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摘要
在进行黑河市城市总体规划的编制时，探讨如何划定规划区范围，是符合城乡规划法的精神，又便于城乡规划管理部门的管理工作。进行了一系列理论研究，参照国内其他城市的一般做法，同时结合黑河的实际情况，最终确定总规的规划区范围。
关键词
规划区行政管辖 行政建制
中图分类号：D523文献标识码： A
前言
《城乡规划法》出台之后，近些年，规划政策倾向于城乡统筹发展，规划编制、规划管理逐步向农村覆盖。但仍存在着不少地区规划管理权限不清、职责不明的现象。本次进行黑河市城市总体规划的修编，就是要在明确黑河实际的规划行政管辖范围后，根据规划区范围的法理界定要求，提出黑河市规划区的划定原则和范围。
1.0中国现行的城市建制体系及发展历程
1.1城市建制的发展历程
从建国以后，行政体制改革主要经历了五个阶段【1】：
一、新型地方行政体制初创阶段（1949-1954年）
先后建立了六大行政区，每个行政大区作为一级实体政府分辖若干省级政府或直辖市。当时地方行政体制纵向层级结构，以大行政区—省—县—乡的四级制为主。
二、地方行政体制规范发展期（1954-1966年）
第一部憲法和《地方政府组织法》正式颁布实施，对地方行政组织与结构形态作了明确规定，标志着地方行政体制走上了法制化、规范化发展的道路。地方行政体制主要以省、自治区—县、自治县—乡、镇排列组合的三级制为主。
市领导县体制开始推行，全国人大常委会专门于1959 年12 月通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，从而以法律的形式肯定了市领导县体制。
三、文革非正常时期（1966-1976年）
革委会成为党政合一、议行合一的组织机构，在行政管理活动中发挥着核心作用。
四、新时期的改革发展与市管县体制的兴盛（1976-2001年）
重新确立了地方行政体制的法制规范。地方行政层级在三级制和四级制之间演变，市管县体制逐渐确立并推广。
五、省管县体制兴盛期（2002年至今）
2001 年之后，我国的地方行政体制基本定型，地方行政层级以省、市、县、乡的四级制为主，即便地方行政体制有所调整，但基本也只是微调。
市管县体制弊端显现，但仍占据主导地位。省管县体制凸显生命力，成为地方行政体制变革的重要方向。
1.2现行的城市建制体系
我国的市制实行的是城区型与地域型相结合的行政区划建制模式，市既有自己的直属辖区——市区，又管辖了下级政区（县或乡镇），一般称为广域型市制。【2】
从我国现行的城市建制体系来看，城市下辖包括直属的区和管辖的县或乡镇，通常对直属区的城乡规划和建设，市相关部门直接进行管理；而对于下辖的县或乡镇，则另有自身的管理部门，市相关部门只进行备案及监督。
2.0黑河的行政建制模式
2.1 “整县改市”模式分析
无论是立国之初起临时宪法作用的《共同纲领》，还是1956年宪法和1982年宪法中，关于政府的层级，规定的都是四级结构，即中央政府——省（自治区、直辖市）——县级政府——乡镇政府。
市领导县体制，是80年代初实行城乡一体制的产物。改革之初，市直属商贸和工业集中点，与县处于平等地位。后为了“发挥中心城市的作用”，以城带乡，以工促农，逐步出现了地区级城市，即市升格为地区级，或地区改为市，从而领导原来地区所管理的县，这就形成了市领导县的体制。
2.2黑河的区划变迁
黑河的行政区划在1945、1947、1980、1983、1992、1993年经过了若干次的调整。它的行政区划变迁，同样也经历了从地区到地级市，“整县改市”的这一过程。目前黑河市下辖一区五县，市政府机构驻爱辉区。北五县两个属于县级市，三个属于县，相对独立，有自身完善的行政管理机构。爱辉区为市辖区，和黑河市的联系最为紧密。
3.0本版黑河总规划定的“规划区”范围
3.1划定的依据
3.1.1 对法规的解读
规划区划定应体现《城乡规划法》的基本立法精神。
