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内容提要：开发区工业用地低效利用问题研究可以为提高工业用地利用效益提供理论依据与决策参考。以地处经济欠发达地区的淮安市开发区为例，采用资料调查与对比分析的方法，对研究区工业用地利用中的投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率和地价水平等进行深入对比分析。结果表明，与经济发达地区和全省水平相比，开发区工业企业用地容积率总体控制较好，但投资门槛较低，工业用地价格偏低，地均投资水平也比较低，土地集约利用潜力大。因此，今后开发区应采取措施节约并集约利用土地，提高存量土地的利用率，完善工业用地管理机制，制定科学的园区规划并逐步实现退二进三。
关键词：开发区；工业用地；利用强度；淮安市
中图分类号：F323.211文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)02-0080-04
城市土地利用效益评价是近年来学术界的研究热点［1-3］，其基本思路主要从城市土地利用的经济效益、社会效益和生态效益等方面构建指标体系进行评价研究。而在开发区土地利用研究方面，现有研究主要是对开发区土地或工业用地的集约利用水平、潜力、影响因素及其与产业结构关系进行研究［4-7］，而对开发区工业用地利用低效问题研究相对较少。开发区作为发展二三产业和推动地方经济快速的特殊区域，其工业用地利用效率问题关系到该地区经济发展的质量和水平，也影响区域社会、经济及生态综合效益。因此，对欠发达地区开发区工业用地低效利用问题进行研究，可以为提高其利用效益提供理论依据与决策参考。淮安市作为苏北地区一个地级市，其社会经济发展水平与苏中和苏南相比差距较大，作为欠发达地区之一，其经济开发区的建设与发展对缩小苏南苏北经济差距起着重要的推动作用，因而，本文以淮安市经济开发区为例，对其工业用地低效利用问题进行研究，以求为当地及其他欠发达地区开发区土地利用管理提供借鉴。
1.淮安市开发区工业用地利用现状分析
1.1淮安市开发区概况
淮安经济开发区是1993年10月批准设立的省级开发区，其区位优势较为明显。区内环境较佳，绿化率达40%，空气质量常年达到国家二级标准。作为产业转移的集聚区、综合开发的先导区、机制创新的试验区，近年来其基础设施日臻完善，产业结构日趋合理，经济社会持续快速发展，综合实力不断增强，吸引了美国、澳大利亚、日本、韩国等20多个国家和地区的客商来区投资兴业，累计进区企业500余家，其中外资企业200余家。“十一五”以来，累计完成城建投入58亿元，其中基础设施投入22亿元。2007年全区完成固定资产投资80亿元，同比增长81.8%；实现财政收入10.45亿元，其中地方一般预算收入5.8亿元，同比分别增长73.5%和82.4%。招商引资上，成功引进了总投资22亿美元的富士康淮安科技城项目，2008年又成功引进了华南玻璃有限公司总投资10亿美金的纯碱及相关项目。今后开发区将以资讯技术、盐化工、精密机械、生物科技等为重点发展产业。
1.2淮安市开发区工业用地利用现状
根据开发区2006年土地利用变更调查，2006年底开发区辖区土地总面积为6464.78公顷。据本研究调查的资料统计，140家工业企业均为2007年以前成立，其工业用地均以协议出让为主，工业用地占地总面积为719.31公顷，平均容积率为0.82，绿地面积为177.67公顷，绿化率达24.7%，建筑系数为39.08%，地均投资1769.61万元/hm2（117.97万元/亩），平均出让地价为115.19元/m2。根据2006年12月国土地资源部下发的《关于发布实施＜全国工业用地出让最低价标准＞的通知》，从2007年1月1日起，淮安市开发区开始全面、严格实行工业用地“招、拍、挂”出让政策。随着近年来国内外企业的纷纷落户，淮安经济开发区的可用土地越来越少，供地压力变大，为此开发区从2007年开始在项目准入上严格把关：凡投资3000万元以下的项目或破坏环境的项目一律不供地，对新上工业项目用地一律实行市场化运作，单独供地项目的投资强度必须达到180万元/亩；土地款按协议到位的，根据客商的经济实力和投资强度实行分期供地；在规定时间内未按合同投资到位的，承诺的优惠政策不予兑现。到2008年，开发区工业用地出让平均价格大大提高，促进了开发区工业用地的集约、高效利用。
