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摘要自《反洗钱法》实施以来,我国反洗钱工作取得了可喜的成绩。同时,人们也在关注反洗钱调查中客户金融隐私权保护的问题。本文通过梳理我国反洗钱法律体系中有关金融隐私权保护的规定,从而发现规定中存在保护金融隐私权的薄弱之处,并对此提出相关见解。
关键词金融隐私权 救济手段 法律责任
中图分类号:D924.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-083-02
随着经济的发展,人们越来越重视财产的安全性。由于人们权利意识的增强和观念的进步,在反洗钱前沿阵地的金融领域中,如何保护金融隐私权成为人们关注的焦点。
一、我国反洗钱法律体系中,对金融隐私权的保护现状
(一)立法现状
1.明确对客户身份资料和交易信息的保密义务
《反洗钱法》第五条第一款规定“对依法履行反洗钱职责或者义务获得的客户身份资料和交易信息,应当予以保密;非依法律规定,不得向任何单位和个人提供。”立法将对客户身份资料和交易信息的保密义务规定于总则中,作为规范反洗钱工作的行为准则之一,在随后发布的《金融机构反洗钱规定》中进一步明确了义务主体为中国人民银行及其工作人员、中国反洗钱监测分析中心及其工作人员以及金融机构及其工作人员(规定第七条、第十五条)。另外,在《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》第二十七条中,对客户身份资料和交易信息的内容做出规定,使得保密范围更加明确。
2.严格限制客户资料的使用用途
《反洗钱法》第五条第二款、第三款规定“反洗钱行政主管部门和其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门、机构履行反洗钱职责获得的客户身份资料和交易信息,只能用于反洗钱行政调查。司法机关依照本法获得的客户身份资料和交易信息,只能用于反洗钱刑事诉讼。”通过对信息用途的专一性规定,表明《反洗钱法》只授予行政机关和司法机关基于反洗钱目的,并只能用于反洗钱调查而获取、使用客户信息的权限,防止客户资料被非法滥用,维护客户信息安全,保护金融隐私权。
3.交易报告实行“归口”管理,统一信息接收机构
《反洗钱法》颁布前所适用的“一个规定两个办法”中,对于人民币和外汇交易实行分类报告制度,即中国人民银行及其分支机构和国家外汇管理局及其分局分别负责人民币和外币的大额和可疑交易报告工作的监督和管理。新的《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》規定中国反洗钱监测分析中心,负责接收人民币、外币大额交易和可疑交易报告,统一了交易报告的接收、分析、保存机构,对交易报告实行“归口”管理,降低了因信息报告渠道分散而导致信息流失的风险。
4.对反洗钱行政主管部门的调查行为做出程序性的规定
《反洗钱法》第四章反洗钱调查以及《金融机构反洗钱规定》的有关条款对反洗钱行政主管部门的监督检查行为做出严格的程序规定,通过明确检查措施、执法程序等内容,约束其在法定权限内,依照法定程序进行反洗钱监督检查。同时,当其行为程序违法时,赋予金融机构拒绝配合的权利。①“基于维护社会公共利益目的所做出的信息披露必须在法律程序的控制之下,以防止滥用信息披露的权利”②这些规定体现了《反洗钱法》在维护国家利益的同时,重视平衡公共利益与客户金融隐私权之间冲突的立法意旨。
5.规定违反保密义务的法律责任
《反洗钱法》规定了保密义务主体违反保密规定所应承担的行政责任,在一定程度上,为维护金融隐私权提供了救济途径。