城乡规划法与城市规划法相比，至少包含了以下两大改变【3】：
一是强调城乡规划的综合调控的地位和作用，城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的“三规合一”是规划发展的必然趋势。
二是确立先规划后建设的原则，在城市总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。
关于规划区的划定，要充分考虑城市与周边镇、乡、村统筹发展的要求，充分考虑对保障城乡发展的水源地、生态控制区廊道、区域重大基础设施廊道等的保护要求，充分考虑城乡规划主管部门依法实施规划的必要性与可行性，统筹兼顾各方需要，科学、系统地草拟方案，征求各方意见进行方案比选，并进行科学论证后最终综合确定规划区范围。
在城乡规划法的表述中，对于规划许可，必须在城乡规划部门所管辖的范围内做出，规划区范围的划定要考虑统筹发展的必要性，将需要与城市协调发展的区域纳入，最好是与行政辖区的范围保持一致，这样便于管理，也便于各项规划内容的审批。
3.1.2国内其他城市规划区划定的一般原则
(一)中心城市
近年来，中心城市如北京市、上海市、重庆市等，从加强城乡统筹和区域统筹的需要出发，在修编城市总体规划时，将全市域范围都纳入规划区，加强对市域范围的统一规划和整体协调，市域范围内的各级城乡规划主管部门按照统一的规划实施建设管理。实践证明，这种做法有利于提升全市的整体规划水平，促进了城乡统筹发展和市域协调发展。【4】
(二)副省级城市
以杭州市为例，杭州全市辖8个市辖区，2个县，代管3个县级市。规划区范围基本为市辖区范围，包括杭州市区行政管辖范围和水源保护区，其中市区含八个城区，水源保护区涉及富阳市的部分临江地区。【5】为了便于管理，除杭州市城乡规划局外，在各个区设立规划分局，统筹规划管理工作。
(三)地级市
以宜春市为例。位于江西省西北部，现辖1个市辖区、3个县级市、6个县。规划区范围为：灵泉、秀江、湛郎、化成、珠泉、凤凰、官园、下浦、金园9个街道和三阳镇、湖田乡、渥江乡三个乡镇的全部行政区划管辖范围。【6】
通常在规划区范围划定时，都是本着合理安排城市空间发展布局的目的，遵循下列原则：一是以行政区划界线为基础，充分考虑城市建设和管理的连续性；二是充分考虑城市建设可持续发展；三是安排好与城市发展规模相适应的农副产品生产用地；四是控制好与城市密切相关的消耗水源及其水源水体保护区、机场控制区、重要的交通设施、城市基础设施、风景旅游设施及历史文化遗留地区等。
3.2规划区范围划定
黑河市的规划区范围划定，将市辖区爱辉区全部划入。以市辖区为界，包括整个爱辉区，具体的范围包括爱辉区下辖的幸福乡、四嘉子满族乡、上马厂乡、西峰山乡、张地营子乡、新生鄂伦春族乡、罕达汽镇、爱辉镇、坤和满族达斡尔族乡、西岗子镇、二站乡全部十一个乡镇，总面积14446平方公里。
本次规划区范围调整后，实施规划管理的地域大幅度增加，对于原有的管理机构设置带来较大压力。规划管理的设置可考虑进行调整，增加管理层级，如设立规划分局，细分管理内容，实施分级管理。
参考文献
1高抗，顾金喜，雷晓东.建国后我国地方行政体制变革及其演变趋势，中共浙江省委党校学报2012年第3期；
2城市规划原理，中国计划出版社；
3《中华人民共和国城乡规划法》解读；
4全国人大常委会法制工作委员会经济法室 国务院法制办农业资源环保法制司 住房和城乡建设部城乡规划司、政策法规司编，中华人民共和国城乡规划法解说，知识产权出版社，2008年；
5杭州市总体规划，杭州市规划局网站；
6宜春市中心城区范围划定，中国江西新闻网
附录：
个人简历
杨晓婷，2009年毕业于郑州大学城市规划专业，获工学学士学位，随后工作于杭州普迪规划设计有限公司。4年多来，参与了数十个不同类型的规划项目，并逐渐成为项目的主要负责人之一。其中包括若干地级、县级市总体规划的编制，如穆棱市、北安市、黑河市总体规划，控制性详细规划和修建性详细规划，还参与了城市设计、旅游策划、景观规划等其他类型的项目。
