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【摘要】蒂伯特的“以脚投票”理论指出了地方分权的必要性，教育财政分权体制有利于提高教育资源配置效率，鼓励地方政府之间的竞争和促进制度的创新。但是，由于教育服务溢出效应的存在，分权可能导致教育资源配置的不合理，此外，地方分权的教育财政体制可能导致教育发展水平的不均衡以及地方教育财政收支缺口。那么就需要各级政府之间建立规范的教育财政转移支付制度，平衡地区间差异。
【关键词】政府分权理论；教育体制；财政体制；分权优势
【中图分类号】G467 【文献标识码】A 【文章编号】1001-4128(2010)12-0024-04
从产品属性的角度分析，教育服务属于准公共产品，其提供离不开政府参与，教育支出是政府财政支出的重要内容。那么，在一个由多级政府组成的国家中，各级政府的教育财政责任该如何安排？本文以蒂伯特的模型为理论依据，研究各级政府的教育财政责任安排。
1 蒂伯特的政府分权理论以及教育体制、财政体制和政治体制三者之间的关系
1.1 蒂伯特的政府分权理论：“用脚投票”（Voting by foot）一词来源于股市，最早由美国经济学家蒂伯特（Charles Tiebout）在《地方支出的纯理论》中提出。在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合的不同，所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负组合，来自由选择最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出，然后迁入可以满足其偏好的地区居住。[1]也就是说，居民通过“用脚投票”，在选择能满足其偏好的公共产品与税负组合的同时，也表现了其偏好并作出了选择哪个政府的决定。
作为“理性人”的居民在选择自己的居住地时，首先考虑的是实现自己的效用最大化，即他们会按照自己的偏好去寻找地方政府所提供的公共服务与所征税收之间的最佳关系，然后做出选择。充分选择的结果是：居民在消费地方公共服务方面达到最佳；同时，提高了资源配置效率，使资源配置处于帕累托最佳效率状态。而地方政府之间要进行竞争，前提条件是要具有地方自主权，显然地方分权是必要的。[2]
1.2 教育体制、财政体制和政治体制三者之间的关系：教育体制主要是指办学责任和管理权限在各级政府之间的划分制度以及相应的政府实施体系。教育体制是由财政体制和政治体制决定的。要厘清教育体制的内在逻辑，必须从财政体制和政治体制着手。在一个由多级政府组成的国家中，财政体制具体反映了各级政府之间的利益关系，并且规定了各级政府之间的权利和责任划分以及政府之间的财政转移制度。财政体制实际上反映了政府的集权和分权问题，而集权和分权又受国家政治体制的影响。[3]例如，以美国和德国为代表的地方分权制国家的教育财政实施的是分权式的管理；实行中央集权制的法国，教育财政实施的是集中型管理。
根据蒂伯特的政府分权理论，无论是集权型还是分权型的教育体制，当教育作为一种由政府提供的公共产品或服务时，由地方政府参与教育资源的配置是客观的，同时也是效率配置的需要。
2 教育财政分权体制的优势
2.1 教育财政分权体制使教育产出更符合地方居民的偏好，更能满足地方居民的需要。政府生产和提供的教育服务是否有效率取决于该教育服务的数量和类型是否反映居民的偏好。如果政府提供的教育服务数量多于或少于居民的需要，或者提供的教育服务的类型不能满足居民的需要，那么就会造成资源浪费，这是无效率的。较之中央政府，地方政府在获取和处理当地居民的需要和偏好方面有较大优势。一方面，中央政府难以获得充分的信息，并且获取信息的成本也是巨大的。另一方面，由于不同地区的经济发展水平、资源禀赋、文化传统以及风俗习惯不同，那么中央政府统一颁布的政策法规并不适用于所有地区。