(二)评析与小结
经过梳理可以看出,我国反洗钱法律框架中的内容体现了立法在当国家安全、公共利益与私权利发生冲突时,做出后者让位于前者的价值选择。但同时,明确规定反洗钱部门的保密义务、调查措施、执法程序、法律责任等内容,不仅为反洗钱调查工作提供了法律依据,也在一定程度上防止反洗钱调查中公权力的肆意和扩张侵犯个体金融隐私权,从而在公共利益与私权利之间寻求平衡,体现了权利协调原则,使法律选择的副作用尽可能降低到最低程度。③
可以说,《反洗钱法》及其配套规章中的制度设计,体现了立法者利益平衡的思路,力求在保障国家利益的同时,调和反洗钱行政调查与金融隐私权保护之间不可避免的矛盾。但是,在某些条款中仍存在一些问题,暴露出对金融隐私权保护的漏洞:
1.可疑交易报告标准不完善,缺乏客观操作性
《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十一、十二、十三条通过列举的方法规定了金融机构可疑交易的识别标准。而该办法又在第十四和十五条中做出补充规定:“除本办法第十一、十二、十三条规定的情形外…经分析认为涉嫌洗钱的,……”;“……有合理理由认为……应当同时报告……”。也正是这样的补充规定,扩展了金融机构识别可疑交易的自由裁量,赋予其主观判断权并依据其判断进行报告的义务。在当前我国金融机构反洗钱经验尚且不足的现状下,这样的规定无疑增大了客户金融隐私权受到侵犯的风险。
2.金融机构反洗钱免责制度过于模糊、原则
免责制度作为平衡金融机构保密义务与反洗钱义务的机制之一已为许多国家立法所确认,并配之以科学的制度设计。同样,我国《反洗钱法》也对反洗钱免责制度做出规定:“履行反洗钱义务的机构及其工作人员依法提交大额交易和可疑交易报告,受法律保护”。但遗憾的是,该制度表述模糊、笼统,缺乏合理的制度支撑。何谓“依法提交”?这里可以认为,金融机构依法提交的依据是《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》中的报告识别标准,和该办法赋予的主观判断权。但是,如前所述,笔者认为在报告主体缺乏反洗钱经验的情况下,如果客户因报告主体经验不足判断失误而权益受到侵害的时候,国家又以何种方式做到既免除报告主体错误判断的责任,又使客户的权益得到救济呢?这一问题在目前反洗钱法律体系中并没有得到合理的解释。
3.金融隐私权救济手段不足
《反洗钱法》及其配套规章中详细规定了保密义务主体违反保密规定所应承担的行政责任。但是,详细的行政责任并不意味着客户金融隐私权得到了完善保护,相反,单一的行政责任更凸显出权利救济手段的不足,这将导致客户在金融隐私权受到侵犯的时候,缺乏足够的救济途径维护其合法权益。根据权利和义务对等的原则,客户对其金融隐私权的救济手段应当包括两个方面:一方面,金融机构履行反洗钱义务过程中,如果违法泄露客户信息,客户有提起诉讼的权利;另一方面,国家反洗钱调查中,如果客户交易最终被确认为正常交易,但因为调查中的信息披露而遭受损失时,客户有权提起诉讼,要求获得赔偿。需要特别指出的是,立法赋予了反洗钱经验不足的金融机构识别可疑交易的主观判断权,那么配置给客户应有的救济方式就更为重要。而现行法律中客户权利救济手段的缺失,也反映出反洗钱制度设计中价值追求的失衡。
二、建议
综上所述,尽管我国反洗钱立法中,已经渗透了保护金融隐私权的思想,并在制度设计方面做出有益的尝试,但客户金融隐私权保护现状仍不容乐观。因此,为了在推进反洗钱工作有序进行的同时,使客户金融隐私权得到完善的保护,本文试提出如下建议:
(一)宏观立法建议
1.在民法中直接确认隐私权,为公民隐私权提供直接保护