在进行黑河市城市总体规划的编制时，探讨如何划定规划区范围，是符合城乡规划法的精神，又便于城乡规划管理部门的管理工作。进行了一系列理论研究，参照国内其他城市的一般做法，同时结合黑河的实际情况，最终确定总规的规划区范围。
关键词
规划区行政管辖 行政建制
中图分类号：D523文献标识码： A
前言
《城乡规划法》出台之后，近些年，规划政策倾向于城乡统筹发展，规划编制、规划管理逐步向农村覆盖。但仍存在着不少地区规划管理权限不清、职责不明的现象。本次进行黑河市城市总体规划的修编，就是要在明确黑河实际的规划行政管辖范围后，根据规划区范围的法理界定要求，提出黑河市规划区的划定原则和范围。
1.0中国现行的城市建制体系及发展历程
1.1城市建制的发展历程
从建国以后，行政体制改革主要经历了五个阶段【1】：
一、新型地方行政体制初创阶段（1949-1954年）
先后建立了六大行政区，每个行政大区作为一级实体政府分辖若干省级政府或直辖市。当时地方行政体制纵向层级结构，以大行政区—省—县—乡的四级制为主。
二、地方行政体制规范发展期（1954-1966年）
第一部憲法和《地方政府组织法》正式颁布实施，对地方行政组织与结构形态作了明确规定，标志着地方行政体制走上了法制化、规范化发展的道路。地方行政体制主要以省、自治区—县、自治县—乡、镇排列组合的三级制为主。
市领导县体制开始推行，全国人大常委会专门于1959 年12 月通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，从而以法律的形式肯定了市领导县体制。
三、文革非正常时期（1966-1976年）
革委会成为党政合一、议行合一的组织机构，在行政管理活动中发挥着核心作用。
四、新时期的改革发展与市管县体制的兴盛（1976-2001年）
重新确立了地方行政体制的法制规范。地方行政层级在三级制和四级制之间演变，市管县体制逐渐确立并推广。
五、省管县体制兴盛期（2002年至今）
2001 年之后，我国的地方行政体制基本定型，地方行政层级以省、市、县、乡的四级制为主，即便地方行政体制有所调整，但基本也只是微调。
市管县体制弊端显现，但仍占据主导地位。省管县体制凸显生命力，成为地方行政体制变革的重要方向。
1.2现行的城市建制体系
我国的市制实行的是城区型与地域型相结合的行政区划建制模式，市既有自己的直属辖区——市区，又管辖了下级政区（县或乡镇），一般称为广域型市制。【2】
从我国现行的城市建制体系来看，城市下辖包括直属的区和管辖的县或乡镇，通常对直属区的城乡规划和建设，市相关部门直接进行管理；而对于下辖的县或乡镇，则另有自身的管理部门，市相关部门只进行备案及监督。
2.0黑河的行政建制模式
2.1 “整县改市”模式分析
无论是立国之初起临时宪法作用的《共同纲领》，还是1956年宪法和1982年宪法中，关于政府的层级，规定的都是四级结构，即中央政府——省（自治区、直辖市）——县级政府——乡镇政府。
市领导县体制，是80年代初实行城乡一体制的产物。改革之初，市直属商贸和工业集中点，与县处于平等地位。后为了“发挥中心城市的作用”，以城带乡，以工促农，逐步出现了地区级城市，即市升格为地区级，或地区改为市，从而领导原来地区所管理的县，这就形成了市领导县的体制。
2.2黑河的区划变迁
黑河的行政区划在1945、1947、1980、1983、1992、1993年经过了若干次的调整。它的行政区划变迁，同样也经历了从地区到地级市，“整县改市”的这一过程。目前黑河市下辖一区五县，市政府机构驻爱辉区。北五县两个属于县级市，三个属于县，相对独立，有自身完善的行政管理机构。爱辉区为市辖区，和黑河市的联系最为紧密。
3.0本版黑河总规划定的“规划区”范围
3.1划定的依据
3.1.1 对法规的解读
规划区划定应体现《城乡规划法》的基本立法精神。
城乡规划法与城市规划法相比，至少包含了以下两大改变【3】：
