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摘要：农村承包土地的经营权抵押贷款融资的中央政策，符合解决我国农业现代化发展急需资金的实际；该政策目前同我国现存的法律法规及司法制度不相契合，全国人大常委会以“决定”的形式允许在试点行政区域内包括耕地在内的农村承包土地的经营权抵押贷款，以创新的形式突破法律困境；应对农地经营权抵押贷款进行制度构建探索，政府也应创新管理和服务制度，建立健全农地经营权的确权、评估等制度，为农地经营权抵押贷款制度构建提供支撑。
关键词：土地经营权；法律保障；抵押融资；家庭承包
1引言
“政策出台、试点运行、立法”是当今我国农地改革的发展路径。然而通过农地经营权抵押的实践运行，发现法律存在明显的滞后性。自2010以来，我国对农地经营权的流转从原有的限制模式转变为鼓励的运行状况，并制定了农地产权法治及制度的法律体系，并在全国200多个城市进行试点运行，所遇到的问题及成效均是为打破法律困境提供可靠的素材。鉴于此，笔者以法律困境为切人点，从多个层面来提出完善农地经营权的路径设计。
2构建农地承包经营权抵押贷款融资的法律体系的路径设计
（一）积极出台司法体系解释，保障市场运行的稳定性
司法解释是针对地方政策缺乏运行稳定性而国家未有法律条文支撑的良好解决路徑。通过构建明晰的司法解释，可以打破法律禁止的限制行为，明晰农地抵押贷款的合法效果，促使贷款行为的顺利实施，增强对金融机构的放贷信心。当今土地经营权抵押在全国多试点的运行中，政策的动态不稳定性及缺乏法律支撑是导致金融机构缺乏主动性的关键所在。实际上，浙江温州、重庆市等地采用司法解释的方式，在法律上承认应用效应，对农地经营权的抵押贷款作出明确的支持，将政策上升至法律条文的形式，使得经营权抵押贷款有法可依、有法可循。明确了农地经营权的司法解释，可以对社会成员的行为产生约束效力，对社会成员在不合法状况下的行为进行法律制约。因此，各地在实行农地抵押贷款时，需要在法律上赋予其合法的地位。
（二）完善立法，为土地承包经营权抵押貸款的持续开展保驾护航
农村土地承包经营权在市场化经济体制下，将其全方位纳入竞争体系，采用动态调节的规律来实现农业的有序规划是符合时代发展的重要举措。在此期间，法律的可靠性是保障经营权抵押贷款有序进行的根基。鉴于此，从两个层面来为相关法律的完善展开对策分析。
1.纳入“抵押”为土地流转的合法路径
基于法律条文及市场经济效应发现，家庭承包所获取的土地的市场价值较为丰盈，然而受制于我国法律的制约，金融机构对农地抵押持观望态度。虽然国内诸多城市开展试点运行，如江津模式、枣庄模式及同心模式，但最终仍是将土地作为担保物来展开抵押，实现了向担保方的转移，但是土地质押权的合法地位仍没有在根本上得到解决。因此为了最大程度的消除金融机构在农地抵押贷款中的顾虑，应真正从立法角度上考虑将农地经营权抵押作出规定，承认抵押的合法地位，使得农地抵押真正做到为农村经济发展提供源源不断的动力支撑。
2.明晰农地经营权抵押贷款的多重规定
农地经营权抵押涉及多个环节，应对抵押权人、抵押登记、抵押贷款人、抵押变现等进行明确规定，只有这样，才可以保障与土地经营权一脉相承。在农地经营权的抵押期限层面，农地抵押权人在进行最高期间的设定时，要以现行法律规定的土地使用权限为基准；抵押登记层面，为防止抵押人对土地进行重复质押，必须确保抵押人进行率先登记，从而保障抵押权人的核心利益；抵押物的变现层面：当抵押人无法按照既定合同来进行交付利息时，经确认后需要进入抵押权变现流程，此时要充分抵押土地的使用用途，获得的抵押收入应严格研究要求归还交付至抵押人，不足部分应选择后续继续偿还的方案。此外，抵押人在将土地抵押后，集体组织应尽可能的进行行政或其他干预，洪湖可以通过转租、人股或者承包的方式将土地经营权进行流转。
（三）以普惠金融理念构建农地经营权的风险补偿机制
普惠金融理念是当今风险补偿的一种新型理念，在国外的运用日趋成熟。在此，笔者考虑将普惠金融理念融人之农地经营权的抵押融资风险层面。针对于金融机构而言，农地经营权的价值评估及变现程度是其考虑的首要问题，这在一定程度上决定了抵押贷款的发放进度，对农村经济的发展也产生潜移默化的影响。我国农地经营权的发展初步萌芽期，应将普惠金融理念贯穿其中，将农民群体纳入统一规划。
当今，受我国农业科技水平及地域条件的多重制约，农地进行经营时所蕴含的风险较大，上述风险如果全部转移至金融机构及经营户个体层面，将使得经营权抵押贷款的积极性大大降低，难以体现政策最初的设计目的。因此，在考虑本国国情的基础上，充分借鉴国外的发展经验，应设定差异化的调息、建立风险补偿基金会、发挥政府前置效应，变管理为服务的经营模式；政府应设定产权交易操作平台及担保公司等，设置合理的比例，来实现与金融机构之间的风险均衡，加农户经营权抵押贷款的信心，从而助力当地经济的可持续发展；同时政府应结合互联网发展的优势，构建乡、县、镇、村的四级农地经营权交易的电子平台，打破传统单一线下的交易模式，这样既可以保障农地经营权主体获取充分的信息来源，实现了信息的匹配，使得农地的经营权风险得到了有效的控制，使得金融机构、农户及政府之间形成良性的循环共益模式。