2.淮安市开发区工业用地低效利用分析
2.1分析思路
由于研究区域地处经济相对欠发达地区，其统计工作和相关管理工作相对滞后，因而研究数据资料的获取较为困难，而本研究的数据主要是国土局通过对主要工业企业调查获得。本文对淮安市开发区工业用地低效利用问题的分析思路为：根据2008年3月国土资源部修订前后的《工业项目建设用地控制指标》1的投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率五项控制指标，分别就当前淮安市经济开发区各类工业用地相关指标与其进行对比分析，同时与其他地区的相关指标进行对比，从而直接或间接发现研究区域在工业用地利用过程中存在的问题与不足，为其提供相关政策建议，以完善开发区工业用地管理制度，促进开发区土地集约利用水平的提高。
2.2淮安市工业用地利用分类统计分析
本研究通过对开发区内工业企业进行调查，共收回有效问卷134份。对这些调查问卷进行分类统计处理，如表1所示，从成立时间来看，在所调查的企业样本中，2002年年底前成立的企业共9个，仅占调查企业数的6.72%，2003年成立的个数则达29个，2006年达52个，可见，随着淮安经济开发区投资环境的不断优化，对投资者的吸引力也越来越大；从占地面积来看，占地50亩以下的企业数最多，占企业总数的60.45%，占地50亩至100亩的企业有25个，占18.66%，占地400亩以上仅为4个，占地面积最小的企业仅1.5亩，而最大的则达691.89亩；从投资规模来看，地均投资额在180万元~300万元/亩的企业数最多，占调查企业的32.84%，其次为100万元~180万元/亩以下的企业，占23.88%，而400万元/亩的企业则仅有3个，投资强度最大的为2003.38万元/亩。
2.3开发区工业用地利用强度比较分析
2.3.1与《控制指标》比较分析
国土资源部于2008年3月下发的《关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》旨在加强工业用地管理，提高土地利用集约水平。通知中的控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重和绿地率五项构成，并强调工业项目建设用地必须同时符合这五项指标的最低标准，其中投资强度和容积率控制指标应符合相应规定，而工业项目的建筑系数应不低于30%，行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%，工业企业内部一般不得安排绿地，但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%。本研究根据调查所得的资料2进行整理分析，共涉及23个工业行业，得出下表数据（表2）。
从（表2）可以看出，淮安市开发区化学原料及化学制品制造业的企业数最多，达17个，其次为专用设备制造业、纺织服装、鞋、帽制造业和电气机械及器材制造业；从工业用地容积率来看，与2008年标准相比，淮安市开发区有15个工业行业用地容积率尚未达到相关要求，其中食品制造业行业的容积率与标准相比差距较大，而与2004年标准相比（图1），仅有食品制造业、医药制造业和交通运输设备制造业3个行业用地容积率未达标，其原因主要是由于这些行业内部部分企业用地容积率较低所导致；从绿化率来看，由于2004年标准未对此项指标作出规定，因而所调查企业均设有绿地，如果按2008年标准绿化率不得超过20%的控制标准来看，有10个行业绿化率不符合该项标准；在建筑系数和行政办公及生活服务设施用地比重方面，淮安市开发区所有工业项目用地的建筑密度均超过了30%的标准，而行政办公及生活服务设施用地比重仅有纺织行业用地超过了7%；从固定资产投资强度看，有10个行业工业用地地均固定资产投资没有达到2008年标准，而与2004年标准相比，则仍有8个行业的投资水平未达标，这说明该开发区土地利用投资水平仍有待进一步提高。标准厂房是近年来开发区推行的新工业用地管理模式，而这种模式在国外如新加坡得到较好的应用，其土地利用集约度非常高，老厂房一般为4至7层，新建厂房可以达到10层［8］。如以此为对比，淮安市开发区现有标准厂房容积率非常低，仅为0.84，因而其土地利用程度仍有待提高。
