪初关注重点在资金、人员、账号，即输入端；中期重点调整为交易、活动和功能；末期目标演变为项目、产出、结果。
可以说，从20世纪初到20世纪末，预算绩效考核完成了从输入端到输出端进行评估的转变，这也是因为美国经济不断发展，政府对经济的影响越来越大，公众对政府表现的期望值越来越高的结果。
但是笔者理解，美国的所谓绩效预算管理，仍然是事后的，对项目目标实现结果的考核，没能做到预算与绩效的结合。也就是说，仍然没有实现绩效预算的要求。事实上，企业、公司、事业单位的绩效是比较容易与预算分配挂钩的，但是政府部门如何履行好职能，如何考评绩效优劣，绩效如何与预算挂钩，仍然是预算管理需要探索的课题和难题。
总之，这次培训收获了世界的眼光和战略的思维，开阔了视野，拓展了思路。笔者深深体会到：无论哪个国家的管理制度和管理方法，都是与其政权体制、管理机制和国情密不可分的。借鉴思路，研究问题，推进改革，才是学习的目的和意义之所在。
【参考文献】
[1] 王金秀. 国家预算管理[M]. 北京：中国人民大学出版社，2001.
[2] 李燕. 政府预算理论与实务[M]. 北京：中国财政经济出版社，2004.
[3] 外国政府预算编制研究课题组. 美国政府预算编制[M]. 北京：中国财政经济出版社，2002.
[4] 陈继纯， 王之方. 美国联邦预算决策程序对我国预算决策制度改革的启示[J]. 集团经济研究. 2007.（05）.
[5] 董静，苟燕楠. 公共预算决策分析框架与中国预算管理制度改革[J]. 财贸经济. 2004.（11）.