论文部分内容阅读
内容提要：通过对台州市区被征地农民养老保障新老办法的比较，特别是通过老办法在实施过程中对参保村集体财务状况的影响及被征地人员参保意愿的分析，得出新办法并不能解决被征地人员养老保障资金筹集难的问题，更不能提高参保率，新办法与老办法一样存在着制度设计缺陷、基金营运等方面的问题。最后提出被征地人员应该成为市民，其养老保障应与市民等同，而不是再完全分割，依然形成二元的社会保障体系。
关键词：被征地农民；养老保障；村集体财务状况；参保意愿
中图分类号：F323.211文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)02-0084-06
近年来，因农民土地被征用而引发的矛盾屡屡发生，这不仅与新农村建设极不和谐，而且也是影响农村社会稳定和发展的首要问题。浙江省台州市在探索建立被征地农民社会保障制度方面取得了一定成效，但在实际工作中也发现有不少问题需要研究，为此选择被征地农民养老保障资金筹集中存在的问题进行调查，为政府的农村公共决策提供决策依据。
1.台州市被征地人员养老保障的制度安排
台州市区被征地人员养老保障工作2003年开始试点，2004年4月市政府出台《台州市区被征地人员养老保障试行办法》（以下简称老办法）后全面推开，2008年12月24日市政府下发《台州市区被征地农民基本生活保障办法》（以下简称新办法），试行5年的老办法将被终止实行。
新办法主要在缴费标准和待遇标准及资金的筹集和管理等方面发生变化，（表1）就是新老办法在这两方面的差异比较。
新办法的发布，能否解决被征地人员养老保障资金筹集难的问题，能否提高参保率，为此，对老办法的参保情况作一调查就能有力地证明这些问题。
2.《台州市区被征地人员养老保障试行办法》参保情况的调查
《台州市区被征地人员养老保障试行办法》适用于台州市椒江、黄岩、路桥和市经济开发区。为此，本文作者选择了台州市黄岩区某一街道办事处，对其近几年参加被征地农民养老保障的情况进行调查。
台州市黄岩区的被征地人员养老保障是从2004年6月北城街道后庄村试点开始的，2004～2005年被调查街道办事处6个村（社）共1129人参加了被征地人员养老保障，占参保村总人口数的18.22%，其中男60周岁、女55周岁以上人员占72%，村集体与个人共缴基金2006万元，平均每人缴17768元。2006年被调查街道办事处7个村（社）共3859人参加了被征地人员养老保障，其中男60周岁、女55周岁以上人员占32.31%，村集体与个人共缴基金7125万元，平均每人缴18463元。另外，一个于2004年参加被征地人员养老保障的村共40人进行了第二批参保，其中男60周岁、女55周岁以上人员15人，共缴费97万元，平均每人缴24250元。为此，选择其中的6个村，根据街道办事处提供的资料，编制了下表：
注：①F村的参保人数包括2004年的第一批参保人数235人。其中男60周岁、女55周岁以上人员170人，共缴费314万元，平均每人缴13361元。
②参保时，A村村集体按C档11年14868元基数全补，B、C、D村村集体均按C档10年13516元基数全补，参保人员可以根据自己的实际情况选择缴费档次，并补足不够部分。而E、F两村村集体在征地时一次性补助3000元/亩。
2007年被调查街道办事处4个村（社）共1633人参加了被征地人员养老保障，占参保村总人口数的32.32%，其中男60周岁、女55周岁以上人员占36.68%，村集体与个人共缴基金2805万元，平均每人缴17177元。其中一村村集体按C档11年基数全补,两村村集体按10年基数全补,另一村村集体补助3000元/人。
2008年，由于政府要修改原试行办法，被调查街道办事处暂时停止了被征地人员养老保障参保工作。从原试行办法出台以来，被调查街道办事处共17村6661人参加被征地人员养老保障，占参保村总人口数的32.55%,其中男60周岁、女55周岁以上人员占40.67%，村集体与个人共缴基金12033万元，平均每人缴18064元基金。
3.参加被征地人员养老保障对村集体财务状况的影响
从（表2）可见，A、B、C、D四村由于参保人员享受集体补助按C档10年（或11年）13516元（或14868元）基数全补，其参保率明显高于村集体补助3000元/亩的E、F村，同时，E、F村主要是已达到养老年龄及以上人员参保，而A、B、C、D四村参保人员的70%左右未达到养老年龄。再加上养老保障是目前农民最关心的问题，一方面为提高参保率，另一方面也为顺应民心，参保时，村委会基本上都会根据村集体经济的好坏给予村民一定的集体补助，但是，村集体经济能否承担这一重任，即使能承担，又会对村集体经济带来什么影响，为此，本文以A、B、C、D四村为例，分析参加被征地农民养老保障对村级财务状况的影响。
3.1参保对村级集体经济的收入水平影响
台州市在征地时，按被征用土地的一定比例（一般10%左右），返还给被征地村合作经济组织，并免缴有关规费，用于发展二三产业。被调查的四个村集体均用自留地或返还地建造了标准厂房，用于出租，每年获得较稳定的租金收入，如（表3）中，各村的经营收入除少量的发包及上交收入外，大部分是厂房房租收入。
注：B村向租用厂房的企业收取水电费极不规范，为防止水电费收支对村收支的分析影响，本表和表4的B村收支扣除了这一部分，2005年水电费净支出15.5万，2006年和2007年水电费净收入33万和139.8万。
A村由于参加被征地人员养老保险集体三年内共需补助1201万元,再加上已参加城镇职工保险的人员每人一般由村集体一次性发放补助现金14860元,到2008年6月止村集体已支付了292.58万元。每年还不断有人年满25周岁要参保，这么大的资金压力使这几年A村集体在经营方面的资金投入很少，集体发展后劲不足。2005～2007年，A村村级集体经济总收入平均为502.53万元，2007年比2005年下降了4.7%，其中2006年比2005年下降了18.6%。该村投资收益主要来源于企业借款产生的利息。由于参保,这几年的收益全都计提应付福利费,企业可供借款资金变化不大,投资收益2006年比2005年下降了53.5%。可见，由于参保，对A村集体经济总收入特别是在投资收益上产生了一定的影响。
