论文部分内容阅读
摘 要 为调和检察一体化与检察官独立二原则之冲突，学界提出借鉴域外经验，在我国设立主任检察官的制度构想。这一制度的提出和建立与扩大起诉便宜主义的适用相联系，对实现个案平衡、提高司法效率具有重要作用。本文旨在对主任检察官制度提出一些创设建议，为我国检察制度改革的研究提供参考。
关键词 主任检察官 检察一体化 检察官独立 起诉便宜
作者简介：王珏，北京市朝阳区人民检察院干部。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-055-02
一、主任检察官制度的提出
检察权源于行政权，又与司法权结合，因此，说它是具有行政和司法双重特性的权力更符合实际。①“检察一体化”和“检察官独立”便由检察权的双重特性衍生而来，如图1-1所示。
所谓检察一体化，又称检察一体主义。其基本含义有两层：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉。但这里需要强调的是检察院独立行使检察权，而不是检察官独立行使检察权。对内是指检察业务一体，即检察机关上命下从，共同统一行使检察权。②
所谓检察官独立，是我国检察机关一直以来在探索的检察制度改革方向。1993年和1995年，河南省和上海市的检察机关就开始打破原来以行政审批为特点的办案模式，试行主诉检察官制度。为了调动检察官的积极性，提高诉讼效率，落实办案责任，在最高人民检察院统一领导下，各地纷纷展开主诉检察官的试点工作，并取得了明显效果。③直至2012年，上海等地开始试行主任检察官制度，理顺了检察事务与检察业务的关系，始以司法方式管理检察办案。④
放眼全球，世界上一些主要国家除美国外，一般都是奉行检察一体化的。但这并不意味着完全排斥检察官的个人独立。如同样奉行检察一体化的日本，其检察官有权以自己的名义对外作出决定，并独立承担这一决定的后果与责任。日本检察职能运行中的审批制度，有别于上命下从的事先审批，本质上是一种以咨询为目的的意见征求，主要功能是集思广益，防止承办检察官的误断。即使承办检察官的意志与上司意志相左，“在这种场合，检察官应就自己的信念和造成这种信念的理由，充分地向上司陈述意见。上司也要虚心地说明否定检察官处理意见的理由，谋求调整相互的意见”。⑤
毋庸讳言，检察官独立原则要求检察官行使职权时体现司法活动的亲历性和独立性，不唯上司之命是从；而检察一体化原则所载的浓厚行政化色彩，则会在一定程度上限制个体检察官的独立性与积极性。因此，为了填补两个原则因理念冲突而产生的裂隙，我国学界开始提出在坚持检察一体化原则的前提下，使“一体化”让步，在一定程度内实现检察官独立。主任检察官制度正是在此裂隙中渐渐萌芽的。
二、主任检察官制度的现实意义——与引入起诉便宜主义相衔接
起诉便宜主义，又称起诉合理主义、起诉裁量主义，是指检察官对于存有足够的犯罪嫌疑，并具备起诉条件的案件，可以斟酌决定是否起诉的原则。⑥
（一）起诉便宜主义在域外的适用
1.美国
美国的检察官享有其他国家的检察官无法比拟的起诉决定垄断权，对起诉对象及罪名的确定、送交审查的证据、起诉或不起诉、是经大陪审团起诉还是检察官直接起诉，均由检察官独立决定，基本不受任何审查。⑦当然，美国为限制检察官的独立起诉权，实施一定的制约措施，例如法院在特殊情况下对检察官起诉权的监督，大陪审团对检察官起诉报告的听取和决定等。美国的检察官以个人负责制为基础，他有权就案件的调查做出决定，不用集体负责。⑧
2.英国
英国检察官根据《英国皇家检察官起诉规则》的证据检验标准，认为案件事实清楚、证据充分，可以作出起诉决定，但在正式起诉前，必须考虑该案件的起诉是否有违公共利益，比如是否不利于对未成年人的保护或者起诉可能会对被害人的身心健康造成极坏的影响等因素。这些因素均可以作为其决定不诉讼的理由。⑨
3.日本
