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【摘 要】开展农村土地整治是党中央、国务院在新形势下审时度势做出的一项战略决策，党的十八大报告提出：严守耕地保护红线，加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。荆州市位于湖北省江汉平原腹地，农田具备肥沃深厚的适宜耕作土层，属于农业大市，荆州市积极推进高标准基本农田整治，探讨出了一套适应于平原地区高标准基本农田整治的管理新模式。
【关键词】高标准基本农田;土地整治;管理模式
1.荆州市高标准基本农田整治概述
荆州市位于湖北省江汉平原腹地，面积1.41万平方公里，耕地980万亩，人均耕地1.53亩。肥沃深厚的适宜耕作土层，这里素来都是全国重要的粮棉油生产基地，湖北的大粮仓。20年前，荆州市建立了全国第一个基本农田保护基地。如今，為了保护耕地资源、增加耕地数量、提高耕地质量，优化用地结构，提高农业综合生产能力，服务民生，荆州市大力开展土地整治工作。10几年来，荆州市共完成土地整治285.4万亩，净增耕地11.5万亩。
大规模项目建设、巨大的资金投入，将土地整治项目的监管、规范运作推上了社会各界关注的风口浪尖。如何确保土地整治项目建设安全、权力运行安全、干部成长安全？如何能够进在基本农田的基础上进行高标准基本农田整治，加快发展现代农业，增强农业综合生产能力？荆州市国土整治局立足平原地区现状，经过多年的探索创新，构建起一个由纪检、监察、国土资源多部门联合组拳出击的立体监管的土地整治管理新模式——规范项目管理、规范项目招投标、规范项目实施、规范项目监督。荆州市国土整治局立足探索研究的平原地区高标准基本农田整治管理模式，启动 “立足小岗位、展示大舞台、唱响文明号、建功乡村梦”青年文明号创建活动，2010年、2012年分别获得了荆州市、湖北省青年文明号光荣称号，2015年荣获“全国青年文明号”光荣称号。
2.荆州市高标准基本农田整治管理模式
荆州市国土整治局按照“管理一流、服务一流、业绩一流、人才一流”要求，以“精细管理、精准设计，打造高产基本农田民生工程;立足岗位，无私奉献，争创国家青年文明示范单位”为总目标，以促进基本农田建设、节约集约资源、推动新农村建设为己任，积极推进工作创新，管理创新和服务创新，实现队伍素质大提升，行业影响大提高、社会评价大满意。主要管理模式可归纳为‘三、四、五’标准管理模式。
2.1 高标准基本农田整治三个统一
荆州市高标准基本农田土地整治实行“三统一”。统一规划，分步实施;统一调控，综合监管;统一设计，因地制宜。为全面深入推进农村土地整治工作，2011年，市政府重新调整并批复了荆州市高产农田建设领导小组，由分管国土资源工作的副市长任组长，分管副秘书长、市国土资源局局长任副组长，发改委、建委、农业局、财政局、水利局、国土局、林业局、供电公司等部门为成员单位，领导小组下设办公室，市国土整治局具体负责。各县（市、区）政府也参照这一模式，相应成立了领导小组。对于项目建设的具体运作上，土地整治管理模式做到“三有”：领导有分工;工作有专班;部门有职责。如此一来各部门之间相互协调、相互沟通，统一进行规划，分步实施，避免了重复建设，增加了高标准农田土地整治的实施成效。
在项目规划设计中，荆州市的管理模式是要求各地在充分尊重农民的意愿，考虑农民的生产生活习惯的同时，本着“高起点、高标准、高产出”的原则，统一设计、因地制宜，在项目选址及规划设计时反复征求乡镇、村组和群众意见，努力做到建设一片，完善一片，群众满意一片。政府组织当地群众召开大会，将规划设计在项目区公示，听取群众的意见，使设计方案更科学合理，切实可行;反复到现场踏勘，细心听取老水利专家、老干部的建议;尊重农民意愿，考虑农民生产生活习惯，因地制宜，因势利导。按照有利于农民集中居住、产业集中发展、土地规模经营的原则，科学布局，统筹安排。实施高标准农田土地整治中，根据各地经济发展水平、自然资源、交通区位条件，实施村庄环境综合整治，因地制宜地建设基础设施完善、公共服务设施配套、农民集中居住的农村新型社区。