从各行业地价水平来看，所调查工业用地主要通过协议方式出让的，其出让价格根据区位条件的不同分为100元/m2、140元/m2和160元/m2等几个价格等别，而从各行业来看平均地价在100~140元/m2范围内，这与2005年7月出台的《淮安市人民政府关于淮安市市区土地基准地价的通告》中基准地价的标准有一定差距。根据该通告，淮安市开发区工业用地属于一级地，其基准地价为450元/m2，而淮安市经济开发区工业用地区片基准地价为460元/m2，地价变幅为350~550元/m2，因而按该基准地价来计算，通过协议出让工业用地造成了较为严重的国有土地资产流失，同时也不利于土地的集约利用。
注：行业代码分别为：13农副食品加工业；14食品制造业；17纺织业；18纺织服装、鞋、帽制造业；21家具制造业；22造纸及纸制品业；23印刷业和记录媒介的复制；24文教体育用品制造业；26化学原料及化学制品制造业；27医药制造业；28化学纤维制造业；29橡胶制品业；30塑料制品业；31非金属矿物制品业；32黑色金属冶炼及压延加工业；34金属制品业；35通用设备制造业；36专用设备制造业；37交通运输设备制造业；39电气机械及器材制造业；40通信设备、计算机及其他电子设备制造业；41仪器仪表及文化、办公用机械制造业；42工艺品及其他制造业。淮安市开发区所处区域为三类地区，土地等别为八等。表中斜体数字表示未达标项目。
2.3.2与全省及苏南地区相关情况的比较分析
为了比较分析淮安市开发区与全省和苏南地区的工业用地利用强度，本研究按相关研究［7］将工业行业进行分类（表3）。从（表3）可以看出，淮安市开发区工业行业主要以机械、轻工和化工企业为主。从工业用地建筑容积率来看，淮安市开发区电子行业用地容积率最高，达1.15，其次为化工和轻工行业，化工、医药、电子、纺织、轻工以及食品行业用地的容积率均高于苏南、苏中和苏北以及全省的平均水平，建材、机械行业用地则低于苏南、苏中工业用地容积率水平，而冶金行业用地容积率比其他对比区域水平都差，而从总体来看，淮安市开发区工业用地容积率水平与全省相比相对较高，这主要是因为淮安市开发区的许多企业均为近几年才成立，因而其企业准入和建设标准相对较高。
从地均固定资产投资来看，开发区工业用地地均固定资产投资最高的是轻工行业，其次为医药和化工行业，投资强度最低的则为冶金行业和纺织行业，仅分别为460.20万元/hm2和431.10万元/hm2。由于开发区的化工行业用地容积率大大高于全省水平，其地均固定资产投资水平也高于苏南、苏中、苏北及江苏省平均水平，而其余行业用地投资水平均未达到全省平均水平，其中，冶金、机械、食品三个行业用地投资强度比苏北平均水平还低，这说明淮安市开发区工业用地固定资产投资强度处于较低水平，其集约利用潜力较大。
3.结论及政策建议
3.1研究结论
通过对淮安市开发区工业企业的调查与对比分析，地处欠发达地区的淮安市经济开发区工业用地利用主要有以下特点与问题：一是2007年以前考虑到开发区招商引资及经济发展的需要，投资门槛较低，工业用地主要以协议出让为主，低廉的地价使国有土地资产流失较为严重，而从2007年实行工业用地“招拍挂”后，这种情况得到一定程度的改善；二是近年来随着区域间制造业的转移及开发区投资环境的优化，企业数量不断增加，投资门槛也不断提高，但地均投资强度仍偏低；三是工业用地容积率总体控制较好，但仍有少数企业建筑容积率比较低，标准厂房土地利用强度也不高，因而与2008年标准相比，开发区低效用地的利用强度仍需进一步提高；四是与全省各区域相比，淮安市开发区工业用地容积率与其他地区差距不大，但投资强度明显偏低，土地集约利用仍有较大的潜力可挖。由于资料的可获得性，本研究未能对比研究淮安市开发区各工业企业利税、产出以及员工数量等指标，而这些资料对于研究工业用地利用效益也具有重要意义，因而今后工业用地管理过程中应加强企业用地效益的全程跟踪。