日本《刑事诉讼法》第248条规定：“依照犯人的性格、年龄和境遇、犯罪的轻重和情节及犯罪后的情况，没有必要追诉时，可以不提起公诉。”可见，日本随着发展的需要，开始奉行起诉便宜主义，赋予其检察官起诉裁量权。相对的，作为检察官起诉裁量权的制约机制，日本建立了检察审查会制度，使检察官在作出不起诉处分后，给予控告人或被害人相应救济。
4.韩国
《韩国刑事诉讼法》第247条第1项规定：“检事可以参酌刑法第51条的事项，不提起公诉。”⑩这就是韩国刑事诉讼中检察官自由裁量权的法律明文规定。 特别是对于青少年犯罪，韩国更多地适用了起诉便宜主义从而中止诉讼。
5.联合国
1970年联合国大会通过的《关于检察官作用的准则》第18条规定：“根据国家法律，检察官在充分尊重嫌疑者或者受害者的人权基础上适当考虑免予起诉，有条件或者无条件地终止诉讼程序或使某些刑事案件从正规的司法系统转由其他办法办理。为此目的，各国应充分探讨转用非刑事办法的可能性，目的不仅是减轻过重的法院负担，而且犯罪嫌疑人也可避免受到审前拘留、起诉和定罪的污名以及避免监禁带来的不利后果。”这一规定从人权保护和司法效率的角度，确立了起诉法定主义与起诉便宜主义相结合的国际准则。
（二）国内对实行起诉便宜主义的成功经验
当今世界，英美法系的国家一般以起诉便宜主义为原则，而大陆法系国家多采取起诉法定主义与起诉便宜主义相结合。总体上说来，扩大便宜起诉的适用是当今世界起诉原则的发展趋势。从严格意义上讲，我国并没有真正实现起诉法定主义与起诉便宜主义相结合的刑事诉讼制度，但我国在司法实践中已取得了诸多关于采用起诉便宜主义的成功经验，如社区矫正制度、刑事和解制度、未成年人附条件不起诉制度等，对平衡公共利益、实现个案平衡和提高司法效率具有重要意义。 起诉便宜主义的实质是赋予检察官以自由裁量权，但我国检察官因被置于较为僵硬的检察一体化框架内，故其独立行使自由裁量权的空间微乎其微，起诉便宜原则也无法充分发挥作用。因此，设立能够相对独立地行使检察权的主任检察官已势在必行。
三、对主任检察官制度的设计建议
（一）对主任检察官的设置定位
我国的检察权主要包括公诉权、侦查权和诉讼监督权。分掌此三种权力的业务部门大致可分为刑事检察部门、职务犯罪侦查部门和诉讼监督部门。豙那么，这三大业务部门中，哪些部门应当设置主任检察官呢？
笔者认为，检察机关应当根据其内设各业务部门所行使的检察权的属性，决定是否设立主任检察官，而不能对检察官独立原则进行无区别地泛化。对于检察机关的刑事检察部门和诉讼监督部门，我们可以设立主任检察官为中心的办案组，以检察长授权的方式来赋予主任检察官一些能够独立决定的事项，再以“备案式”审批来形成合法的程序外观，以保证制度的合法性。
对于检察机关的职务犯罪侦查部门，应当严格实行检察一体化原则，确立上下一体、政令畅行、指挥有力的领导体制，以“官厅独立”的方式独立高效行使检察权，形成全国各级检察机关之间相互支持、相互配合、相互协调的工作机制，以强化跨地区大案要案的查办力度。
（二）对主任检察官自由裁量权的制约
笔者认为，我们在将主任检察官定位在刑检和诉监部门之后，我们还应当对制约和监督自由裁量权进行制度考量，包括适用自由裁量权的适用情形、范围，以及事前备案制度、事中监督制度和事后救济、问责制度。
在事前备案方面，可以要求主任检察官在适用自由裁量权时，充分说明理由。如其在作出酌定不诉的决定前应当附上理由、事实依据和条件等；在事中监督方面，可以通过内控机构（案件管理部门等）对主任检察官适用自由裁量权的合法、合理性进行审查（不影响其所作决定的确定力），当有异议时才报告检察长，由检察长与主任检察官沟通后作出最终决定；在事后救济、问责方面，应当赋予当事人对主任检察官所作决定的控告、申诉渠道，同时，因主任检察官的不当决定对社会或当事人造成不利影响的，应当追究其办案责任。如此，我们便可以做到主任检察官权责的相对统一，充分发挥其亲历性和积极性，简化审批流程，节约司法资源，提高司法效率，并实现个案的相对公正。
注释：
孙谦.刘立宪.检察理论研究综述（1989-1999）.中国检察出版社.2000年版.第22页.