在地方分权的教育体制中，由地方政府提供教育服务，有利于教育服务水平的提高。为了说明方便，现假设有两个地区、两个地方政府，每个地区的居民对教育服务的需求曲线是相同的，不同地区的需求不同。如下图：
第一个地区的需求曲线是D1，第二个地区的需求曲线是D2，再假设不存在教育生产中的规模效益，边际平均成本曲线为一条水平直线。那么，第一个地区地方政府提供的理想的教育服务数量为Q1，第二个地区为Q2。在集权政府体制下，中央政府提供的教育服务为Q。在这样的产出水平下，对第一个地区而言，由于中央政府统一提供的教育服务数量Q超出了本地区的最优数量Q1，边际成本大于边际收益，那么就造成了该地区的福利损失，损失量为图中三角形ABC的面积。同样，在第二个地区，中央政府提供的教育服务数量Q满足不了本地区的最优水平Q2，边际成本低于边际收益，使第二个地区的福利损失量为三角形CDE。[4]著名经济学家奥茨也说过：“对于某种公共产品来说，关于这种公共产品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，让地方政府将该公共产品一个帕累托有效地产出量提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”
2.2 分权能够鼓励地方政府之间的竞争。在市场竞争中，如果企业的经理没有做到最小化成本和最大化利润，可能会导致企业的低效益，那么企业就面临着被淘汰出市场的危险，企业经理也有可能最终被赶出企业。较之企业经理，政府管理者可能不会面对相同的困境，因为政府管理者缺乏以可行的最低成本从事生产的激励。然而，如果公民能够在不同地区之间自由选择居住地，那么，由于一个地方政府管理和决策的不当而引起的混乱和无效率会导致居民向其他地区迁移。这种约束可能促进政府管理者更有效地履行职责，更加关注居民的愿望和偏好。分权有利于地方政府之间的竞争，通过公民的“以脚投票”起到了约束和监督地方政府的作用，促使地方政府以较低的生产成本提供公共产品。
2.3 分权有利于政府管理决策和公共产品生产制度的创新。当一项决策或制度还没有执行时，我们很难判断它的执行结果，这是因为社会问题不同于自然问题，我们很难对它进行可控制的实验。在分权体制下，地方政府经常被视为政策实验室，因为不同的地方政府可以进行不同的政策实验，他们有可能同时考虑几个不同政策的优势。各个地方政府的制度制定者还可以通过互相观测对方的政策决策和政策受益来制定本地的政策。而中央政府每次只能进行一项政策实验，并且该实验的周期长，成本高。相比之下，地方政府更容易找到收益高的决策和制度，并通过不断地经验积累达到制度创新。[5]
3 教育财政分权体制可能出现的问题以及各级政府责任的协调
3.1 教育服务的溢出效应导致地方政府对教育资源的不合理配置。作为准公共产品，教育服务具有一定的溢出效应。溢出效应是指“那些生活在没有为教育的成本作贡献的地区的人们，当一个受过教育的人搬迁到本地区时获得了公共受益。而为教育投入资金的地区却损失了这些受益。”由于教育溢出效应的存在，在分权体制下，地方政府对教育投入进行“成本——收益”分析时，很难计算当地政府提供的教育服务外溢到其他地区的收益，那么其所提供的教育服务水平难以达到最佳状态，这样就造成了教育资源的低效或无效配置。[6，7]但是，从地方政府的角度看，它们提供的教育服务符合地方利益最大化原则，这样地方政府就缺少了内在的动力机制去主动修正它们在教育资源配置决策上的偏差，所以需要中央政府采取适当方法来加以纠正。