3.2完善工业用地管理的对策建议
3.2.1节约集约利用开发区土地，提高存量土地的利用率。首先，应控制开发区土地的供应量，加大存量土地盘活力度，提高存量土地的利用率。在增量土地受限、存量土地未充分利用之前，不再提供新的土地。对于开发区闲置的土地，如项目无法落实的土地，政府要按照国家的法律法规坚决收回土地使用权［9］；对于空闲、闲置、低效利用等存量工业用地，要通过土地二级市场和开发区土地储备制度将其购回或促使其向第三方转让进行盘活利用，或督促用地单位及时提高建筑容积率和投资强度。对于擅自改变土地用途、减少投资强度、建设容积率低的项目用地，以及超过建设时限未动工的项目用地，开发区坚决予以收回，并进行二次出让［10］。其次，要健全土地利用市场机制，严格执行工业用地出让底价，国土资源管理部门在办理土地出让手续时，必须严格执行《控制标准》。第三，鼓励并进一步推广建设多层标准厂房，规范标准厂房租赁机制，凡适合进入标准厂房的工业行业一律进入标准厂房区，不单独供地。要借鉴新加坡等发达国家或地区的经验，提高标准厂房容积率，以向空间发展的方式节约土地资源。
3.2.2完善工业用地管理机制，实施工业用地全程跟踪管理。随着经济发展及区位条件的优化，淮安市开发区工业用地不断升值，因而应进一步研究如何让国家享有工业用地增值的部分。一方面，要加强开发区政府对一级土地市场的宏观调控能力。在开发区内建立工业用地收购储备机制，采用市场和行政相结合的方式，进行工业用地的开发与管理。二是要建立完善的工业用地信息管理系统和评估体系，这是工业用地管理和评估的基本依据，也是完善工业用地增值收益管理机制的具体技术措施。三是要使工业用地增值收益的管理规范化、制度化。此外，要从管理制度上实施工业用地全程跟踪管理，即除了加强土地征用、土地审批及项目建设进度等进行严格管理外，还需要跟踪用地单位在工业用地使用过程中的利用情况，对于因各种原因而造成的低效用地或闲置用地等做出及时处理，从而提高开发区工业用地利用水平。
3.2.3制定科学合理的园区规划，逐步实现退二进三。要根据淮安市自然资源及区位条件等分析，结合已有产业特色与发展前景，做好开发区产业发展定位与产业遴选。考虑到经济发展的可持续性及二三产业合理配置的要求，在今后开发区用地规划中应逐步提高第三产业用地比重，促进产业结构优化与调整，从而实现退二进三的目标。可以通过税费政策的调整加速开发区增长方式转变，从而实现开发区土地集约化利用。税费政策可以分为奖励和惩罚两类，惩罚性的税费政策主要针对开发区限制发展的产业和项目，通过提高征收开发影响税费的数量和种类，抑制开发区内的淘汰产业和限制产业的发展，提高低效用地企业的土地利用程度，促进开发区转变粗放的经济增长方式，提高土地的利用效率；奖励性的税费政策主要针对循环经济园区、清洁生产试点企业以及引领国际顶端产业优势和前沿的知识密集型产业集群和产业联合体等，对于此类型的企业要减少各类税费的征收［11］。另外，也可以采取税费奖惩措施，加大对低效利用工业用地的行业进行监管，促使其提高容积率和投资水平。
参考文献：
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［3］王雨晴,宋戈.城市土地利用综合效益评价与案例研究［J］.地理科学,2006,26(6):743~748.
［4］李伟芳,吴迅锋,杨晓平.宁波市工业用地节约和集约利用问题研究［J］.中国土地科学,2008,22(5):23~27.
［5］翟文侠,黄贤金,张强,等.城市开发区土地集约利用潜力研究——以江苏省典型开发区为例［J］.资源科学,2006,28(2):54~60.