隐私权作为一项独立的民事权利是为许多国家的宪法与法律所确认,并采取直接保护的方式。我国立法上不承认隐私权为一项独立的民事权利,而是将其依托在名誉权之下。当公民隐私权受到侵犯时,不能将侵犯隐私权作为独立诉因提起诉讼,只能援引名誉权而获得救济,即采取间接保护的方式。目前,我国保护公民隐私权的法律依据体现出零散性的特点,主要有最高院的司法解释,以及宪法、民法通则等法律中一些原则性的规定。
金融隐私权是传统隐私权不断延伸在金融领域中的表现。对隐私权缺乏系统性和可操作性的立法保护,无疑使得对金融隐私权的保护失去了基础的支撑。因此,建议在民法中直接确认隐私权为一项独立的民事权利,提供直接保护的方式,这不仅会提升对公民隐私权的保护力度,也为扩展隐私权保护范围,确认金融隐私权提供了基础。
2.出台专门的《金融隐私权保护法》
由于金融隐私权的上位概念隐私权缺乏直接的法律确认,所以在金融隐私权的立法和保护方面也呈现出类似的特点:规定零散、内容原则、救济手段不足。
但是,纵观反洗钱立法先进的国家如美国,都有保护金融隐私权的专门立法,对金融机构的信息披露、政府获取和使用金融信息等内容都做出严格的规定,并赋予客户权利救济的手段用以对抗行政权力的滥用。
因此,建议在民法确认隐私权的同时,制定出台《金融隐私权保护法》,严格界定金融隐私权的内涵与外延;规定权利内容;金融隐私权保护义务的主体范围;以立法列举的形式规定信息披露的情形、范围、程度;有权要求信息披露的机构及其获得、使用信息应履行的程序;违反保密义务的法律责任,由原有以行政责任为主的公力救济向民事责任倾斜等。
(二)微觀制度建议
1.完善大额交易和可疑交易报告制度,使识别标准更加客观化,减少主观化
相对于西方国家而言,尽管我国反洗钱工作取得了可喜的进步,但是经验仍显不足,特别对金融机构来说,开展反洗钱工作尚在经验积累阶段,此时立法授予其可疑交易的主观判断权,可谓超前,增加了客户金融隐私权无辜受损的可能。
反洗钱的实质就是在个人权利和公权力产生冲突的时候,公权力开始限制私权利的行使的情形。但是,公共权力的存在应有助于法律权利的实现而不应成为法律权利实现的桎梏。④因此,在实践中,不断修正和完善符合金融领域交易特点的交易识别标准,使其尽可能的客观化,减少法定识别标准之外的主观判断和自由裁量,这有利于保护金融隐私权免受错误推论的无辜侵犯,是保护金融隐私权的应有之意。
2.建立金融机构善意报告免责制度,国家承担最终责任
立法的滞后性和洗钱行为的隐蔽性都决定了法定标准难以覆盖可能出现的洗钱交易的所有特征,为了从严打击洗钱犯罪,赋予金融机构识别交易的主观判断权也是权宜之举,金融机构免责制度通常作为平衡金融机构保密义务与信息披露义务的机制,减少其承担责任的法律风险。而从保护客户金融隐私权的视角出发,在免责制度中明确最终责任承担者,才能使对客户金融隐私权的保护得到最终归宿。
我国《反洗钱法》免责制度的设计可以借鉴国外经验,在免责制度中规定,如果金融机构能够举证证明合理怀疑某笔交易与洗钱有关,即使该交易最终被确认为与洗钱无关,只要金融机构出于“善意”,就免于承担一切责任。对于因其善意披露导致的客户权益受损,由反洗钱的受益人——国家向客户承担赔偿责任。
注释:
①葛洪义.探索与对话:法理学导论.山东人民出版社.2000年版.第210-212页.
②曾庆洪,邹兵.隐私权及其探究.http://www.chinalawinfo.
③④谈李荣.金融隐私权与信用开放的博弈.法律出版社.2008年版.第125页,第107页.
参考文献:
[1]崔汕汕.论银行保密义务和反洗钱义务的冲突与平衡.中国政法大学2007年硕士学位论文.
[2]黎四奇.对我国银行与客户金融隐私权保护制度的反思与立法建议.云梦学刊.2006(2).