避免教育服务的溢出效应带来的教育资源的不合理配置，容易想到的方法有两种：方法一是改变辖区面积，使得变更后的辖区面积等同于教育服务所覆盖的受益面积。这种方法难以用于实践。原因之一是辖区的划分和形成受地理条件和人口等多方面因素的影响。原因之二是各个辖区提供许多不同的公共产品和服务，这些公共产品和服务所覆盖的受益范围不可能完全相同，这也给辖区面积的确定带来了困难。方法二是由中央政府统一提供教育服务。通过前文对分权的优势的讨论可知，这样做会排除地方政府的职能，牺牲地方分权化决策所带来的效率优势。而且由中央政府统一提供全国的教育服务也不是切实可行的。现阶段，较为可行的方法是对教育服务溢出效应的边际价值进行定价，通过对教育举办者提供补贴，来实现教育的边际社会收益等同于边际社会成本。中央政府作为这种方法的实施主体，必须意识到教育服务溢出效应的重要性，通过教育财政转移支付给有关地方政府以补偿，尽量使教育服务的溢出效应内部化。
3.2 地方分权的教育财政体制可能导致不同地区的教育发展水平不均衡，影响教育公平的实现。在一个国家的发展中，由于不同地区的经济、社会发展水平等因素不同，会导致各个地区的财政能力和教育供给能力的不均衡。这种现象虽然不可避免，但是有必要限制它的无限扩张，否则会影响教育公平的实现。教育作为一种人力资本投资，其投资效果具有明显的间接性、滞后性和收益的不确定性。在受短视利益约束的情况下，个人或地方对教育收益的评价往往低于社会合理的评价，这种评价差异在贫困落后地区尤为突出。这将会影响教育的提供，从而引起教育机会的不均等，导致贫富差距的代际继承与不平等状况的扩大。
中央政府承担着保证社会全体成员享有均等教育机会的责任和义务，那么它就应该发挥其整体协调作用，矫正个人和地方的短视行为，平衡不同地区间教育服务供给的财政能力。最基本的方法是中央政府实行教育财政转移支付。从经济学的角度来看，发达地区教育财政资金的边际效用是递减的，发达地区更容易从落后地区教育服务的溢出效应中得到收益。但是发达地区和落后地区之间无法自动形成教育的财政转移支付。因此，中央政府有必要将通过税收从发达地区获得的较多的收益以财政再分配的方式转移到落后地区。通过中央政府对地方政府的教育财政转移支付，可以降低个人和地方政府的短视行为带来的消极影响，缓解落后地区地方政府的教育财政负担，稳定和促进落后地区教育与经济社会的发展。
3.3 分权的教育体制可能会导致地方政府的教育财政缺口。一个由多级政府组成的国家，在进行各级政府间的教育财政分配时，可能会出现某一层级政府的教育财政收入与其承担事权所需要的教育财政支出之间的不相等。那么，这时就出现了教育财政收支缺口。它反映了多级政府间教育支出能力与收入能力之间的结构性失衡。当地方政府出现教育财政收支缺口时，中央政府可以选择以下一种或几种方法的组合来解决问题。方法一是授权地方政府提高教育收费标准或增加新的教育收费项目。方法二是授权地方政府开征新的教育税种或提高税率。方法三是中央政府对地方政府实行教育财政转移支付。首先，教育服务作为特殊的制度性准公共产品，如果提高其收费标准或增加新的收费项目，不仅会导致资源配置的混乱，而且还会带来新的社会责任的不公平和政府义务的转嫁。其次，在分权体制下，较之中央政府，地方政府只能开征一些税基小的税种。开征新的税种或提高税率在提高教育配置效率方面效果并不明显，并且还有引起新的社会不公平的隐患：这种通过扩大地方政府税收权限的方法来解决财政缺口问题也不是很合理。从实践来看，中央政府通常会选择方法三，即通过教育财政转移支付来弥补地方政府教育财政收支缺口。
在进行教育财政转移支付时，基于对公平和效率的考虑，上级政府通常有建立全国共同的教育最低供应标准的偏好，而这也是不同层级政府进行合作的基础。
多级教育财政的集权和分权都很重要，必须合理划分中央和地方教育财政的事权和财权，使两者之间实现某种均衡。一般来说，各级政府教育财政责任安排应当遵循以下几条原则。第一，对于具有全国性特征的教育服务或溢出效应很强的地方性教育服务，中央政府应当承担更多的财政责任，并建立规范的教育财政转移支付制度，达到平衡地区间的差异的目的。第二，凡受益对象为地方民众的教育服务，则由地方政府负责提供。如果某一教育服务中央政府和地方政府都可以提供，根据蒂伯特的“以脚投票”理论，这时应由地方政府来提供。