［6］吴郁玲,曲福田,冯忠垒.城市开发区土地集约利用的影响因素分析——以江苏省为例［J］.经济问题探索,2006,(8):53~57.
［7］顾湘.区域产业结构调整与土地集约利用研究［D］.南京农业大学博士学位论文,2007,6.
［8］陈立定.新加坡工业用地政策对我国工业用地年租制的启示［J］.浙江树人大学学报,2007,7(4):54~57.
［9］张玉亭.城市化的开发区土地困境：问题与对策［J］.天津农学院学报,2006,13(4):47~50.
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［11］班茂盛,方创琳,宋吉涛.国内外开发区土地集约利用的途径及其启示［J］.世界地理研究,2007,16(3):45~50.
［作者简介］舒帮荣（1982—），男，博士研究生，主要研究方向：土地可持续利用与土地管理。
［收稿日期］2008-11-18（责任编辑：黄晓梅）
关键词：开发区；工业用地；利用强度；淮安市
中图分类号：F323.211文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)02-0080-04
城市土地利用效益评价是近年来学术界的研究热点［1-3］，其基本思路主要从城市土地利用的经济效益、社会效益和生态效益等方面构建指标体系进行评价研究。而在开发区土地利用研究方面，现有研究主要是对开发区土地或工业用地的集约利用水平、潜力、影响因素及其与产业结构关系进行研究［4-7］，而对开发区工业用地利用低效问题研究相对较少。开发区作为发展二三产业和推动地方经济快速的特殊区域，其工业用地利用效率问题关系到该地区经济发展的质量和水平，也影响区域社会、经济及生态综合效益。因此，对欠发达地区开发区工业用地低效利用问题进行研究，可以为提高其利用效益提供理论依据与决策参考。淮安市作为苏北地区一个地级市，其社会经济发展水平与苏中和苏南相比差距较大，作为欠发达地区之一，其经济开发区的建设与发展对缩小苏南苏北经济差距起着重要的推动作用，因而，本文以淮安市经济开发区为例，对其工业用地低效利用问题进行研究，以求为当地及其他欠发达地区开发区土地利用管理提供借鉴。
1.淮安市开发区工业用地利用现状分析
1.1淮安市开发区概况
淮安经济开发区是1993年10月批准设立的省级开发区，其区位优势较为明显。区内环境较佳，绿化率达40%，空气质量常年达到国家二级标准。作为产业转移的集聚区、综合开发的先导区、机制创新的试验区，近年来其基础设施日臻完善，产业结构日趋合理，经济社会持续快速发展，综合实力不断增强，吸引了美国、澳大利亚、日本、韩国等20多个国家和地区的客商来区投资兴业，累计进区企业500余家，其中外资企业200余家。“十一五”以来，累计完成城建投入58亿元，其中基础设施投入22亿元。2007年全区完成固定资产投资80亿元，同比增长81.8%；实现财政收入10.45亿元，其中地方一般预算收入5.8亿元，同比分别增长73.5%和82.4%。招商引资上，成功引进了总投资22亿美元的富士康淮安科技城项目，2008年又成功引进了华南玻璃有限公司总投资10亿美金的纯碱及相关项目。今后开发区将以资讯技术、盐化工、精密机械、生物科技等为重点发展产业。
1.2淮安市开发区工业用地利用现状
根据开发区2006年土地利用变更调查，2006年底开发区辖区土地总面积为6464.78公顷。据本研究调查的资料统计，140家工业企业均为2007年以前成立，其工业用地均以协议出让为主，工业用地占地总面积为719.31公顷，平均容积率为0.82，绿地面积为177.67公顷，绿化率达24.7%，建筑系数为39.08%，地均投资1769.61万元/hm2（117.97万元/亩），平均出让地价为115.19元/m2。根据2006年12月国土地资源部下发的《关于发布实施＜全国工业用地出让最低价标准＞的通知》，从2007年1月1日起，淮安市开发区开始全面、严格实行工业用地“招、拍、挂”出让政策。随着近年来国内外企业的纷纷落户，淮安经济开发区的可用土地越来越少，供地压力变大，为此开发区从2007年开始在项目准入上严格把关：凡投资3000万元以下的项目或破坏环境的项目一律不供地，对新上工业项目用地一律实行市场化运作，单独供地项目的投资强度必须达到180万元/亩；土地款按协议到位的，根据客商的经济实力和投资强度实行分期供地；在规定时间内未按合同投资到位的，承诺的优惠政策不予兑现。到2008年，开发区工业用地出让平均价格大大提高，促进了开发区工业用地的集约、高效利用。