2.2 高标准基本农田整治四个转变
高标准基本农田土地整治“四转变”。一是变单一的土地平整为对田、水、路、林、村的综合整治;二是变分散式的项目建设为整镇、整村全覆盖推进;三是变“理论”设计为因地制宜的以民为本;四是变国土资源部门一家独办独揽为与当地政府、村组责任共担。
荆州市高标准基本农田土地整治管理模式在思路上首先转变，建设新农村，对田、水、路、林、村进行综合整治，因地制宜，推进特色农业板块建设。荆州市以高标准基本农田土地整治为统筹城乡发展平台，促进工业化、城镇化、农业现代化同步发展。按照“渠道不变、用途不变、统筹安排、各计其功”的原则，荆州市将新农村建设中的水、电、路等基础设施建设资金与土地整治资金进行集并统一，按规划、分阶段、分部门、分项目综合实施。近年来，荆州市整合财政、水利、农业、卫生、交通等部门涉农资金实行集中投入、连片建设，充分利用迁村腾地、增减挂钩、集体土地流转等相关政策，推动农田整理规模化，实现了村庄整治与新农村建设的协同开展。
针对荆州市部分基本农田区特点，合理调整农业产业结构，打造特色农业产业板块。如荆州区太湖管理区5万亩示范工程项目，建成了农业科技示范区、无公害蔬菜基地、优质水果生产基地等10大特色板块，凸显现代农业和新农村建设特色，发挥了当地资源、技术优势，形成了“公司+基地+农户”的订单农业格局。针对荆州市长期以来形成的单家独户、前庭后院式的居住风格和零星村、空心村星罗棋布的村庄格局，荆州市国土整治局秉承节约、集约用地原则，加大拆迁腾地力度，建设新型集中农村社区。
在高标准农田整理之后的管理上，荆州市探索出落实村组责任共担维护责任的长效管理机制。首先，明确责任人，村镇一把手明确为高标准农田管理的第一责任人，把土地整理在岗位目标责任制考核的份量中加大。其次，建立预防和查处违法建设长效管理机制。构建共同责任机制，确保管理责任落实到位。 2.3 高标准基本农田整治五个结合
一是结合水利路网建设，加大农田水利和田间道路建设的投入比重，推进防灾减灾能力大提高;二是结合土壤地力建设，推广测土配方施肥，提高耕地质量，推进粮食综合产能大提升;三是结合产业基地建设，建立高效农业示范带和优质农产品生产基地，推进规模化农业大发展;四是结合环保防疫建设，实施“兴地灭螺“土地整理项目，有效控制人畜血吸虫病的传播，推进人居环境大改善;五是结合节约集约用地，大力推进迁村腾地、村庄整治、拆旧建新和城乡建设增减挂钩试点等，全面推进“美丽乡村”建设。
荆州市高标准基本农田土地整治整体统筹，推进示范工程经济带建设。例如荆州市以仙洪试验区为平台，在土地整治项目选址上力求集中连片，整镇整村推进，确保整治规模上档次，建设质量上层次。如监利县周老嘴、黄歇口基本农田示范区和毛市镇田间示范工程，已分别建成10万亩现代农业示范区;毛市镇联盟项目从城乡一体化建设角度，把红城闸至曾庙桥段建成亮丽的景观工程;洪湖市则依托水产优势建成5万亩名特优水产综合基地。
荆州市属于湖北血吸虫重疫区之一，当地人民与血吸虫病的斗争始终没有停止过。荆州市创新性的将血吸虫病防治同土地整治有机结合在一起，在高标准基本农田整治成效显著的同时，局部改造渠道，以较小的投资将灭螺减少血吸虫起到了决定性的改观。与其他地方不同，在疫区开展土地整治，到现场的工作人员都要冒着感染血吸虫病的风险。兴地灭螺工程这个思路落实在土地整治（血防）项目中，形成了“政府主导，乡镇实施，部门配合，群众参与”的工程管理模式。相关镇（区）政府对工程的质量、进度、资金进行全方位监管。荆州市国土整治部门没有大包大揽，主要起督促、监管和技术指导的作用。
3.荆州市高标准基本农田整治管理模式下的实施成效
3.1增加了有效耕地面积，保障了经济社会发展用地需求。通过高标准农田土地整治，累计增加有效耕地15.8万亩，缓解了当前农村人多地少的突出矛盾;缓解了用地计划指标短缺矛盾，为荆州市满足工业项目落地目标和城镇化建设，提供了有力的用地指标保障。