【关键词】政府分权理论；教育体制；财政体制；分权优势
【中图分类号】G467 【文献标识码】A 【文章编号】1001-4128(2010)12-0024-04
从产品属性的角度分析，教育服务属于准公共产品，其提供离不开政府参与，教育支出是政府财政支出的重要内容。那么，在一个由多级政府组成的国家中，各级政府的教育财政责任该如何安排？本文以蒂伯特的模型为理论依据，研究各级政府的教育财政责任安排。
1 蒂伯特的政府分权理论以及教育体制、财政体制和政治体制三者之间的关系
1.1 蒂伯特的政府分权理论：“用脚投票”（Voting by foot）一词来源于股市，最早由美国经济学家蒂伯特（Charles Tiebout）在《地方支出的纯理论》中提出。在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合的不同，所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负组合，来自由选择最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出，然后迁入可以满足其偏好的地区居住。[1]也就是说，居民通过“用脚投票”，在选择能满足其偏好的公共产品与税负组合的同时，也表现了其偏好并作出了选择哪个政府的决定。
作为“理性人”的居民在选择自己的居住地时，首先考虑的是实现自己的效用最大化，即他们会按照自己的偏好去寻找地方政府所提供的公共服务与所征税收之间的最佳关系，然后做出选择。充分选择的结果是：居民在消费地方公共服务方面达到最佳；同时，提高了资源配置效率，使资源配置处于帕累托最佳效率状态。而地方政府之间要进行竞争，前提条件是要具有地方自主权，显然地方分权是必要的。[2]
1.2 教育体制、财政体制和政治体制三者之间的关系：教育体制主要是指办学责任和管理权限在各级政府之间的划分制度以及相应的政府实施体系。教育体制是由财政体制和政治体制决定的。要厘清教育体制的内在逻辑，必须从财政体制和政治体制着手。在一个由多级政府组成的国家中，财政体制具体反映了各级政府之间的利益关系，并且规定了各级政府之间的权利和责任划分以及政府之间的财政转移制度。财政体制实际上反映了政府的集权和分权问题，而集权和分权又受国家政治体制的影响。[3]例如，以美国和德国为代表的地方分权制国家的教育财政实施的是分权式的管理；实行中央集权制的法国，教育财政实施的是集中型管理。
根据蒂伯特的政府分权理论，无论是集权型还是分权型的教育体制，当教育作为一种由政府提供的公共产品或服务时，由地方政府参与教育资源的配置是客观的，同时也是效率配置的需要。
2 教育财政分权体制的优势
2.1 教育财政分权体制使教育产出更符合地方居民的偏好，更能满足地方居民的需要。政府生产和提供的教育服务是否有效率取决于该教育服务的数量和类型是否反映居民的偏好。如果政府提供的教育服务数量多于或少于居民的需要，或者提供的教育服务的类型不能满足居民的需要，那么就会造成资源浪费，这是无效率的。较之中央政府，地方政府在获取和处理当地居民的需要和偏好方面有较大优势。一方面，中央政府难以获得充分的信息，并且获取信息的成本也是巨大的。另一方面，由于不同地区的经济发展水平、资源禀赋、文化传统以及风俗习惯不同，那么中央政府统一颁布的政策法规并不适用于所有地区。
在地方分权的教育体制中，由地方政府提供教育服务，有利于教育服务水平的提高。为了说明方便，现假设有两个地区、两个地方政府，每个地区的居民对教育服务的需求曲线是相同的，不同地区的需求不同。如下图：