B村管理上比较混乱，由于收取厂房租金和水电费不及时和催缴力度不够，到2005年底，好几家企业拖欠着B村几年的租金和电费，大部分企业拖欠着B村几年的水费，并且有越演越烈的趋势。由于参加被征地人员养老保险集体三年内共需补助978万元,2006年一次性发放未参保人员保险补贴(按参保补助50%计算)160.9万元，为此,B村通过村办的实业公司从当地信用社贷了300万元,由于还存在资金缺口,在催讨无效的情况下,B村向法院提出了催讨租金的请求,2006年B村经营收入增加的114.1万元中大部分是收到的法院执行款。2004年和2005年水电费净支出分别为35万元和15.5万元，由于要参保，B村也加强了水电费的收取力度，2006年和2007年净收入33万元和139.8万元。由于参保，迫使B村借助法律的力量催讨房租，对B村房租的正常收取起到了一定的促进作用，同样由于参保，迫使B村加大水电费收缴力度，使一部分陈年欠款得以收回。
C村2006年集体经济总收入比2005年降低了29.6万元，主要是2005年经营收入中包括码头承包款15万元和其他收入中码头砖场收入2.4万元,而这两笔收入2006年就不存在了。由于C村主要来源于房租收入，房租金2006比2005年下降了14.5万元,在增收无力的情况下,由于参加被征地人员养老保险集体三年内共需补助751万元,2006年一次性发放未参保人员保险补贴(按参保补助50%计算)99.5万元，C村只有向上级拉赞助,通过努力获得了6.7万元补助资金,比2005年增长了32.5倍,而2007年补助收入又回到了只有每年常规的困难补助1000元。由于参保，对C村2006年的补助收入增加起到一定的促进作用。
D村2006年集体经济总收入比2005年提高了128.6万元,主要是2004年开始建造的临时厂棚于2006年一季度投入使用而使该年租金总收入增加,由于参加被征地人员养老保险集体三年内共需补助1186万元,2006年第一期需交510.4万元,为此该村向信用社借款300万元,但资金还存在缺口,所以村委会采取预收方式收取一部分房租,即使2007年的经营收入中包括结转的13.5万元厂房预收款,还是低于2006年经营收入21.2万元,而这其中包括收取的部分厂房预收款一次性记入2006年的经营收入。由于参保,D村预收部分厂租金,对未来收益产生影响,再加上由于参保，D村2006~2007年共从不同渠道借款546.4万元,D村承担了一定的财务风险。
从以上分析可见，由于收入来源有限，各村就采取不同的方式来增加收入以便筹集资金提供养老保险集体补助，参保对集体经济总收入产生了一定影响。
3.2参保对村级集体经济的支出水平影响
在我国现行的行政管理体制下，村委会不是一个完全意义上的群众自治组织，而更多的是乡镇一级政府职能的延伸，因而做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作的乡镇职能也自然延伸到了村级组织身上，村集体为此支出不少。特别是新农村建设以来，村集体的支出更加复杂，为此，把A、B、C、D村集体经济的总支出分为如下4项，各种支出的水平和构成见表4。
从（表4）可见，四村三年村集体经济总支出5133.2万元，是四村三年总收入的1.42倍，其中四村三年福利与保障总支出为4148.7万元，占四村三年总支出的80.8%，而四村2006~2007年养老保险各种总支出为3601.9万元（表5），占四村三年福利与保障总支出的86.8%，几乎是四村三年村集体经济的总
收入。从各村的分年数据可见，2005年，A、B、C、D四村的支出分别是各村的收入的41.2%、30.9%、61.7%和92.5%，2006年由于四村均参加被征地人员养老保险，使村集体支出急剧上升，2006年，A、B、C、D四村的支出分别是各村的收入的332.4%、176%、380.5%和252.7%，同时，四村的支出分别是2005年的6.57倍、7.85倍、5.05倍和5.6倍，虽然2007年各村的养老保险支出都出现了下降，使村集体总支出也随着下降，但除A村2007年村集体总支出已恢复到2005年水平外，其余各村与2005年相比还是出现不同程度的上升。
注：表中数据既包括村集体上缴社保部门的补助款，也包括支付给未参保人员的养老补助款。
由于参加被征地人员养老保险对村集体产生了很大的资金压力，使村集体这几年在经营方面的资金投入很少，四村三年合计只投入153万元，占总支出的0.3%，集体发展后劲不足。同时，四村村委会也不同程度地压缩了组织运转支出。在其他支出中，除非迫不得已，村集体就尽量减少村基础设施的投入，即使投入，在筹资方式上也发生了变化，如在2007年村级道路硬化时A村虽只用了4.5万元，却选择了向村民筹资3.1万元，而以前全是村集体出资；D村虽然村级道路硬化只用了16625.5元，但还是向当地高级中学拉赞助；C村2005年道路硬化村集体出资50.8万元，而2006、2007年村道路支出分别只有4334元和222元。
在（表5）中，A、C两村的养老保险支出为村集体自有资金，而B、C两村的养老保险支出一部分为负债资金，其中B村2006年9月向当地农村信用社借了300万元，2007年支付利息28.8万元（在其他支出中）；C村2005年就因为建造工业区还欠村民72.7万元借款，2006年由于参保，又向当地农村信用社借了300万元，2007年初又向当地一村集体借了150万元并于当年年末还清，并在当年又陆续向村民借入246.4万元，到2007年末D村一共借了619.1万元，为此，2006~2007年共支付借款利息4.3万元和39万元，这也是D村其他支出每年不断上升的主要原因。
从以上分析可见，由于参加被征地人员养老保险，使村集体支出急剧增加，特别是D村已超出了村集体的能力范围，使村集体陷入债务困境，财务分险加大。
3.3参保对村级集体经济的负债与所有者权益水平影响
从表6可见，由于2006年参加被征地人员养老保险，B、D两村的短期借款直线上升，参保是B、D两村的村级债务形成的主要原因。B村2004~2007年的资产负债率分别为29%、29.2%、47%、49.4%，而D村2004~2007年的资产负债率分别为38.2%、34.4%、72.3%、74.9%，可见，B、D两村在参保前的资产负债率处于比较低的水平，但2006年参保后，资产负债率就直线上升，特别是D村2006~2007年的资产负债率达到70%以上，也就是说D村70%以上的资产来源于负债，即使2008~2010年D村集体经济总收入按2007年的241.6万元计算共能获得724.8万元收入，偿还完619.1万元债务只剩105.7万元，远远不够村集体三年的运转支出，并且D村还有村民不断年满25周岁需要参保，还需支付借款利息，再说村集体收入主要来源于房租收入，随着经济的衰退，租金收入会下降，因此D村不可能在2010年还清债务，还清债务也许需要更长的时间，并且2007年619.1万元负债中，319.1万元来源于村民集资，财务风险很大，万一出现资金断裂，对村里的稳定也会产生一定的影响，应引起政府的重视。