关键词：土地经营权；法律保障；抵押融资；家庭承包
1引言
“政策出台、试点运行、立法”是当今我国农地改革的发展路径。然而通过农地经营权抵押的实践运行，发现法律存在明显的滞后性。自2010以来，我国对农地经营权的流转从原有的限制模式转变为鼓励的运行状况，并制定了农地产权法治及制度的法律体系，并在全国200多个城市进行试点运行，所遇到的问题及成效均是为打破法律困境提供可靠的素材。鉴于此，笔者以法律困境为切人点，从多个层面来提出完善农地经营权的路径设计。
2构建农地承包经营权抵押贷款融资的法律体系的路径设计
（一）积极出台司法体系解释，保障市场运行的稳定性
司法解释是针对地方政策缺乏运行稳定性而国家未有法律条文支撑的良好解决路徑。通过构建明晰的司法解释，可以打破法律禁止的限制行为，明晰农地抵押贷款的合法效果，促使贷款行为的顺利实施，增强对金融机构的放贷信心。当今土地经营权抵押在全国多试点的运行中，政策的动态不稳定性及缺乏法律支撑是导致金融机构缺乏主动性的关键所在。实际上，浙江温州、重庆市等地采用司法解释的方式，在法律上承认应用效应，对农地经营权的抵押贷款作出明确的支持，将政策上升至法律条文的形式，使得经营权抵押贷款有法可依、有法可循。明确了农地经营权的司法解释，可以对社会成员的行为产生约束效力，对社会成员在不合法状况下的行为进行法律制约。因此，各地在实行农地抵押贷款时，需要在法律上赋予其合法的地位。
（二）完善立法，为土地承包经营权抵押貸款的持续开展保驾护航
农村土地承包经营权在市场化经济体制下，将其全方位纳入竞争体系，采用动态调节的规律来实现农业的有序规划是符合时代发展的重要举措。在此期间，法律的可靠性是保障经营权抵押贷款有序进行的根基。鉴于此，从两个层面来为相关法律的完善展开对策分析。
1.纳入“抵押”为土地流转的合法路径
基于法律条文及市场经济效应发现，家庭承包所获取的土地的市场价值较为丰盈，然而受制于我国法律的制约，金融机构对农地抵押持观望态度。虽然国内诸多城市开展试点运行，如江津模式、枣庄模式及同心模式，但最终仍是将土地作为担保物来展开抵押，实现了向担保方的转移，但是土地质押权的合法地位仍没有在根本上得到解决。因此为了最大程度的消除金融机构在农地抵押贷款中的顾虑，应真正从立法角度上考虑将农地经营权抵押作出规定，承认抵押的合法地位，使得农地抵押真正做到为农村经济发展提供源源不断的动力支撑。
2.明晰农地经营权抵押贷款的多重规定
农地经营权抵押涉及多个环节，应对抵押权人、抵押登记、抵押贷款人、抵押变现等进行明确规定，只有这样，才可以保障与土地经营权一脉相承。在农地经营权的抵押期限层面，农地抵押权人在进行最高期间的设定时，要以现行法律规定的土地使用权限为基准；抵押登记层面，为防止抵押人对土地进行重复质押，必须确保抵押人进行率先登记，从而保障抵押权人的核心利益；抵押物的变现层面：当抵押人无法按照既定合同来进行交付利息时，经确认后需要进入抵押权变现流程，此时要充分抵押土地的使用用途，获得的抵押收入应严格研究要求归还交付至抵押人，不足部分应选择后续继续偿还的方案。此外，抵押人在将土地抵押后，集体组织应尽可能的进行行政或其他干预，洪湖可以通过转租、人股或者承包的方式将土地经营权进行流转。
（三）以普惠金融理念构建农地经营权的风险补偿机制
普惠金融理念是当今风险补偿的一种新型理念，在国外的运用日趋成熟。在此，笔者考虑将普惠金融理念融人之农地经营权的抵押融资风险层面。针对于金融机构而言，农地经营权的价值评估及变现程度是其考虑的首要问题，这在一定程度上决定了抵押贷款的发放进度，对农村经济的发展也产生潜移默化的影响。我国农地经营权的发展初步萌芽期，应将普惠金融理念贯穿其中，将农民群体纳入统一规划。
当今，受我国农业科技水平及地域条件的多重制约，农地进行经营时所蕴含的风险较大，上述风险如果全部转移至金融机构及经营户个体层面，将使得经营权抵押贷款的积极性大大降低，难以体现政策最初的设计目的。因此，在考虑本国国情的基础上，充分借鉴国外的发展经验，应设定差异化的调息、建立风险补偿基金会、发挥政府前置效应，变管理为服务的经营模式；政府应设定产权交易操作平台及担保公司等，设置合理的比例，来实现与金融机构之间的风险均衡，加农户经营权抵押贷款的信心，从而助力当地经济的可持续发展；同时政府应结合互联网发展的优势，构建乡、县、镇、村的四级农地经营权交易的电子平台，打破传统单一线下的交易模式，这样既可以保障农地经营权主体获取充分的信息来源，实现了信息的匹配，使得农地的经营权风险得到了有效的控制，使得金融机构、农户及政府之间形成良性的循环共益模式。