[3]吴寒青.金融隐私权保护制度探析.西南民族大学学报.2006(12).
[4]蔺轩.论我国反洗钱与隐私权保护的衡平.对外经贸大学2006年硕士学位论文.
关键词金融隐私权 救济手段 法律责任
中图分类号:D924.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-083-02
随着经济的发展,人们越来越重视财产的安全性。由于人们权利意识的增强和观念的进步,在反洗钱前沿阵地的金融领域中,如何保护金融隐私权成为人们关注的焦点。
一、我国反洗钱法律体系中,对金融隐私权的保护现状
(一)立法现状
1.明确对客户身份资料和交易信息的保密义务
《反洗钱法》第五条第一款规定“对依法履行反洗钱职责或者义务获得的客户身份资料和交易信息,应当予以保密;非依法律规定,不得向任何单位和个人提供。”立法将对客户身份资料和交易信息的保密义务规定于总则中,作为规范反洗钱工作的行为准则之一,在随后发布的《金融机构反洗钱规定》中进一步明确了义务主体为中国人民银行及其工作人员、中国反洗钱监测分析中心及其工作人员以及金融机构及其工作人员(规定第七条、第十五条)。另外,在《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》第二十七条中,对客户身份资料和交易信息的内容做出规定,使得保密范围更加明确。
2.严格限制客户资料的使用用途
《反洗钱法》第五条第二款、第三款规定“反洗钱行政主管部门和其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门、机构履行反洗钱职责获得的客户身份资料和交易信息,只能用于反洗钱行政调查。司法机关依照本法获得的客户身份资料和交易信息,只能用于反洗钱刑事诉讼。”通过对信息用途的专一性规定,表明《反洗钱法》只授予行政机关和司法机关基于反洗钱目的,并只能用于反洗钱调查而获取、使用客户信息的权限,防止客户资料被非法滥用,维护客户信息安全,保护金融隐私权。
3.交易报告实行“归口”管理,统一信息接收机构
《反洗钱法》颁布前所适用的“一个规定两个办法”中,对于人民币和外汇交易实行分类报告制度,即中国人民银行及其分支机构和国家外汇管理局及其分局分别负责人民币和外币的大额和可疑交易报告工作的监督和管理。新的《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》規定中国反洗钱监测分析中心,负责接收人民币、外币大额交易和可疑交易报告,统一了交易报告的接收、分析、保存机构,对交易报告实行“归口”管理,降低了因信息报告渠道分散而导致信息流失的风险。
4.对反洗钱行政主管部门的调查行为做出程序性的规定
《反洗钱法》第四章反洗钱调查以及《金融机构反洗钱规定》的有关条款对反洗钱行政主管部门的监督检查行为做出严格的程序规定,通过明确检查措施、执法程序等内容,约束其在法定权限内,依照法定程序进行反洗钱监督检查。同时,当其行为程序违法时,赋予金融机构拒绝配合的权利。①“基于维护社会公共利益目的所做出的信息披露必须在法律程序的控制之下,以防止滥用信息披露的权利”②这些规定体现了《反洗钱法》在维护国家利益的同时,重视平衡公共利益与客户金融隐私权之间冲突的立法意旨。
5.规定违反保密义务的法律责任
《反洗钱法》规定了保密义务主体违反保密规定所应承担的行政责任,在一定程度上,为维护金融隐私权提供了救济途径。
(二)评析与小结