2.淮安市开发区工业用地低效利用分析
2.1分析思路
由于研究区域地处经济相对欠发达地区，其统计工作和相关管理工作相对滞后，因而研究数据资料的获取较为困难，而本研究的数据主要是国土局通过对主要工业企业调查获得。本文对淮安市开发区工业用地低效利用问题的分析思路为：根据2008年3月国土资源部修订前后的《工业项目建设用地控制指标》1的投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率五项控制指标，分别就当前淮安市经济开发区各类工业用地相关指标与其进行对比分析，同时与其他地区的相关指标进行对比，从而直接或间接发现研究区域在工业用地利用过程中存在的问题与不足，为其提供相关政策建议，以完善开发区工业用地管理制度，促进开发区土地集约利用水平的提高。
2.2淮安市工业用地利用分类统计分析
本研究通过对开发区内工业企业进行调查，共收回有效问卷134份。对这些调查问卷进行分类统计处理，如表1所示，从成立时间来看，在所调查的企业样本中，2002年年底前成立的企业共9个，仅占调查企业数的6.72%，2003年成立的个数则达29个，2006年达52个，可见，随着淮安经济开发区投资环境的不断优化，对投资者的吸引力也越来越大；从占地面积来看，占地50亩以下的企业数最多，占企业总数的60.45%，占地50亩至100亩的企业有25个，占18.66%，占地400亩以上仅为4个，占地面积最小的企业仅1.5亩，而最大的则达691.89亩；从投资规模来看，地均投资额在180万元~300万元/亩的企业数最多，占调查企业的32.84%，其次为100万元~180万元/亩以下的企业，占23.88%，而400万元/亩的企业则仅有3个，投资强度最大的为2003.38万元/亩。
2.3开发区工业用地利用强度比较分析
2.3.1与《控制指标》比较分析
国土资源部于2008年3月下发的《关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》旨在加强工业用地管理，提高土地利用集约水平。通知中的控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重和绿地率五项构成，并强调工业项目建设用地必须同时符合这五项指标的最低标准，其中投资强度和容积率控制指标应符合相应规定，而工业项目的建筑系数应不低于30%，行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%，工业企业内部一般不得安排绿地，但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%。本研究根据调查所得的资料2进行整理分析，共涉及23个工业行业，得出下表数据（表2）。
从（表2）可以看出，淮安市开发区化学原料及化学制品制造业的企业数最多，达17个，其次为专用设备制造业、纺织服装、鞋、帽制造业和电气机械及器材制造业；从工业用地容积率来看，与2008年标准相比，淮安市开发区有15个工业行业用地容积率尚未达到相关要求，其中食品制造业行业的容积率与标准相比差距较大，而与2004年标准相比（图1），仅有食品制造业、医药制造业和交通运输设备制造业3个行业用地容积率未达标，其原因主要是由于这些行业内部部分企业用地容积率较低所导致；从绿化率来看，由于2004年标准未对此项指标作出规定，因而所调查企业均设有绿地，如果按2008年标准绿化率不得超过20%的控制标准来看，有10个行业绿化率不符合该项标准；在建筑系数和行政办公及生活服务设施用地比重方面，淮安市开发区所有工业项目用地的建筑密度均超过了30%的标准，而行政办公及生活服务设施用地比重仅有纺织行业用地超过了7%；从固定资产投资强度看，有10个行业工业用地地均固定资产投资没有达到2008年标准，而与2004年标准相比，则仍有8个行业的投资水平未达标，这说明该开发区土地利用投资水平仍有待进一步提高。