张智辉主编.中国检察——规范执法：制度建设与立法完善（第13卷）.北京大学出版社.2007年版.第221页.
陈卫东，李训虎.检察一体与检察官独立.法学研究.2006（1）.
陈宝富.论主任检察官制度的创新实践.检察风云.2013（10）.
张智辉、杨诚主编.检察官作用与准则比较研究.中国检察出版社2002年版.第420-421页.
陈岚.论检察宫的自由裁量权.中国法学.2000（1）.
何家弘编.毒树之果.中国人民公安大学出版社.1996年版.第243-246页.
何家弘主编.检察制度比较研究.中国检察出版社.2008年版.第21页.
陈国庆.检察制度原理.2009年版.第298-305页.
马相哲译.韩国刑事诉讼法.中国政法大学出版社.2004年版.第72页.
王新清，甄贞.刑事诉讼程序研究.中国人民大学出版社.2009年版.第165页.
“五部一局（队）”是中国检察机关机构设置的未来发展方向.张智辉.中国检察——检察机关的监督与被监督（第11卷）.北京大学出版社.2006年版.第340页.
关键词 主任检察官 检察一体化 检察官独立 起诉便宜
作者简介：王珏，北京市朝阳区人民检察院干部。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-055-02
一、主任检察官制度的提出
检察权源于行政权，又与司法权结合，因此，说它是具有行政和司法双重特性的权力更符合实际。①“检察一体化”和“检察官独立”便由检察权的双重特性衍生而来，如图1-1所示。
所谓检察一体化，又称检察一体主义。其基本含义有两层：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉。但这里需要强调的是检察院独立行使检察权，而不是检察官独立行使检察权。对内是指检察业务一体，即检察机关上命下从，共同统一行使检察权。②
所谓检察官独立，是我国检察机关一直以来在探索的检察制度改革方向。1993年和1995年，河南省和上海市的检察机关就开始打破原来以行政审批为特点的办案模式，试行主诉检察官制度。为了调动检察官的积极性，提高诉讼效率，落实办案责任，在最高人民检察院统一领导下，各地纷纷展开主诉检察官的试点工作，并取得了明显效果。③直至2012年，上海等地开始试行主任检察官制度，理顺了检察事务与检察业务的关系，始以司法方式管理检察办案。④
放眼全球，世界上一些主要国家除美国外，一般都是奉行检察一体化的。但这并不意味着完全排斥检察官的个人独立。如同样奉行检察一体化的日本，其检察官有权以自己的名义对外作出决定，并独立承担这一决定的后果与责任。日本检察职能运行中的审批制度，有别于上命下从的事先审批，本质上是一种以咨询为目的的意见征求，主要功能是集思广益，防止承办检察官的误断。即使承办检察官的意志与上司意志相左，“在这种场合，检察官应就自己的信念和造成这种信念的理由，充分地向上司陈述意见。上司也要虚心地说明否定检察官处理意见的理由，谋求调整相互的意见”。⑤
毋庸讳言，检察官独立原则要求检察官行使职权时体现司法活动的亲历性和独立性，不唯上司之命是从；而检察一体化原则所载的浓厚行政化色彩，则会在一定程度上限制个体检察官的独立性与积极性。因此，为了填补两个原则因理念冲突而产生的裂隙，我国学界开始提出在坚持检察一体化原则的前提下，使“一体化”让步，在一定程度内实现检察官独立。主任检察官制度正是在此裂隙中渐渐萌芽的。