经过梳理可以看出,我国反洗钱法律框架中的内容体现了立法在当国家安全、公共利益与私权利发生冲突时,做出后者让位于前者的价值选择。但同时,明确规定反洗钱部门的保密义务、调查措施、执法程序、法律责任等内容,不仅为反洗钱调查工作提供了法律依据,也在一定程度上防止反洗钱调查中公权力的肆意和扩张侵犯个体金融隐私权,从而在公共利益与私权利之间寻求平衡,体现了权利协调原则,使法律选择的副作用尽可能降低到最低程度。③
可以说,《反洗钱法》及其配套规章中的制度设计,体现了立法者利益平衡的思路,力求在保障国家利益的同时,调和反洗钱行政调查与金融隐私权保护之间不可避免的矛盾。但是,在某些条款中仍存在一些问题,暴露出对金融隐私权保护的漏洞:
1.可疑交易报告标准不完善,缺乏客观操作性
《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十一、十二、十三条通过列举的方法规定了金融机构可疑交易的识别标准。而该办法又在第十四和十五条中做出补充规定:“除本办法第十一、十二、十三条规定的情形外…经分析认为涉嫌洗钱的,……”;“……有合理理由认为……应当同时报告……”。也正是这样的补充规定,扩展了金融机构识别可疑交易的自由裁量,赋予其主观判断权并依据其判断进行报告的义务。在当前我国金融机构反洗钱经验尚且不足的现状下,这样的规定无疑增大了客户金融隐私权受到侵犯的风险。
2.金融机构反洗钱免责制度过于模糊、原则
免责制度作为平衡金融机构保密义务与反洗钱义务的机制之一已为许多国家立法所确认,并配之以科学的制度设计。同样,我国《反洗钱法》也对反洗钱免责制度做出规定:“履行反洗钱义务的机构及其工作人员依法提交大额交易和可疑交易报告,受法律保护”。但遗憾的是,该制度表述模糊、笼统,缺乏合理的制度支撑。何谓“依法提交”?这里可以认为,金融机构依法提交的依据是《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》中的报告识别标准,和该办法赋予的主观判断权。但是,如前所述,笔者认为在报告主体缺乏反洗钱经验的情况下,如果客户因报告主体经验不足判断失误而权益受到侵害的时候,国家又以何种方式做到既免除报告主体错误判断的责任,又使客户的权益得到救济呢?这一问题在目前反洗钱法律体系中并没有得到合理的解释。
3.金融隐私权救济手段不足
《反洗钱法》及其配套规章中详细规定了保密义务主体违反保密规定所应承担的行政责任。但是,详细的行政责任并不意味着客户金融隐私权得到了完善保护,相反,单一的行政责任更凸显出权利救济手段的不足,这将导致客户在金融隐私权受到侵犯的时候,缺乏足够的救济途径维护其合法权益。根据权利和义务对等的原则,客户对其金融隐私权的救济手段应当包括两个方面:一方面,金融机构履行反洗钱义务过程中,如果违法泄露客户信息,客户有提起诉讼的权利;另一方面,国家反洗钱调查中,如果客户交易最终被确认为正常交易,但因为调查中的信息披露而遭受损失时,客户有权提起诉讼,要求获得赔偿。需要特别指出的是,立法赋予了反洗钱经验不足的金融机构识别可疑交易的主观判断权,那么配置给客户应有的救济方式就更为重要。而现行法律中客户权利救济手段的缺失,也反映出反洗钱制度设计中价值追求的失衡。
二、建议
综上所述,尽管我国反洗钱立法中,已经渗透了保护金融隐私权的思想,并在制度设计方面做出有益的尝试,但客户金融隐私权保护现状仍不容乐观。因此,为了在推进反洗钱工作有序进行的同时,使客户金融隐私权得到完善的保护,本文试提出如下建议:
(一)宏观立法建议
1.在民法中直接确认隐私权,为公民隐私权提供直接保护
隐私权作为一项独立的民事权利是为许多国家的宪法与法律所确认,并采取直接保护的方式。我国立法上不承认隐私权为一项独立的民事权利,而是将其依托在名誉权之下。当公民隐私权受到侵犯时,不能将侵犯隐私权作为独立诉因提起诉讼,只能援引名誉权而获得救济,即采取间接保护的方式。目前,我国保护公民隐私权的法律依据体现出零散性的特点,主要有最高院的司法解释,以及宪法、民法通则等法律中一些原则性的规定。