3.2促进了农田基础设施建设，改善了农业生产条件。土地整治改变了以往路不通车、渠不进水、旱不能灌、涝不能排的“水袋子”状况，形成了田成方、渠成网、路相通、林成行、设施配套的“大农庄”，改善了农田基础设施，提高了耕地质量。据统计，土地整治项目区生产产能提升10%-15%，生产成本降低8%-10%，复种指数提高32.1%。
3.3增加了粮食产能，保障了国家粮食安全。2008以来，通过土地整治，全市实现年增粮食达3000万公斤，整治项目区耕地每亩年增产300斤左右。有效耕地特别是水田面积的增加，农业耕作条件的改善，为提高粮食单产、实现粮食总产量连年创新高、保障国家粮食安全作出了积极贡献。
3.4增加了农民收入，拓宽了农民增收渠道。通过实施土地整治，调整了产业结构，推进了规模化农业大发展，拓宽了农民的增收渠道。以高产农田建设为基础，合理调整产业结构，现已形成了以优质稻、蔬菜、水产品、经济作物为主的四大特色农业，建成了一批高效农业示范带。如荆州区李埠镇土地整理项目建成后，形成了万亩综合性蔬菜生产基地。
3.5美化了农村环境，推动了新农村建设。在土地整治过程中，荆州市坚持不填河、不填湖、不毁林、不破坏生态的原则，宜耕则耕，宜果則果，因地制宜，科学规划，实现了生态开发和环境保护“双赢”。通过迁村腾地、村庄环境整治、“空心村”治理手段，与村村通公路建设、“一建三改”、增减挂钩等项目结合，有效改善了农村“空、散、脏、乱”的面貌，提高了农村的生活居住条件，形成了一批新农村示范区。
4.结语
无论从我国土地整治的发展过程还是从实际需求看，都迫切需要将新的管理理念和管理模式运用到土地整治工作中。中国的土地整治需要建立“党委领导、政府负责、部门配合、群众参与、上下联动”的共同责任机制，切实形成“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、聚合资金、整体推进”的工作机制，各部门要紧密配合，以土地整治项目为龙头，其他涉农资金聚合的原则，按照 “各炒一盘菜，共办一桌席”的模式;按照“资金性质不变、管理渠道不乱，统筹使用、各司其职，形成合力、各记其功”的思路，把各类项目整合起来集中使用，综合发挥各项资金的叠加效益。
【关键词】高标准基本农田;土地整治;管理模式
1.荆州市高标准基本农田整治概述
荆州市位于湖北省江汉平原腹地，面积1.41万平方公里，耕地980万亩，人均耕地1.53亩。肥沃深厚的适宜耕作土层，这里素来都是全国重要的粮棉油生产基地，湖北的大粮仓。20年前，荆州市建立了全国第一个基本农田保护基地。如今，為了保护耕地资源、增加耕地数量、提高耕地质量，优化用地结构，提高农业综合生产能力，服务民生，荆州市大力开展土地整治工作。10几年来，荆州市共完成土地整治285.4万亩，净增耕地11.5万亩。
大规模项目建设、巨大的资金投入，将土地整治项目的监管、规范运作推上了社会各界关注的风口浪尖。如何确保土地整治项目建设安全、权力运行安全、干部成长安全？如何能够进在基本农田的基础上进行高标准基本农田整治，加快发展现代农业，增强农业综合生产能力？荆州市国土整治局立足平原地区现状，经过多年的探索创新，构建起一个由纪检、监察、国土资源多部门联合组拳出击的立体监管的土地整治管理新模式——规范项目管理、规范项目招投标、规范项目实施、规范项目监督。荆州市国土整治局立足探索研究的平原地区高标准基本农田整治管理模式，启动 “立足小岗位、展示大舞台、唱响文明号、建功乡村梦”青年文明号创建活动，2010年、2012年分别获得了荆州市、湖北省青年文明号光荣称号，2015年荣获“全国青年文明号”光荣称号。
2.荆州市高标准基本农田整治管理模式
荆州市国土整治局按照“管理一流、服务一流、业绩一流、人才一流”要求，以“精细管理、精准设计，打造高产基本农田民生工程;立足岗位，无私奉献，争创国家青年文明示范单位”为总目标，以促进基本农田建设、节约集约资源、推动新农村建设为己任，积极推进工作创新，管理创新和服务创新，实现队伍素质大提升，行业影响大提高、社会评价大满意。主要管理模式可归纳为‘三、四、五’标准管理模式。