2006年A村应付福利费出现借方余额表示实际支出大于预提的应付福利费。由于参加被征地农民养老保险，村集体到2005年底止未分配收益195万元全都转为应付福利费，并且2006年的本年收益372.05万元全都计提了应付福利费，即使这样，2006年应付福利费还是多支出了556.32万元，2007年的本年收益412.03万元也都计提应付福利费，但还是没有赶上这两年的福利支出。由于最近几年收益全都转为应付福利费，所以公积公益金基本没变，2007年增加的只是一些青苗补偿费。2008年前6月，应付福利费支出增加65.18万元，余额为借方350.42万元，而各种收入扣除支出后的净收益为102.81万元，按此测算2008年本年收益还需全都转为应付福利费。
表6的情况在其他三村也同样出现，B村2006~2007年的本年收益366万元和367.2万元全都计提了应付福利费；C村除把2006~2007年的本年收益110.5万元和132.1.2万元全都计提了应付福利费外，2006年和2007年还分别把380万元和100万元的公积公益金转为应付福利费以弥补福利亏损；D村2006年本年收益166.1万元全都计提了应付福利费外，还把400万元的公积公益金转为应付福利费以弥补福利亏损，2007年的134.1万元收益除34.1万元提取公积公益金外，其余100万元均计提了应付福利费。而公积公益金是村集体经济组织用于扩大生产经营，承担经营风险及集体公益事业的专用基金，从（表5）和以上分析可见，各村的公积公益金出现了不同程度的下降，其经营风险加大。
注：表中应付福利费为负数表示当年期末为借方余额。
从以上分析可见，A、B、C、D四村由于参保人员享受集体补助按C档10年（或11年）13516元（或14868元）基数全补，已对村集体经济产生了很大影响，如果按新办法C档2万元全补，村集体根本无法承担，即使能承担，村集体财务状况将更加恶化。
4.被征地人员参加养老保障的意愿分析
既然村集体无法承担新办法C档的缴费额全补，能否让村民承担其中的大部分缴费金额，下面将通过对A、B两村村民的个人缴费情况调查以对此分析。
A村713位村民除村集体补助C档11年14868元基数外，就没另外缴费，只有197位，占参保总数的21.6%的村民额外缴费以享受更高的档次，其中最高额外缴费53526元，最低额外缴费758元。B村458位村民除村集体补助C档10年13516元基数外，就没另外缴费，只有352位，占参保总数的43.5%的村民额外缴费以享受更高的档次，其中最高额外缴费48362元，最低额外缴费844元。把村民的额外缴费额加上村集体的补助额按新办法的缴费标准分组编制出（表7）。
从（表7）中可见，按新办法的缴费标准，A村只有169人能达到2.0万元最低缴费界限，剩下的741人，占总人数的81.4%按新办法没达到缴费标准。同样，B村只有248人能达到2.0万元最低缴费界限，剩下的562人，占总人数的69.4%按新办法没达到缴费标准。从表中还可看出，A、B两村各有96和117人愿缴费更多，以享受更高档次的养老保险金的意愿在新办法里不能达到。
注：为了达到可比性，A村未额外缴费的参保人员归到1.3516以下这组。
从（表7）中还可见，村民的缴费数呈现两头多、中间少的分布特征，如A村缴费数在3.2元万以上的基本是村干部和村里的富裕户，这批人的养老观念相对比较现代，而大部分农村家庭的养老观念转变需要一个长期的过程，目前相当部分村民不愿意参加被征地养老保险，个别地方甚至通过村民代表大会表决议程否决参保决定。被征地农民参保意识呈群体性分布，具有较强的功利色彩和短期行为，据调查，农村45岁以上的人员大多数愿意参保，35~45岁人员有可保可不保的主观意向，35岁以下人员基本不愿意参保。如A、B两村没额外缴费的1171人中就大都属于可保可不保的，如让他们再额外缴费，他们就有可能选择不参加养老保险。
台州市人均土地仅0.41亩，征地区片综合价一般在3万~5万元/亩，使得许多被征地人员只得将几乎全部的土地补偿费和安置费用于缴费参保。2003年前被征用土地的安置人员由于征地价格偏低，参保资金更加难以落实。A、B村属于经济比较发达的，村民的参保意愿并不强烈，更何况经济不发达的其他村，所以按新办法的缴费标准，农民的参保意愿并不能提高。
5.被征地农民养老保障存在的问题及原因分析
从以上分析可见，新办法并不能解决被征地人员养老保障资金筹集难的问题，更不能提高参保率，新办法与老办法一样存在着制度设计缺陷、基金营运等方面的问题，主要表现在：
5.1政府投入少，配套资金未及时到位，且覆盖面狭窄
据民建台州市委2005年专项调研显示①农民养老、医疗等社会保障覆盖率低，且政府财力有限，农村社保提保扩面任务很重。台州市仅被征地的农民在30万人以上，近24万人未缴纳养老保险，各级政府筹措的资金仅占应由政府缴纳的20%。这种现象在其他地区也同时出现，如丽审公告［2007］3号显示，市直853名参保农民的个人专户，政府应配套1125.38万元，已配套到位87.89万元，尚有1037.49万元未及时到位。而台州市制订新办法的主要原因是②老办法在实施过程中，碰到了养老保障水平偏高、“倒差”现象日益突出等问题，需要妥善加以解决。为此，新办法按照“合法、合理、合情”的原则，努力寻找“三个”最佳结合点：一是努力寻找“政府能基本接受与被征地农民能基本接受”的最佳结合点。采取了“低水平、广覆盖”的基本生活保障模式，降低政府财政“兜底压力”。二是努力寻找“尽量减轻政府财政压力与尽量不降低被征地农民保障水平”的最佳结合点。采取了依照上级规定缩小保障范围，取消较高档次，完善待遇调整机制，明确衔接办法等有效措施,减轻了政府财政压力。三是努力寻找“新办法与原试行办法的平稳过渡”的最佳结合点。所以新办法主要是为政府减轻财政压力，而不是从加大政府财政投入以提高被征地人员养老保障水平、减轻村集体和个人的缴费压力出发。
5.2现行的被征地农民养老保障水平低