二、主任检察官制度的现实意义——与引入起诉便宜主义相衔接
起诉便宜主义，又称起诉合理主义、起诉裁量主义，是指检察官对于存有足够的犯罪嫌疑，并具备起诉条件的案件，可以斟酌决定是否起诉的原则。⑥
（一）起诉便宜主义在域外的适用
1.美国
美国的检察官享有其他国家的检察官无法比拟的起诉决定垄断权，对起诉对象及罪名的确定、送交审查的证据、起诉或不起诉、是经大陪审团起诉还是检察官直接起诉，均由检察官独立决定，基本不受任何审查。⑦当然，美国为限制检察官的独立起诉权，实施一定的制约措施，例如法院在特殊情况下对检察官起诉权的监督，大陪审团对检察官起诉报告的听取和决定等。美国的检察官以个人负责制为基础，他有权就案件的调查做出决定，不用集体负责。⑧
2.英国
英国检察官根据《英国皇家检察官起诉规则》的证据检验标准，认为案件事实清楚、证据充分，可以作出起诉决定，但在正式起诉前，必须考虑该案件的起诉是否有违公共利益，比如是否不利于对未成年人的保护或者起诉可能会对被害人的身心健康造成极坏的影响等因素。这些因素均可以作为其决定不诉讼的理由。⑨
3.日本
日本《刑事诉讼法》第248条规定：“依照犯人的性格、年龄和境遇、犯罪的轻重和情节及犯罪后的情况，没有必要追诉时，可以不提起公诉。”可见，日本随着发展的需要，开始奉行起诉便宜主义，赋予其检察官起诉裁量权。相对的，作为检察官起诉裁量权的制约机制，日本建立了检察审查会制度，使检察官在作出不起诉处分后，给予控告人或被害人相应救济。
4.韩国
《韩国刑事诉讼法》第247条第1项规定：“检事可以参酌刑法第51条的事项，不提起公诉。”⑩这就是韩国刑事诉讼中检察官自由裁量权的法律明文规定。 特别是对于青少年犯罪，韩国更多地适用了起诉便宜主义从而中止诉讼。
5.联合国
1970年联合国大会通过的《关于检察官作用的准则》第18条规定：“根据国家法律，检察官在充分尊重嫌疑者或者受害者的人权基础上适当考虑免予起诉，有条件或者无条件地终止诉讼程序或使某些刑事案件从正规的司法系统转由其他办法办理。为此目的，各国应充分探讨转用非刑事办法的可能性，目的不仅是减轻过重的法院负担，而且犯罪嫌疑人也可避免受到审前拘留、起诉和定罪的污名以及避免监禁带来的不利后果。”这一规定从人权保护和司法效率的角度，确立了起诉法定主义与起诉便宜主义相结合的国际准则。
（二）国内对实行起诉便宜主义的成功经验
当今世界，英美法系的国家一般以起诉便宜主义为原则，而大陆法系国家多采取起诉法定主义与起诉便宜主义相结合。总体上说来，扩大便宜起诉的适用是当今世界起诉原则的发展趋势。从严格意义上讲，我国并没有真正实现起诉法定主义与起诉便宜主义相结合的刑事诉讼制度，但我国在司法实践中已取得了诸多关于采用起诉便宜主义的成功经验，如社区矫正制度、刑事和解制度、未成年人附条件不起诉制度等，对平衡公共利益、实现个案平衡和提高司法效率具有重要意义。 起诉便宜主义的实质是赋予检察官以自由裁量权，但我国检察官因被置于较为僵硬的检察一体化框架内，故其独立行使自由裁量权的空间微乎其微，起诉便宜原则也无法充分发挥作用。因此，设立能够相对独立地行使检察权的主任检察官已势在必行。