标准厂房是近年来开发区推行的新工业用地管理模式，而这种模式在国外如新加坡得到较好的应用，其土地利用集约度非常高，老厂房一般为4至7层，新建厂房可以达到10层［8］。如以此为对比，淮安市开发区现有标准厂房容积率非常低，仅为0.84，因而其土地利用程度仍有待提高。
从各行业地价水平来看，所调查工业用地主要通过协议方式出让的，其出让价格根据区位条件的不同分为100元/m2、140元/m2和160元/m2等几个价格等别，而从各行业来看平均地价在100~140元/m2范围内，这与2005年7月出台的《淮安市人民政府关于淮安市市区土地基准地价的通告》中基准地价的标准有一定差距。根据该通告，淮安市开发区工业用地属于一级地，其基准地价为450元/m2，而淮安市经济开发区工业用地区片基准地价为460元/m2，地价变幅为350~550元/m2，因而按该基准地价来计算，通过协议出让工业用地造成了较为严重的国有土地资产流失，同时也不利于土地的集约利用。
注：行业代码分别为：13农副食品加工业；14食品制造业；17纺织业；18纺织服装、鞋、帽制造业；21家具制造业；22造纸及纸制品业；23印刷业和记录媒介的复制；24文教体育用品制造业；26化学原料及化学制品制造业；27医药制造业；28化学纤维制造业；29橡胶制品业；30塑料制品业；31非金属矿物制品业；32黑色金属冶炼及压延加工业；34金属制品业；35通用设备制造业；36专用设备制造业；37交通运输设备制造业；39电气机械及器材制造业；40通信设备、计算机及其他电子设备制造业；41仪器仪表及文化、办公用机械制造业；42工艺品及其他制造业。淮安市开发区所处区域为三类地区，土地等别为八等。表中斜体数字表示未达标项目。
2.3.2与全省及苏南地区相关情况的比较分析
为了比较分析淮安市开发区与全省和苏南地区的工业用地利用强度，本研究按相关研究［7］将工业行业进行分类（表3）。从（表3）可以看出，淮安市开发区工业行业主要以机械、轻工和化工企业为主。从工业用地建筑容积率来看，淮安市开发区电子行业用地容积率最高，达1.15，其次为化工和轻工行业，化工、医药、电子、纺织、轻工以及食品行业用地的容积率均高于苏南、苏中和苏北以及全省的平均水平，建材、机械行业用地则低于苏南、苏中工业用地容积率水平，而冶金行业用地容积率比其他对比区域水平都差，而从总体来看，淮安市开发区工业用地容积率水平与全省相比相对较高，这主要是因为淮安市开发区的许多企业均为近几年才成立，因而其企业准入和建设标准相对较高。
从地均固定资产投资来看，开发区工业用地地均固定资产投资最高的是轻工行业，其次为医药和化工行业，投资强度最低的则为冶金行业和纺织行业，仅分别为460.20万元/hm2和431.10万元/hm2。由于开发区的化工行业用地容积率大大高于全省水平，其地均固定资产投资水平也高于苏南、苏中、苏北及江苏省平均水平，而其余行业用地投资水平均未达到全省平均水平，其中，冶金、机械、食品三个行业用地投资强度比苏北平均水平还低，这说明淮安市开发区工业用地固定资产投资强度处于较低水平，其集约利用潜力较大。
3.结论及政策建议
3.1研究结论