如前述的大部分村民选择的C档10年的缴费档次，在2003年需缴费10448元享受的养老金月标准只有186元，到2006年增加到缴费13516元享受的养老金月标准也只有217.2元；新办法3档2.0万元缴费按2003年的缴费标准属于B档10年（19640元），在2003年能享受的养老金标准为295元，而按新办法2009年能享受320元，比2003年只提高了20元左右，远远低于物价的上涨速度。同样新办法2档2.5万元缴费按2003年的缴费标准属于B档13年（25333元），在2003年能享受的养老金标准为363元，而按新办法2009年能享受370元，比2003年只提高了10元不到。新办法1档3.2万元缴费按2006年的缴费标准属于B档13年（32670元），在2006年能享受的养老金月标准为445.6元，而按新办法2009年能享受440元，所以新办法并没有提高被征地农民的养老保障水平。保障水平的高低直接决定农民接受保障的程度，随着城市化的推进，被征地农民的生活、生产方式和行为都将转为市民的生活、生产方式和行为，他们的消费方式也随之改变，消费水平也随着经济的发展而大幅提高，现行的待遇水平的实际购买力将会大大降低，直接导致他们的生活水平下降，从长远看，无法弥补因征地对农民造成的利益损失。
5.3征地补偿标准过低，不统一；征地补偿分配标准不统一
如黄岩羽山村农民在土地被征用前多种植蔬菜，每亩年平均收益在1.5万元以上，高的可达2.5万元，而土地被征用后，每亩田的一次性征用费为6万~7万元，只相当于原来2~3年的农业收入，存在补偿标准过低情况；在征地补偿中，一般是第三产业用地补偿标准较高，工业用地次之，公益或基础设施用地，尤其是国家重点工程和地方政府的重点项目用地补偿标准最低。征地补偿标准过低，补偿标准难统一，失地农民养老保障难落实，使征地拆迁户补偿矛盾日益突出，如黄岩东城地区王西村2007年下半年因“台科院”重点工程建设实施强制征用土地，村民对未落实失地养老保障的后顾之忧而纷纷“干扰”征地，对“台科院”的发展造成了很大的影响。
征地补偿分配标准不统一，土地征用费在经过乡（镇）提留、村社留存后，剩余部分再通过一定的方法分配到农户。而村与村之间的分配比例不一致，各村对所留部分的使用方式不一样，利用效果也不相同，对此农民心里感到很不平衡。由于土地征用费没专款专用，有的村干部恶意贪污、挪用、侵吞征地补偿费，如黄岩区江口街道新来桥3村官涉嫌挪用2000万元土地征用款非法获得160万元收益，被黄岩检察院提起公诉。由于国家对征地补偿费的分配没有统一的政策规定，有的村想把一部分土地征用资金留作农民的养老保障，但由于想法不一、认识不足，加上驻村干部的指导不力，导致土地征用费、补偿费和青苗赔偿费全部分到个人，而且相互攀比，越演越烈，根本没有留下土地储备金和农民养老金，这也是造成目前调查区参保率不高的原因之一。
本文作者在宁波鄞州区下应街道调查时发现，虽然其被征地农民养老保障规定与台州市出台的新办法基本一样，但由于其土地征用款实行“专户储存、专款专用、专项核算”，杜绝了村干部恶意贪污、挪用、侵吞征地补偿费现象，并且街道各村土地征用时均统一每人发放2.4万元社保补贴和劳动力货币安置费，其余作为村集体投资发展用，农民只有参保后才能发放剩余的劳动力货币安置费，这就保证了失土农民的参保。被征地后，条件成熟的村进行股份制改革，到目前为止，该街道26村中13个村已建立了股份制合作社，2008年人均获得2172元股金分红，比2007年人均分配1852元提高了17.3%。其中最高的童王村人均分配6000元股金分红，该村2008年实现收益688.67亿元，386.87万元提取了公积公益金，301.8万元用于农户分配，其2008年的资产负债率只有18.7%，村集体发展后劲十足，并没有出现前述的A、B、C、D村由于参保而造成的财务变化情况，并且该村2008年底已批准“村改居”，使村干部能专心经营村集体资产。
5.4资金筹集难，基金到位率低，可持续支付能力不高
从理论上说，被征地人员养老保障金实行专户管理，封闭运行，通过财政投入以及利息等收入，在支出总额不多的情况下，应该能够实现收支自我平衡，但实际情况并非如此，究其原因有三：一是基金统筹层次过低。目前，企业职工基本养老保险基金已建立省级调剂统筹机制，从而大大提高了抗风险能力，而被征地人员养老保障的基金目前仅靠区级政府统筹，层次过低，基金规模偏小，运作空间有限，抗风险能力较弱，一旦区域经济出现较大波动，财政无法保底，整个保障基金极有可能出现支付危机。二是基金筹集困难较多。一方面，政府补助资金未能及时到位。截至2007年7月底，台州市椒江区尚有10660万元财政应补资金没有到位。另一方面，村集体经济难以负担。由于早期被征地的村，重个人分配、轻集体积累，即使被征地人员想参加养老保障，村集体补助部分的养老资金也难以落实；有些近几年被征地的村离城区较远，村留地开发价值不高，征地价格低，参保难度更大。目前有些村虽已办理了养老保险，首付了养老保障金，但在续缴上存在较大难度。由于多数村续缴的集体资金来源不是以银行存款方式存在，更多的是以房屋租赁、村留地开发等固定资产形式而存在，受宏观政策调控的影响，资产一时难变现，续缴资金来源相当困难。截至2007年7月底,应缴纳社保基金为38865万元,已到位资金只有23220万元，尚有15645万元未能及时到位。三是可持续支付能力低。从调查情况来看，按照职工基本养老保险基金支付能力的计算口径，截至2007年7月底，椒江区被征地人员养老保障已经到位的滚存基金结余只能支付7年，基金的可持续支付能力低，支付压力较大。
6.结论和思考
被征地农民大多居住在城镇周边，正是城市发展的需要，才使其失去宝贵的土地，“被征地农民”作为一种过渡性称谓与阶层，其一旦失地，就应该成为市民，其养老保障及其他保障自然应与市民等同，而不是再完全分割，依然形成二元的社会保障体系。所以对被征地农民，应普遍建立最低生活保障制度。在此前提下，分类建立农民的养老保障：对于达到退休年龄的农民，实行政府养老保障；对于未达到退休年龄的农民，应该建立城镇社会养老保险；对于未达到就业年龄的农民，应将其完全纳入城市化保障体系，实现以土地换保障。
注释：：
①http://cppcc.people.com.cn/GB/45580/45603/5827528.html
②http://www.tzlss.gov.cn/info/1324-1.htm
http://sjj.lishui.gov.cn/sjgg/sjjggg/t20071220_343371.htm
http://www.tzjgdj.gov.cn/InfoPub/InfoView.aspx?ID=3131
参考文献：
［1］李淑梅.失地农民社会保障制度研究［M］.北京：中国经济出版社，2007.
［2］公维才.中国农民养老保障论［M］.北京：社会科学文献出版社，2007.
［3］郑立平.关于被征地人员养老保障工作的调查与思考.http://www.jjrdw.gov.cn/news/zcfg/200842882441.asp.