一是强调城乡规划的综合调控的地位和作用，城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的“三规合一”是规划发展的必然趋势。
二是确立先规划后建设的原则，在城市总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。
关于规划区的划定，要充分考虑城市与周边镇、乡、村统筹发展的要求，充分考虑对保障城乡发展的水源地、生态控制区廊道、区域重大基础设施廊道等的保护要求，充分考虑城乡规划主管部门依法实施规划的必要性与可行性，统筹兼顾各方需要，科学、系统地草拟方案，征求各方意见进行方案比选，并进行科学论证后最终综合确定规划区范围。
在城乡规划法的表述中，对于规划许可，必须在城乡规划部门所管辖的范围内做出，规划区范围的划定要考虑统筹发展的必要性，将需要与城市协调发展的区域纳入，最好是与行政辖区的范围保持一致，这样便于管理，也便于各项规划内容的审批。
3.1.2国内其他城市规划区划定的一般原则
(一)中心城市
近年来，中心城市如北京市、上海市、重庆市等，从加强城乡统筹和区域统筹的需要出发，在修编城市总体规划时，将全市域范围都纳入规划区，加强对市域范围的统一规划和整体协调，市域范围内的各级城乡规划主管部门按照统一的规划实施建设管理。实践证明，这种做法有利于提升全市的整体规划水平，促进了城乡统筹发展和市域协调发展。【4】
(二)副省级城市
以杭州市为例，杭州全市辖8个市辖区，2个县，代管3个县级市。规划区范围基本为市辖区范围，包括杭州市区行政管辖范围和水源保护区，其中市区含八个城区，水源保护区涉及富阳市的部分临江地区。【5】为了便于管理，除杭州市城乡规划局外，在各个区设立规划分局，统筹规划管理工作。
(三)地级市
以宜春市为例。位于江西省西北部，现辖1个市辖区、3个县级市、6个县。规划区范围为：灵泉、秀江、湛郎、化成、珠泉、凤凰、官园、下浦、金园9个街道和三阳镇、湖田乡、渥江乡三个乡镇的全部行政区划管辖范围。【6】
通常在规划区范围划定时，都是本着合理安排城市空间发展布局的目的，遵循下列原则：一是以行政区划界线为基础，充分考虑城市建设和管理的连续性；二是充分考虑城市建设可持续发展；三是安排好与城市发展规模相适应的农副产品生产用地；四是控制好与城市密切相关的消耗水源及其水源水体保护区、机场控制区、重要的交通设施、城市基础设施、风景旅游设施及历史文化遗留地区等。
3.2规划区范围划定
黑河市的规划区范围划定，将市辖区爱辉区全部划入。以市辖区为界，包括整个爱辉区，具体的范围包括爱辉区下辖的幸福乡、四嘉子满族乡、上马厂乡、西峰山乡、张地营子乡、新生鄂伦春族乡、罕达汽镇、爱辉镇、坤和满族达斡尔族乡、西岗子镇、二站乡全部十一个乡镇，总面积14446平方公里。
本次规划区范围调整后，实施规划管理的地域大幅度增加，对于原有的管理机构设置带来较大压力。规划管理的设置可考虑进行调整，增加管理层级，如设立规划分局，细分管理内容，实施分级管理。
参考文献
1高抗，顾金喜，雷晓东.建国后我国地方行政体制变革及其演变趋势，中共浙江省委党校学报2012年第3期；
2城市规划原理，中国计划出版社；
3《中华人民共和国城乡规划法》解读；
4全国人大常委会法制工作委员会经济法室 国务院法制办农业资源环保法制司 住房和城乡建设部城乡规划司、政策法规司编，中华人民共和国城乡规划法解说，知识产权出版社，2008年；
5杭州市总体规划，杭州市规划局网站；
6宜春市中心城区范围划定，中国江西新闻网
附录：
个人简历
杨晓婷，2009年毕业于郑州大学城市规划专业，获工学学士学位，随后工作于杭州普迪规划设计有限公司。4年多来，参与了数十个不同类型的规划项目，并逐渐成为项目的主要负责人之一。其中包括若干地级、县级市总体规划的编制，如穆棱市、北安市、黑河市总体规划，控制性详细规划和修建性详细规划，还参与了城市设计、旅游策划、景观规划等其他类型的项目。