三、对主任检察官制度的设计建议
（一）对主任检察官的设置定位
我国的检察权主要包括公诉权、侦查权和诉讼监督权。分掌此三种权力的业务部门大致可分为刑事检察部门、职务犯罪侦查部门和诉讼监督部门。豙那么，这三大业务部门中，哪些部门应当设置主任检察官呢？
笔者认为，检察机关应当根据其内设各业务部门所行使的检察权的属性，决定是否设立主任检察官，而不能对检察官独立原则进行无区别地泛化。对于检察机关的刑事检察部门和诉讼监督部门，我们可以设立主任检察官为中心的办案组，以检察长授权的方式来赋予主任检察官一些能够独立决定的事项，再以“备案式”审批来形成合法的程序外观，以保证制度的合法性。
对于检察机关的职务犯罪侦查部门，应当严格实行检察一体化原则，确立上下一体、政令畅行、指挥有力的领导体制，以“官厅独立”的方式独立高效行使检察权，形成全国各级检察机关之间相互支持、相互配合、相互协调的工作机制，以强化跨地区大案要案的查办力度。
（二）对主任检察官自由裁量权的制约
笔者认为，我们在将主任检察官定位在刑检和诉监部门之后，我们还应当对制约和监督自由裁量权进行制度考量，包括适用自由裁量权的适用情形、范围，以及事前备案制度、事中监督制度和事后救济、问责制度。
在事前备案方面，可以要求主任检察官在适用自由裁量权时，充分说明理由。如其在作出酌定不诉的决定前应当附上理由、事实依据和条件等；在事中监督方面，可以通过内控机构（案件管理部门等）对主任检察官适用自由裁量权的合法、合理性进行审查（不影响其所作决定的确定力），当有异议时才报告检察长，由检察长与主任检察官沟通后作出最终决定；在事后救济、问责方面，应当赋予当事人对主任检察官所作决定的控告、申诉渠道，同时，因主任检察官的不当决定对社会或当事人造成不利影响的，应当追究其办案责任。如此，我们便可以做到主任检察官权责的相对统一，充分发挥其亲历性和积极性，简化审批流程，节约司法资源，提高司法效率，并实现个案的相对公正。
注释：
孙谦.刘立宪.检察理论研究综述（1989-1999）.中国检察出版社.2000年版.第22页.
张智辉主编.中国检察——规范执法：制度建设与立法完善（第13卷）.北京大学出版社.2007年版.第221页.
陈卫东，李训虎.检察一体与检察官独立.法学研究.2006（1）.
陈宝富.论主任检察官制度的创新实践.检察风云.2013（10）.
张智辉、杨诚主编.检察官作用与准则比较研究.中国检察出版社2002年版.第420-421页.
陈岚.论检察宫的自由裁量权.中国法学.2000（1）.
何家弘编.毒树之果.中国人民公安大学出版社.1996年版.第243-246页.
何家弘主编.检察制度比较研究.中国检察出版社.2008年版.第21页.
陈国庆.检察制度原理.2009年版.第298-305页.
马相哲译.韩国刑事诉讼法.中国政法大学出版社.2004年版.第72页.
王新清，甄贞.刑事诉讼程序研究.中国人民大学出版社.2009年版.第165页.
“五部一局（队）”是中国检察机关机构设置的未来发展方向.张智辉.中国检察——检察机关的监督与被监督（第11卷）.北京大学出版社.2006年版.第340页.