［作者简介］黄彬红（1972—），女，南京农业大学硕士，台州科技职业学院讲师，长期从事会计、统计教学工作。主要研究方向:农业经济管理。
［收稿日期］2008-11-26（责任编辑：黄晓梅）
关键词：被征地农民；养老保障；村集体财务状况；参保意愿
中图分类号：F323.211文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)02-0084-06
近年来，因农民土地被征用而引发的矛盾屡屡发生，这不仅与新农村建设极不和谐，而且也是影响农村社会稳定和发展的首要问题。浙江省台州市在探索建立被征地农民社会保障制度方面取得了一定成效，但在实际工作中也发现有不少问题需要研究，为此选择被征地农民养老保障资金筹集中存在的问题进行调查，为政府的农村公共决策提供决策依据。
1.台州市被征地人员养老保障的制度安排
台州市区被征地人员养老保障工作2003年开始试点，2004年4月市政府出台《台州市区被征地人员养老保障试行办法》（以下简称老办法）后全面推开，2008年12月24日市政府下发《台州市区被征地农民基本生活保障办法》（以下简称新办法），试行5年的老办法将被终止实行。
新办法主要在缴费标准和待遇标准及资金的筹集和管理等方面发生变化，（表1）就是新老办法在这两方面的差异比较。
新办法的发布，能否解决被征地人员养老保障资金筹集难的问题，能否提高参保率，为此，对老办法的参保情况作一调查就能有力地证明这些问题。
2.《台州市区被征地人员养老保障试行办法》参保情况的调查
《台州市区被征地人员养老保障试行办法》适用于台州市椒江、黄岩、路桥和市经济开发区。为此，本文作者选择了台州市黄岩区某一街道办事处，对其近几年参加被征地农民养老保障的情况进行调查。
台州市黄岩区的被征地人员养老保障是从2004年6月北城街道后庄村试点开始的，2004～2005年被调查街道办事处6个村（社）共1129人参加了被征地人员养老保障，占参保村总人口数的18.22%，其中男60周岁、女55周岁以上人员占72%，村集体与个人共缴基金2006万元，平均每人缴17768元。2006年被调查街道办事处7个村（社）共3859人参加了被征地人员养老保障，其中男60周岁、女55周岁以上人员占32.31%，村集体与个人共缴基金7125万元，平均每人缴18463元。另外，一个于2004年参加被征地人员养老保障的村共40人进行了第二批参保，其中男60周岁、女55周岁以上人员15人，共缴费97万元，平均每人缴24250元。为此，选择其中的6个村，根据街道办事处提供的资料，编制了下表：
注：①F村的参保人数包括2004年的第一批参保人数235人。其中男60周岁、女55周岁以上人员170人，共缴费314万元，平均每人缴13361元。
②参保时，A村村集体按C档11年14868元基数全补，B、C、D村村集体均按C档10年13516元基数全补，参保人员可以根据自己的实际情况选择缴费档次，并补足不够部分。而E、F两村村集体在征地时一次性补助3000元/亩。
2007年被调查街道办事处4个村（社）共1633人参加了被征地人员养老保障，占参保村总人口数的32.32%，其中男60周岁、女55周岁以上人员占36.68%，村集体与个人共缴基金2805万元，平均每人缴17177元。其中一村村集体按C档11年基数全补,两村村集体按10年基数全补,另一村村集体补助3000元/人。
2008年，由于政府要修改原试行办法，被调查街道办事处暂时停止了被征地人员养老保障参保工作。从原试行办法出台以来，被调查街道办事处共17村6661人参加被征地人员养老保障，占参保村总人口数的32.55%,其中男60周岁、女55周岁以上人员占40.67%，村集体与个人共缴基金12033万元，平均每人缴18064元基金。
3.参加被征地人员养老保障对村集体财务状况的影响
从（表2）可见，A、B、C、D四村由于参保人员享受集体补助按C档10年（或11年）13516元（或14868元）基数全补，其参保率明显高于村集体补助3000元/亩的E、F村，同时，E、F村主要是已达到养老年龄及以上人员参保，而A、B、C、D四村参保人员的70%左右未达到养老年龄。再加上养老保障是目前农民最关心的问题，一方面为提高参保率，另一方面也为顺应民心，参保时，村委会基本上都会根据村集体经济的好坏给予村民一定的集体补助，但是，村集体经济能否承担这一重任，即使能承担，又会对村集体经济带来什么影响，为此，本文以A、B、C、D四村为例，分析参加被征地农民养老保障对村级财务状况的影响。
3.1参保对村级集体经济的收入水平影响
台州市在征地时，按被征用土地的一定比例（一般10%左右），返还给被征地村合作经济组织，并免缴有关规费，用于发展二三产业。被调查的四个村集体均用自留地或返还地建造了标准厂房，用于出租，每年获得较稳定的租金收入，如（表3）中，各村的经营收入除少量的发包及上交收入外，大部分是厂房房租收入。
注：B村向租用厂房的企业收取水电费极不规范，为防止水电费收支对村收支的分析影响，本表和表4的B村收支扣除了这一部分，2005年水电费净支出15.5万，2006年和2007年水电费净收入33万和139.8万。
A村由于参加被征地人员养老保险集体三年内共需补助1201万元,再加上已参加城镇职工保险的人员每人一般由村集体一次性发放补助现金14860元,到2008年6月止村集体已支付了292.58万元。每年还不断有人年满25周岁要参保，这么大的资金压力使这几年A村集体在经营方面的资金投入很少，集体发展后劲不足。2005～2007年，A村村级集体经济总收入平均为502.53万元，2007年比2005年下降了4.7%，其中2006年比2005年下降了18.6%。该村投资收益主要来源于企业借款产生的利息。由于参保,这几年的收益全都计提应付福利费,企业可供借款资金变化不大,投资收益2006年比2005年下降了53.5%。可见，由于参保，对A村集体经济总收入特别是在投资收益上产生了一定的影响。
B村管理上比较混乱，由于收取厂房租金和水电费不及时和催缴力度不够，到2005年底，好几家企业拖欠着B村几年的租金和电费，大部分企业拖欠着B村几年的水费，并且有越演越烈的趋势。由于参加被征地人员养老保险集体三年内共需补助978万元,2006年一次性发放未参保人员保险补贴(按参保补助50%计算)160.9万元，为此,B村通过村办的实业公司从当地信用社贷了300万元,由于还存在资金缺口,在催讨无效的情况下,B村向法院提出了催讨租金的请求,2006年B村经营收入增加的114.1万元中大部分是收到的法院执行款。2004年和2005年水电费净支出分别为35万元和15.5万元，由于要参保，B村也加强了水电费的收取力度，2006年和2007年净收入33万元和139.8万元。由于参保，迫使B村借助法律的力量催讨房租，对B村房租的正常收取起到了一定的促进作用，同样由于参保，迫使B村加大水电费收缴力度，使一部分陈年欠款得以收回。