2.1 高标准基本农田整治三个统一
荆州市高标准基本农田土地整治实行“三统一”。统一规划，分步实施;统一调控，综合监管;统一设计，因地制宜。为全面深入推进农村土地整治工作，2011年，市政府重新调整并批复了荆州市高产农田建设领导小组，由分管国土资源工作的副市长任组长，分管副秘书长、市国土资源局局长任副组长，发改委、建委、农业局、财政局、水利局、国土局、林业局、供电公司等部门为成员单位，领导小组下设办公室，市国土整治局具体负责。各县（市、区）政府也参照这一模式，相应成立了领导小组。对于项目建设的具体运作上，土地整治管理模式做到“三有”：领导有分工;工作有专班;部门有职责。如此一来各部门之间相互协调、相互沟通，统一进行规划，分步实施，避免了重复建设，增加了高标准农田土地整治的实施成效。
在项目规划设计中，荆州市的管理模式是要求各地在充分尊重农民的意愿，考虑农民的生产生活习惯的同时，本着“高起点、高标准、高产出”的原则，统一设计、因地制宜，在项目选址及规划设计时反复征求乡镇、村组和群众意见，努力做到建设一片，完善一片，群众满意一片。政府组织当地群众召开大会，将规划设计在项目区公示，听取群众的意见，使设计方案更科学合理，切实可行;反复到现场踏勘，细心听取老水利专家、老干部的建议;尊重农民意愿，考虑农民生产生活习惯，因地制宜，因势利导。按照有利于农民集中居住、产业集中发展、土地规模经营的原则，科学布局，统筹安排。实施高标准农田土地整治中，根据各地经济发展水平、自然资源、交通区位条件，实施村庄环境综合整治，因地制宜地建设基础设施完善、公共服务设施配套、农民集中居住的农村新型社区。
2.2 高标准基本农田整治四个转变
高标准基本农田土地整治“四转变”。一是变单一的土地平整为对田、水、路、林、村的综合整治;二是变分散式的项目建设为整镇、整村全覆盖推进;三是变“理论”设计为因地制宜的以民为本;四是变国土资源部门一家独办独揽为与当地政府、村组责任共担。
荆州市高标准基本农田土地整治管理模式在思路上首先转变，建设新农村，对田、水、路、林、村进行综合整治，因地制宜，推进特色农业板块建设。荆州市以高标准基本农田土地整治为统筹城乡发展平台，促进工业化、城镇化、农业现代化同步发展。按照“渠道不变、用途不变、统筹安排、各计其功”的原则，荆州市将新农村建设中的水、电、路等基础设施建设资金与土地整治资金进行集并统一，按规划、分阶段、分部门、分项目综合实施。近年来，荆州市整合财政、水利、农业、卫生、交通等部门涉农资金实行集中投入、连片建设，充分利用迁村腾地、增减挂钩、集体土地流转等相关政策，推动农田整理规模化，实现了村庄整治与新农村建设的协同开展。
针对荆州市部分基本农田区特点，合理调整农业产业结构，打造特色农业产业板块。如荆州区太湖管理区5万亩示范工程项目，建成了农业科技示范区、无公害蔬菜基地、优质水果生产基地等10大特色板块，凸显现代农业和新农村建设特色，发挥了当地资源、技术优势，形成了“公司+基地+农户”的订单农业格局。针对荆州市长期以来形成的单家独户、前庭后院式的居住风格和零星村、空心村星罗棋布的村庄格局，荆州市国土整治局秉承节约、集约用地原则，加大拆迁腾地力度，建设新型集中农村社区。
在高标准农田整理之后的管理上，荆州市探索出落实村组责任共担维护责任的长效管理机制。首先，明确责任人，村镇一把手明确为高标准农田管理的第一责任人，把土地整理在岗位目标责任制考核的份量中加大。其次，建立预防和查处违法建设长效管理机制。构建共同责任机制，确保管理责任落实到位。 2.3 高标准基本农田整治五个结合