第一个地区的需求曲线是D1，第二个地区的需求曲线是D2，再假设不存在教育生产中的规模效益，边际平均成本曲线为一条水平直线。那么，第一个地区地方政府提供的理想的教育服务数量为Q1，第二个地区为Q2。在集权政府体制下，中央政府提供的教育服务为Q。在这样的产出水平下，对第一个地区而言，由于中央政府统一提供的教育服务数量Q超出了本地区的最优数量Q1，边际成本大于边际收益，那么就造成了该地区的福利损失，损失量为图中三角形ABC的面积。同样，在第二个地区，中央政府提供的教育服务数量Q满足不了本地区的最优水平Q2，边际成本低于边际收益，使第二个地区的福利损失量为三角形CDE。[4]著名经济学家奥茨也说过：“对于某种公共产品来说，关于这种公共产品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，让地方政府将该公共产品一个帕累托有效地产出量提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”
2.2 分权能够鼓励地方政府之间的竞争。在市场竞争中，如果企业的经理没有做到最小化成本和最大化利润，可能会导致企业的低效益，那么企业就面临着被淘汰出市场的危险，企业经理也有可能最终被赶出企业。较之企业经理，政府管理者可能不会面对相同的困境，因为政府管理者缺乏以可行的最低成本从事生产的激励。然而，如果公民能够在不同地区之间自由选择居住地，那么，由于一个地方政府管理和决策的不当而引起的混乱和无效率会导致居民向其他地区迁移。这种约束可能促进政府管理者更有效地履行职责，更加关注居民的愿望和偏好。分权有利于地方政府之间的竞争，通过公民的“以脚投票”起到了约束和监督地方政府的作用，促使地方政府以较低的生产成本提供公共产品。
2.3 分权有利于政府管理决策和公共产品生产制度的创新。当一项决策或制度还没有执行时，我们很难判断它的执行结果，这是因为社会问题不同于自然问题，我们很难对它进行可控制的实验。在分权体制下，地方政府经常被视为政策实验室，因为不同的地方政府可以进行不同的政策实验，他们有可能同时考虑几个不同政策的优势。各个地方政府的制度制定者还可以通过互相观测对方的政策决策和政策受益来制定本地的政策。而中央政府每次只能进行一项政策实验，并且该实验的周期长，成本高。相比之下，地方政府更容易找到收益高的决策和制度，并通过不断地经验积累达到制度创新。[5]
3 教育财政分权体制可能出现的问题以及各级政府责任的协调
3.1 教育服务的溢出效应导致地方政府对教育资源的不合理配置。作为准公共产品，教育服务具有一定的溢出效应。溢出效应是指“那些生活在没有为教育的成本作贡献的地区的人们，当一个受过教育的人搬迁到本地区时获得了公共受益。而为教育投入资金的地区却损失了这些受益。”由于教育溢出效应的存在，在分权体制下，地方政府对教育投入进行“成本——收益”分析时，很难计算当地政府提供的教育服务外溢到其他地区的收益，那么其所提供的教育服务水平难以达到最佳状态，这样就造成了教育资源的低效或无效配置。[6，7]但是，从地方政府的角度看，它们提供的教育服务符合地方利益最大化原则，这样地方政府就缺少了内在的动力机制去主动修正它们在教育资源配置决策上的偏差，所以需要中央政府采取适当方法来加以纠正。