C村2006年集体经济总收入比2005年降低了29.6万元，主要是2005年经营收入中包括码头承包款15万元和其他收入中码头砖场收入2.4万元,而这两笔收入2006年就不存在了。由于C村主要来源于房租收入，房租金2006比2005年下降了14.5万元,在增收无力的情况下,由于参加被征地人员养老保险集体三年内共需补助751万元,2006年一次性发放未参保人员保险补贴(按参保补助50%计算)99.5万元，C村只有向上级拉赞助,通过努力获得了6.7万元补助资金,比2005年增长了32.5倍,而2007年补助收入又回到了只有每年常规的困难补助1000元。由于参保，对C村2006年的补助收入增加起到一定的促进作用。
D村2006年集体经济总收入比2005年提高了128.6万元,主要是2004年开始建造的临时厂棚于2006年一季度投入使用而使该年租金总收入增加,由于参加被征地人员养老保险集体三年内共需补助1186万元,2006年第一期需交510.4万元,为此该村向信用社借款300万元,但资金还存在缺口,所以村委会采取预收方式收取一部分房租,即使2007年的经营收入中包括结转的13.5万元厂房预收款,还是低于2006年经营收入21.2万元,而这其中包括收取的部分厂房预收款一次性记入2006年的经营收入。由于参保,D村预收部分厂租金,对未来收益产生影响,再加上由于参保，D村2006~2007年共从不同渠道借款546.4万元,D村承担了一定的财务风险。
从以上分析可见，由于收入来源有限，各村就采取不同的方式来增加收入以便筹集资金提供养老保险集体补助，参保对集体经济总收入产生了一定影响。
3.2参保对村级集体经济的支出水平影响
在我国现行的行政管理体制下，村委会不是一个完全意义上的群众自治组织，而更多的是乡镇一级政府职能的延伸，因而做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作的乡镇职能也自然延伸到了村级组织身上，村集体为此支出不少。特别是新农村建设以来，村集体的支出更加复杂，为此，把A、B、C、D村集体经济的总支出分为如下4项，各种支出的水平和构成见表4。
从（表4）可见，四村三年村集体经济总支出5133.2万元，是四村三年总收入的1.42倍，其中四村三年福利与保障总支出为4148.7万元，占四村三年总支出的80.8%，而四村2006~2007年养老保险各种总支出为3601.9万元（表5），占四村三年福利与保障总支出的86.8%，几乎是四村三年村集体经济的总
收入。从各村的分年数据可见，2005年，A、B、C、D四村的支出分别是各村的收入的41.2%、30.9%、61.7%和92.5%，2006年由于四村均参加被征地人员养老保险，使村集体支出急剧上升，2006年，A、B、C、D四村的支出分别是各村的收入的332.4%、176%、380.5%和252.7%，同时，四村的支出分别是2005年的6.57倍、7.85倍、5.05倍和5.6倍，虽然2007年各村的养老保险支出都出现了下降，使村集体总支出也随着下降，但除A村2007年村集体总支出已恢复到2005年水平外，其余各村与2005年相比还是出现不同程度的上升。
注：表中数据既包括村集体上缴社保部门的补助款，也包括支付给未参保人员的养老补助款。
由于参加被征地人员养老保险对村集体产生了很大的资金压力，使村集体这几年在经营方面的资金投入很少，四村三年合计只投入153万元，占总支出的0.3%，集体发展后劲不足。同时，四村村委会也不同程度地压缩了组织运转支出。在其他支出中，除非迫不得已，村集体就尽量减少村基础设施的投入，即使投入，在筹资方式上也发生了变化，如在2007年村级道路硬化时A村虽只用了4.5万元，却选择了向村民筹资3.1万元，而以前全是村集体出资；D村虽然村级道路硬化只用了16625.5元，但还是向当地高级中学拉赞助；C村2005年道路硬化村集体出资50.8万元，而2006、2007年村道路支出分别只有4334元和222元。
在（表5）中，A、C两村的养老保险支出为村集体自有资金，而B、C两村的养老保险支出一部分为负债资金，其中B村2006年9月向当地农村信用社借了300万元，2007年支付利息28.8万元（在其他支出中）；C村2005年就因为建造工业区还欠村民72.7万元借款，2006年由于参保，又向当地农村信用社借了300万元，2007年初又向当地一村集体借了150万元并于当年年末还清，并在当年又陆续向村民借入246.4万元，到2007年末D村一共借了619.1万元，为此，2006~2007年共支付借款利息4.3万元和39万元，这也是D村其他支出每年不断上升的主要原因。
从以上分析可见，由于参加被征地人员养老保险，使村集体支出急剧增加，特别是D村已超出了村集体的能力范围，使村集体陷入债务困境，财务分险加大。
3.3参保对村级集体经济的负债与所有者权益水平影响
从表6可见，由于2006年参加被征地人员养老保险，B、D两村的短期借款直线上升，参保是B、D两村的村级债务形成的主要原因。B村2004~2007年的资产负债率分别为29%、29.2%、47%、49.4%，而D村2004~2007年的资产负债率分别为38.2%、34.4%、72.3%、74.9%，可见，B、D两村在参保前的资产负债率处于比较低的水平，但2006年参保后，资产负债率就直线上升，特别是D村2006~2007年的资产负债率达到70%以上，也就是说D村70%以上的资产来源于负债，即使2008~2010年D村集体经济总收入按2007年的241.6万元计算共能获得724.8万元收入，偿还完619.1万元债务只剩105.7万元，远远不够村集体三年的运转支出，并且D村还有村民不断年满25周岁需要参保，还需支付借款利息，再说村集体收入主要来源于房租收入，随着经济的衰退，租金收入会下降，因此D村不可能在2010年还清债务，还清债务也许需要更长的时间，并且2007年619.1万元负债中，319.1万元来源于村民集资，财务风险很大，万一出现资金断裂，对村里的稳定也会产生一定的影响，应引起政府的重视。