一是结合水利路网建设，加大农田水利和田间道路建设的投入比重，推进防灾减灾能力大提高;二是结合土壤地力建设，推广测土配方施肥，提高耕地质量，推进粮食综合产能大提升;三是结合产业基地建设，建立高效农业示范带和优质农产品生产基地，推进规模化农业大发展;四是结合环保防疫建设，实施“兴地灭螺“土地整理项目，有效控制人畜血吸虫病的传播，推进人居环境大改善;五是结合节约集约用地，大力推进迁村腾地、村庄整治、拆旧建新和城乡建设增减挂钩试点等，全面推进“美丽乡村”建设。
荆州市高标准基本农田土地整治整体统筹，推进示范工程经济带建设。例如荆州市以仙洪试验区为平台，在土地整治项目选址上力求集中连片，整镇整村推进，确保整治规模上档次，建设质量上层次。如监利县周老嘴、黄歇口基本农田示范区和毛市镇田间示范工程，已分别建成10万亩现代农业示范区;毛市镇联盟项目从城乡一体化建设角度，把红城闸至曾庙桥段建成亮丽的景观工程;洪湖市则依托水产优势建成5万亩名特优水产综合基地。
荆州市属于湖北血吸虫重疫区之一，当地人民与血吸虫病的斗争始终没有停止过。荆州市创新性的将血吸虫病防治同土地整治有机结合在一起，在高标准基本农田整治成效显著的同时，局部改造渠道，以较小的投资将灭螺减少血吸虫起到了决定性的改观。与其他地方不同，在疫区开展土地整治，到现场的工作人员都要冒着感染血吸虫病的风险。兴地灭螺工程这个思路落实在土地整治（血防）项目中，形成了“政府主导，乡镇实施，部门配合，群众参与”的工程管理模式。相关镇（区）政府对工程的质量、进度、资金进行全方位监管。荆州市国土整治部门没有大包大揽，主要起督促、监管和技术指导的作用。
3.荆州市高标准基本农田整治管理模式下的实施成效
3.1增加了有效耕地面积，保障了经济社会发展用地需求。通过高标准农田土地整治，累计增加有效耕地15.8万亩，缓解了当前农村人多地少的突出矛盾;缓解了用地计划指标短缺矛盾，为荆州市满足工业项目落地目标和城镇化建设，提供了有力的用地指标保障。
3.2促进了农田基础设施建设，改善了农业生产条件。土地整治改变了以往路不通车、渠不进水、旱不能灌、涝不能排的“水袋子”状况，形成了田成方、渠成网、路相通、林成行、设施配套的“大农庄”，改善了农田基础设施，提高了耕地质量。据统计，土地整治项目区生产产能提升10%-15%，生产成本降低8%-10%，复种指数提高32.1%。
3.3增加了粮食产能，保障了国家粮食安全。2008以来，通过土地整治，全市实现年增粮食达3000万公斤，整治项目区耕地每亩年增产300斤左右。有效耕地特别是水田面积的增加，农业耕作条件的改善，为提高粮食单产、实现粮食总产量连年创新高、保障国家粮食安全作出了积极贡献。
3.4增加了农民收入，拓宽了农民增收渠道。通过实施土地整治，调整了产业结构，推进了规模化农业大发展，拓宽了农民的增收渠道。以高产农田建设为基础，合理调整产业结构，现已形成了以优质稻、蔬菜、水产品、经济作物为主的四大特色农业，建成了一批高效农业示范带。如荆州区李埠镇土地整理项目建成后，形成了万亩综合性蔬菜生产基地。
3.5美化了农村环境，推动了新农村建设。在土地整治过程中，荆州市坚持不填河、不填湖、不毁林、不破坏生态的原则，宜耕则耕，宜果則果，因地制宜，科学规划，实现了生态开发和环境保护“双赢”。通过迁村腾地、村庄环境整治、“空心村”治理手段，与村村通公路建设、“一建三改”、增减挂钩等项目结合，有效改善了农村“空、散、脏、乱”的面貌，提高了农村的生活居住条件，形成了一批新农村示范区。
4.结语
无论从我国土地整治的发展过程还是从实际需求看，都迫切需要将新的管理理念和管理模式运用到土地整治工作中。中国的土地整治需要建立“党委领导、政府负责、部门配合、群众参与、上下联动”的共同责任机制，切实形成“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、聚合资金、整体推进”的工作机制，各部门要紧密配合，以土地整治项目为龙头，其他涉农资金聚合的原则，按照 “各炒一盘菜，共办一桌席”的模式;按照“资金性质不变、管理渠道不乱，统筹使用、各司其职，形成合力、各记其功”的思路，把各类项目整合起来集中使用，综合发挥各项资金的叠加效益。