金融隐私权是传统隐私权不断延伸在金融领域中的表现。对隐私权缺乏系统性和可操作性的立法保护,无疑使得对金融隐私权的保护失去了基础的支撑。因此,建议在民法中直接确认隐私权为一项独立的民事权利,提供直接保护的方式,这不仅会提升对公民隐私权的保护力度,也为扩展隐私权保护范围,确认金融隐私权提供了基础。
2.出台专门的《金融隐私权保护法》
由于金融隐私权的上位概念隐私权缺乏直接的法律确认,所以在金融隐私权的立法和保护方面也呈现出类似的特点:规定零散、内容原则、救济手段不足。
但是,纵观反洗钱立法先进的国家如美国,都有保护金融隐私权的专门立法,对金融机构的信息披露、政府获取和使用金融信息等内容都做出严格的规定,并赋予客户权利救济的手段用以对抗行政权力的滥用。
因此,建议在民法确认隐私权的同时,制定出台《金融隐私权保护法》,严格界定金融隐私权的内涵与外延;规定权利内容;金融隐私权保护义务的主体范围;以立法列举的形式规定信息披露的情形、范围、程度;有权要求信息披露的机构及其获得、使用信息应履行的程序;违反保密义务的法律责任,由原有以行政责任为主的公力救济向民事责任倾斜等。
(二)微觀制度建议
1.完善大额交易和可疑交易报告制度,使识别标准更加客观化,减少主观化
相对于西方国家而言,尽管我国反洗钱工作取得了可喜的进步,但是经验仍显不足,特别对金融机构来说,开展反洗钱工作尚在经验积累阶段,此时立法授予其可疑交易的主观判断权,可谓超前,增加了客户金融隐私权无辜受损的可能。
反洗钱的实质就是在个人权利和公权力产生冲突的时候,公权力开始限制私权利的行使的情形。但是,公共权力的存在应有助于法律权利的实现而不应成为法律权利实现的桎梏。④因此,在实践中,不断修正和完善符合金融领域交易特点的交易识别标准,使其尽可能的客观化,减少法定识别标准之外的主观判断和自由裁量,这有利于保护金融隐私权免受错误推论的无辜侵犯,是保护金融隐私权的应有之意。
2.建立金融机构善意报告免责制度,国家承担最终责任
立法的滞后性和洗钱行为的隐蔽性都决定了法定标准难以覆盖可能出现的洗钱交易的所有特征,为了从严打击洗钱犯罪,赋予金融机构识别交易的主观判断权也是权宜之举,金融机构免责制度通常作为平衡金融机构保密义务与信息披露义务的机制,减少其承担责任的法律风险。而从保护客户金融隐私权的视角出发,在免责制度中明确最终责任承担者,才能使对客户金融隐私权的保护得到最终归宿。
我国《反洗钱法》免责制度的设计可以借鉴国外经验,在免责制度中规定,如果金融机构能够举证证明合理怀疑某笔交易与洗钱有关,即使该交易最终被确认为与洗钱无关,只要金融机构出于“善意”,就免于承担一切责任。对于因其善意披露导致的客户权益受损,由反洗钱的受益人——国家向客户承担赔偿责任。
注释:
①葛洪义.探索与对话:法理学导论.山东人民出版社.2000年版.第210-212页.
②曾庆洪,邹兵.隐私权及其探究.http://www.chinalawinfo.
③④谈李荣.金融隐私权与信用开放的博弈.法律出版社.2008年版.第125页,第107页.
参考文献:
[1]崔汕汕.论银行保密义务和反洗钱义务的冲突与平衡.中国政法大学2007年硕士学位论文.
[2]黎四奇.对我国银行与客户金融隐私权保护制度的反思与立法建议.云梦学刊.2006(2).
[3]吴寒青.金融隐私权保护制度探析.西南民族大学学报.2006(12).
[4]蔺轩.论我国反洗钱与隐私权保护的衡平.对外经贸大学2006年硕士学位论文.