2006年A村应付福利费出现借方余额表示实际支出大于预提的应付福利费。由于参加被征地农民养老保险，村集体到2005年底止未分配收益195万元全都转为应付福利费，并且2006年的本年收益372.05万元全都计提了应付福利费，即使这样，2006年应付福利费还是多支出了556.32万元，2007年的本年收益412.03万元也都计提应付福利费，但还是没有赶上这两年的福利支出。由于最近几年收益全都转为应付福利费，所以公积公益金基本没变，2007年增加的只是一些青苗补偿费。2008年前6月，应付福利费支出增加65.18万元，余额为借方350.42万元，而各种收入扣除支出后的净收益为102.81万元，按此测算2008年本年收益还需全都转为应付福利费。
表6的情况在其他三村也同样出现，B村2006~2007年的本年收益366万元和367.2万元全都计提了应付福利费；C村除把2006~2007年的本年收益110.5万元和132.1.2万元全都计提了应付福利费外，2006年和2007年还分别把380万元和100万元的公积公益金转为应付福利费以弥补福利亏损；D村2006年本年收益166.1万元全都计提了应付福利费外，还把400万元的公积公益金转为应付福利费以弥补福利亏损，2007年的134.1万元收益除34.1万元提取公积公益金外，其余100万元均计提了应付福利费。而公积公益金是村集体经济组织用于扩大生产经营，承担经营风险及集体公益事业的专用基金，从（表5）和以上分析可见，各村的公积公益金出现了不同程度的下降，其经营风险加大。
注：表中应付福利费为负数表示当年期末为借方余额。
从以上分析可见，A、B、C、D四村由于参保人员享受集体补助按C档10年（或11年）13516元（或14868元）基数全补，已对村集体经济产生了很大影响，如果按新办法C档2万元全补，村集体根本无法承担，即使能承担，村集体财务状况将更加恶化。
4.被征地人员参加养老保障的意愿分析
既然村集体无法承担新办法C档的缴费额全补，能否让村民承担其中的大部分缴费金额，下面将通过对A、B两村村民的个人缴费情况调查以对此分析。
A村713位村民除村集体补助C档11年14868元基数外，就没另外缴费，只有197位，占参保总数的21.6%的村民额外缴费以享受更高的档次，其中最高额外缴费53526元，最低额外缴费758元。B村458位村民除村集体补助C档10年13516元基数外，就没另外缴费，只有352位，占参保总数的43.5%的村民额外缴费以享受更高的档次，其中最高额外缴费48362元，最低额外缴费844元。把村民的额外缴费额加上村集体的补助额按新办法的缴费标准分组编制出（表7）。
从（表7）中可见，按新办法的缴费标准，A村只有169人能达到2.0万元最低缴费界限，剩下的741人，占总人数的81.4%按新办法没达到缴费标准。同样，B村只有248人能达到2.0万元最低缴费界限，剩下的562人，占总人数的69.4%按新办法没达到缴费标准。从表中还可看出，A、B两村各有96和117人愿缴费更多，以享受更高档次的养老保险金的意愿在新办法里不能达到。
注：为了达到可比性，A村未额外缴费的参保人员归到1.3516以下这组。
从（表7）中还可见，村民的缴费数呈现两头多、中间少的分布特征，如A村缴费数在3.2元万以上的基本是村干部和村里的富裕户，这批人的养老观念相对比较现代，而大部分农村家庭的养老观念转变需要一个长期的过程，目前相当部分村民不愿意参加被征地养老保险，个别地方甚至通过村民代表大会表决议程否决参保决定。被征地农民参保意识呈群体性分布，具有较强的功利色彩和短期行为，据调查，农村45岁以上的人员大多数愿意参保，35~45岁人员有可保可不保的主观意向，35岁以下人员基本不愿意参保。如A、B两村没额外缴费的1171人中就大都属于可保可不保的，如让他们再额外缴费，他们就有可能选择不参加养老保险。
台州市人均土地仅0.41亩，征地区片综合价一般在3万~5万元/亩，使得许多被征地人员只得将几乎全部的土地补偿费和安置费用于缴费参保。2003年前被征用土地的安置人员由于征地价格偏低，参保资金更加难以落实。A、B村属于经济比较发达的，村民的参保意愿并不强烈，更何况经济不发达的其他村，所以按新办法的缴费标准，农民的参保意愿并不能提高。
5.被征地农民养老保障存在的问题及原因分析
从以上分析可见，新办法并不能解决被征地人员养老保障资金筹集难的问题，更不能提高参保率，新办法与老办法一样存在着制度设计缺陷、基金营运等方面的问题，主要表现在：
5.1政府投入少，配套资金未及时到位，且覆盖面狭窄
据民建台州市委2005年专项调研显示①农民养老、医疗等社会保障覆盖率低，且政府财力有限，农村社保提保扩面任务很重。台州市仅被征地的农民在30万人以上，近24万人未缴纳养老保险，各级政府筹措的资金仅占应由政府缴纳的20%。这种现象在其他地区也同时出现，如丽审公告［2007］3号显示，市直853名参保农民的个人专户，政府应配套1125.38万元，已配套到位87.89万元，尚有1037.49万元未及时到位。而台州市制订新办法的主要原因是②老办法在实施过程中，碰到了养老保障水平偏高、“倒差”现象日益突出等问题，需要妥善加以解决。为此，新办法按照“合法、合理、合情”的原则，努力寻找“三个”最佳结合点：一是努力寻找“政府能基本接受与被征地农民能基本接受”的最佳结合点。采取了“低水平、广覆盖”的基本生活保障模式，降低政府财政“兜底压力”。二是努力寻找“尽量减轻政府财政压力与尽量不降低被征地农民保障水平”的最佳结合点。采取了依照上级规定缩小保障范围，取消较高档次，完善待遇调整机制，明确衔接办法等有效措施,减轻了政府财政压力。三是努力寻找“新办法与原试行办法的平稳过渡”的最佳结合点。所以新办法主要是为政府减轻财政压力，而不是从加大政府财政投入以提高被征地人员养老保障水平、减轻村集体和个人的缴费压力出发。
5.2现行的被征地农民养老保障水平低
如前述的大部分村民选择的C档10年的缴费档次，在2003年需缴费10448元享受的养老金月标准只有186元，到2006年增加到缴费13516元享受的养老金月标准也只有217.2元；新办法3档2.0万元缴费按2003年的缴费标准属于B档10年（19640元），在2003年能享受的养老金标准为295元，而按新办法2009年能享受320元，比2003年只提高了20元左右，远远低于物价的上涨速度。同样新办法2档2.5万元缴费按2003年的缴费标准属于B档13年（25333元），在2003年能享受的养老金标准为363元，而按新办法2009年能享受370元，比2003年只提高了10元不到。新办法1档3.2万元缴费按2006年的缴费标准属于B档13年（32670元），在2006年能享受的养老金月标准为445.6元，而按新办法2009年能享受440元，所以新办法并没有提高被征地农民的养老保障水平。保障水平的高低直接决定农民接受保障的程度，随着城市化的推进，被征地农民的生活、生产方式和行为都将转为市民的生活、生产方式和行为，他们的消费方式也随之改变，消费水平也随着经济的发展而大幅提高，现行的待遇水平的实际购买力将会大大降低，直接导致他们的生活水平下降，从长远看，无法弥补因征地对农民造成的利益损失。