避免教育服务的溢出效应带来的教育资源的不合理配置，容易想到的方法有两种：方法一是改变辖区面积，使得变更后的辖区面积等同于教育服务所覆盖的受益面积。这种方法难以用于实践。原因之一是辖区的划分和形成受地理条件和人口等多方面因素的影响。原因之二是各个辖区提供许多不同的公共产品和服务，这些公共产品和服务所覆盖的受益范围不可能完全相同，这也给辖区面积的确定带来了困难。方法二是由中央政府统一提供教育服务。通过前文对分权的优势的讨论可知，这样做会排除地方政府的职能，牺牲地方分权化决策所带来的效率优势。而且由中央政府统一提供全国的教育服务也不是切实可行的。现阶段，较为可行的方法是对教育服务溢出效应的边际价值进行定价，通过对教育举办者提供补贴，来实现教育的边际社会收益等同于边际社会成本。中央政府作为这种方法的实施主体，必须意识到教育服务溢出效应的重要性，通过教育财政转移支付给有关地方政府以补偿，尽量使教育服务的溢出效应内部化。
3.2 地方分权的教育财政体制可能导致不同地区的教育发展水平不均衡，影响教育公平的实现。在一个国家的发展中，由于不同地区的经济、社会发展水平等因素不同，会导致各个地区的财政能力和教育供给能力的不均衡。这种现象虽然不可避免，但是有必要限制它的无限扩张，否则会影响教育公平的实现。教育作为一种人力资本投资，其投资效果具有明显的间接性、滞后性和收益的不确定性。在受短视利益约束的情况下，个人或地方对教育收益的评价往往低于社会合理的评价，这种评价差异在贫困落后地区尤为突出。这将会影响教育的提供，从而引起教育机会的不均等，导致贫富差距的代际继承与不平等状况的扩大。
中央政府承担着保证社会全体成员享有均等教育机会的责任和义务，那么它就应该发挥其整体协调作用，矫正个人和地方的短视行为，平衡不同地区间教育服务供给的财政能力。最基本的方法是中央政府实行教育财政转移支付。从经济学的角度来看，发达地区教育财政资金的边际效用是递减的，发达地区更容易从落后地区教育服务的溢出效应中得到收益。但是发达地区和落后地区之间无法自动形成教育的财政转移支付。因此，中央政府有必要将通过税收从发达地区获得的较多的收益以财政再分配的方式转移到落后地区。通过中央政府对地方政府的教育财政转移支付，可以降低个人和地方政府的短视行为带来的消极影响，缓解落后地区地方政府的教育财政负担，稳定和促进落后地区教育与经济社会的发展。
3.3 分权的教育体制可能会导致地方政府的教育财政缺口。一个由多级政府组成的国家，在进行各级政府间的教育财政分配时，可能会出现某一层级政府的教育财政收入与其承担事权所需要的教育财政支出之间的不相等。那么，这时就出现了教育财政收支缺口。它反映了多级政府间教育支出能力与收入能力之间的结构性失衡。当地方政府出现教育财政收支缺口时，中央政府可以选择以下一种或几种方法的组合来解决问题。方法一是授权地方政府提高教育收费标准或增加新的教育收费项目。方法二是授权地方政府开征新的教育税种或提高税率。方法三是中央政府对地方政府实行教育财政转移支付。首先，教育服务作为特殊的制度性准公共产品，如果提高其收费标准或增加新的收费项目，不仅会导致资源配置的混乱，而且还会带来新的社会责任的不公平和政府义务的转嫁。其次，在分权体制下，较之中央政府，地方政府只能开征一些税基小的税种。开征新的税种或提高税率在提高教育配置效率方面效果并不明显，并且还有引起新的社会不公平的隐患：这种通过扩大地方政府税收权限的方法来解决财政缺口问题也不是很合理。从实践来看，中央政府通常会选择方法三，即通过教育财政转移支付来弥补地方政府教育财政收支缺口。
在进行教育财政转移支付时，基于对公平和效率的考虑，上级政府通常有建立全国共同的教育最低供应标准的偏好，而这也是不同层级政府进行合作的基础。
多级教育财政的集权和分权都很重要，必须合理划分中央和地方教育财政的事权和财权，使两者之间实现某种均衡。一般来说，各级政府教育财政责任安排应当遵循以下几条原则。第一，对于具有全国性特征的教育服务或溢出效应很强的地方性教育服务，中央政府应当承担更多的财政责任，并建立规范的教育财政转移支付制度，达到平衡地区间的差异的目的。第二，凡受益对象为地方民众的教育服务，则由地方政府负责提供。如果某一教育服务中央政府和地方政府都可以提供，根据蒂伯特的“以脚投票”理论，这时应由地方政府来提供。