通过对淮安市开发区工业企业的调查与对比分析，地处欠发达地区的淮安市经济开发区工业用地利用主要有以下特点与问题：一是2007年以前考虑到开发区招商引资及经济发展的需要，投资门槛较低，工业用地主要以协议出让为主，低廉的地价使国有土地资产流失较为严重，而从2007年实行工业用地“招拍挂”后，这种情况得到一定程度的改善；二是近年来随着区域间制造业的转移及开发区投资环境的优化，企业数量不断增加，投资门槛也不断提高，但地均投资强度仍偏低；三是工业用地容积率总体控制较好，但仍有少数企业建筑容积率比较低，标准厂房土地利用强度也不高，因而与2008年标准相比，开发区低效用地的利用强度仍需进一步提高；四是与全省各区域相比，淮安市开发区工业用地容积率与其他地区差距不大，但投资强度明显偏低，土地集约利用仍有较大的潜力可挖。由于资料的可获得性，本研究未能对比研究淮安市开发区各工业企业利税、产出以及员工数量等指标，而这些资料对于研究工业用地利用效益也具有重要意义，因而今后工业用地管理过程中应加强企业用地效益的全程跟踪。
3.2完善工业用地管理的对策建议
3.2.1节约集约利用开发区土地，提高存量土地的利用率。首先，应控制开发区土地的供应量，加大存量土地盘活力度，提高存量土地的利用率。在增量土地受限、存量土地未充分利用之前，不再提供新的土地。对于开发区闲置的土地，如项目无法落实的土地，政府要按照国家的法律法规坚决收回土地使用权［9］；对于空闲、闲置、低效利用等存量工业用地，要通过土地二级市场和开发区土地储备制度将其购回或促使其向第三方转让进行盘活利用，或督促用地单位及时提高建筑容积率和投资强度。对于擅自改变土地用途、减少投资强度、建设容积率低的项目用地，以及超过建设时限未动工的项目用地，开发区坚决予以收回，并进行二次出让［10］。其次，要健全土地利用市场机制，严格执行工业用地出让底价，国土资源管理部门在办理土地出让手续时，必须严格执行《控制标准》。第三，鼓励并进一步推广建设多层标准厂房，规范标准厂房租赁机制，凡适合进入标准厂房的工业行业一律进入标准厂房区，不单独供地。要借鉴新加坡等发达国家或地区的经验，提高标准厂房容积率，以向空间发展的方式节约土地资源。
3.2.2完善工业用地管理机制，实施工业用地全程跟踪管理。随着经济发展及区位条件的优化，淮安市开发区工业用地不断升值，因而应进一步研究如何让国家享有工业用地增值的部分。一方面，要加强开发区政府对一级土地市场的宏观调控能力。在开发区内建立工业用地收购储备机制，采用市场和行政相结合的方式，进行工业用地的开发与管理。二是要建立完善的工业用地信息管理系统和评估体系，这是工业用地管理和评估的基本依据，也是完善工业用地增值收益管理机制的具体技术措施。三是要使工业用地增值收益的管理规范化、制度化。此外，要从管理制度上实施工业用地全程跟踪管理，即除了加强土地征用、土地审批及项目建设进度等进行严格管理外，还需要跟踪用地单位在工业用地使用过程中的利用情况，对于因各种原因而造成的低效用地或闲置用地等做出及时处理，从而提高开发区工业用地利用水平。
3.2.3制定科学合理的园区规划，逐步实现退二进三。要根据淮安市自然资源及区位条件等分析，结合已有产业特色与发展前景，做好开发区产业发展定位与产业遴选。考虑到经济发展的可持续性及二三产业合理配置的要求，在今后开发区用地规划中应逐步提高第三产业用地比重，促进产业结构优化与调整，从而实现退二进三的目标。可以通过税费政策的调整加速开发区增长方式转变，从而实现开发区土地集约化利用。税费政策可以分为奖励和惩罚两类，惩罚性的税费政策主要针对开发区限制发展的产业和项目，通过提高征收开发影响税费的数量和种类，抑制开发区内的淘汰产业和限制产业的发展，提高低效用地企业的土地利用程度，促进开发区转变粗放的经济增长方式，提高土地的利用效率；奖励性的税费政策主要针对循环经济园区、清洁生产试点企业以及引领国际顶端产业优势和前沿的知识密集型产业集群和产业联合体等，对于此类型的企业要减少各类税费的征收［11］。另外，也可以采取税费奖惩措施，加大对低效利用工业用地的行业进行监管，促使其提高容积率和投资水平。
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［作者简介］舒帮荣（1982—），男，博士研究生，主要研究方向：土地可持续利用与土地管理。
［收稿日期］2008-11-18（责任编辑：黄晓梅）