5.3征地补偿标准过低，不统一；征地补偿分配标准不统一
如黄岩羽山村农民在土地被征用前多种植蔬菜，每亩年平均收益在1.5万元以上，高的可达2.5万元，而土地被征用后，每亩田的一次性征用费为6万~7万元，只相当于原来2~3年的农业收入，存在补偿标准过低情况；在征地补偿中，一般是第三产业用地补偿标准较高，工业用地次之，公益或基础设施用地，尤其是国家重点工程和地方政府的重点项目用地补偿标准最低。征地补偿标准过低，补偿标准难统一，失地农民养老保障难落实，使征地拆迁户补偿矛盾日益突出，如黄岩东城地区王西村2007年下半年因“台科院”重点工程建设实施强制征用土地，村民对未落实失地养老保障的后顾之忧而纷纷“干扰”征地，对“台科院”的发展造成了很大的影响。
征地补偿分配标准不统一，土地征用费在经过乡（镇）提留、村社留存后，剩余部分再通过一定的方法分配到农户。而村与村之间的分配比例不一致，各村对所留部分的使用方式不一样，利用效果也不相同，对此农民心里感到很不平衡。由于土地征用费没专款专用，有的村干部恶意贪污、挪用、侵吞征地补偿费，如黄岩区江口街道新来桥3村官涉嫌挪用2000万元土地征用款非法获得160万元收益，被黄岩检察院提起公诉。由于国家对征地补偿费的分配没有统一的政策规定，有的村想把一部分土地征用资金留作农民的养老保障，但由于想法不一、认识不足，加上驻村干部的指导不力，导致土地征用费、补偿费和青苗赔偿费全部分到个人，而且相互攀比，越演越烈，根本没有留下土地储备金和农民养老金，这也是造成目前调查区参保率不高的原因之一。
本文作者在宁波鄞州区下应街道调查时发现，虽然其被征地农民养老保障规定与台州市出台的新办法基本一样，但由于其土地征用款实行“专户储存、专款专用、专项核算”，杜绝了村干部恶意贪污、挪用、侵吞征地补偿费现象，并且街道各村土地征用时均统一每人发放2.4万元社保补贴和劳动力货币安置费，其余作为村集体投资发展用，农民只有参保后才能发放剩余的劳动力货币安置费，这就保证了失土农民的参保。被征地后，条件成熟的村进行股份制改革，到目前为止，该街道26村中13个村已建立了股份制合作社，2008年人均获得2172元股金分红，比2007年人均分配1852元提高了17.3%。其中最高的童王村人均分配6000元股金分红，该村2008年实现收益688.67亿元，386.87万元提取了公积公益金，301.8万元用于农户分配，其2008年的资产负债率只有18.7%，村集体发展后劲十足，并没有出现前述的A、B、C、D村由于参保而造成的财务变化情况，并且该村2008年底已批准“村改居”，使村干部能专心经营村集体资产。
5.4资金筹集难，基金到位率低，可持续支付能力不高
从理论上说，被征地人员养老保障金实行专户管理，封闭运行，通过财政投入以及利息等收入，在支出总额不多的情况下，应该能够实现收支自我平衡，但实际情况并非如此，究其原因有三：一是基金统筹层次过低。目前，企业职工基本养老保险基金已建立省级调剂统筹机制，从而大大提高了抗风险能力，而被征地人员养老保障的基金目前仅靠区级政府统筹，层次过低，基金规模偏小，运作空间有限，抗风险能力较弱，一旦区域经济出现较大波动，财政无法保底，整个保障基金极有可能出现支付危机。二是基金筹集困难较多。一方面，政府补助资金未能及时到位。截至2007年7月底，台州市椒江区尚有10660万元财政应补资金没有到位。另一方面，村集体经济难以负担。由于早期被征地的村，重个人分配、轻集体积累，即使被征地人员想参加养老保障，村集体补助部分的养老资金也难以落实；有些近几年被征地的村离城区较远，村留地开发价值不高，征地价格低，参保难度更大。目前有些村虽已办理了养老保险，首付了养老保障金，但在续缴上存在较大难度。由于多数村续缴的集体资金来源不是以银行存款方式存在，更多的是以房屋租赁、村留地开发等固定资产形式而存在，受宏观政策调控的影响，资产一时难变现，续缴资金来源相当困难。截至2007年7月底,应缴纳社保基金为38865万元,已到位资金只有23220万元，尚有15645万元未能及时到位。三是可持续支付能力低。从调查情况来看，按照职工基本养老保险基金支付能力的计算口径，截至2007年7月底，椒江区被征地人员养老保障已经到位的滚存基金结余只能支付7年，基金的可持续支付能力低，支付压力较大。
6.结论和思考
被征地农民大多居住在城镇周边，正是城市发展的需要，才使其失去宝贵的土地，“被征地农民”作为一种过渡性称谓与阶层，其一旦失地，就应该成为市民，其养老保障及其他保障自然应与市民等同，而不是再完全分割，依然形成二元的社会保障体系。所以对被征地农民，应普遍建立最低生活保障制度。在此前提下，分类建立农民的养老保障：对于达到退休年龄的农民，实行政府养老保障；对于未达到退休年龄的农民，应该建立城镇社会养老保险；对于未达到就业年龄的农民，应将其完全纳入城市化保障体系，实现以土地换保障。
注释：：
①http://cppcc.people.com.cn/GB/45580/45603/5827528.html
②http://www.tzlss.gov.cn/info/1324-1.htm
http://sjj.lishui.gov.cn/sjgg/sjjggg/t20071220_343371.htm
http://www.tzjgdj.gov.cn/InfoPub/InfoView.aspx?ID=3131
参考文献：
［1］李淑梅.失地农民社会保障制度研究［M］.北京：中国经济出版社，2007.
［2］公维才.中国农民养老保障论［M］.北京：社会科学文献出版社，2007.
［3］郑立平.关于被征地人员养老保障工作的调查与思考.http://www.jjrdw.gov.cn/news/zcfg/200842882441.asp.
［作者简介］黄彬红（1972—），女，南京农业大学硕士，台州科技职业学院讲师，长期从事会计、统计教学工作。主要研究方向:农业经济管理。
［收稿日期］2008-11-26（责任编辑：黄晓梅）