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[摘 要]农民专业合作社是家庭联产承包责任制改革后实现规模经营、有效促进农民就业增收的重要途径。文章在借鉴发达国家政府支持合作社发展成功经验的基础上，针对农民专业合作社发展实践中存在的问题，概括了政府在推动农民专业合作社发展中的职能作用，提出了现阶段地方政府支持农民专业合作社发展的建议。
[关键词]农民专业合作社；政府职能；发展途径
[中图分类号]F321.4 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）06 — 0066 — 02
目前，农民专业合作社在我国的发展已初具规模，并呈现良好的发展势头，在组织农户开展专业化、标准化生产，规模化、品牌化经营，引领农民发展现代农业、参与市场竞争、推进基层民主管理、促进农村社会和谐等方面发挥了重要的组织载体作用，但在其组织系统内部及外部发展环境上仍存在许多问题，如不加以规范管理和支持引导，将影响其可持续发展。对于尚处在初级发展阶段的农民专业合作经济组织，来自政府的支持与帮助十分关键。地方政府应进一步强化引导示范、规范管理和健全市场环境等职能，为农民专业合作社的健康发展创造良好的政策环境。
一、政府在农民专业合作社发展中的职能作用
1.政府的职责
国际合作社联盟对合作社做出了这样的定义：合作社是人们自愿联合、通过共同所有和民主控制的组织，来满足社员经济、社会和文化方面的共同需求和渴望的自治组织。鉴于合作社具有经济与社会双重属性，国际合作社联盟倡导各国政府与合作社建立伙伴关系，在税收、反垄断政策和信贷方面给予合作社优惠 。根据我国《农民专业合作社法》，政府对合作社的职能被明确界定为：“对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”，并在第七章中以一整章的篇幅规定了对农民专业合作社的原则性扶持政策。
2.政府的作用。
理论上讲，政府在推动合作组织发展中的作用主要有三个方面：一是维护合作事业的本质，不容被破坏和歪曲；二是增强合作社的服务能力，为社员与社会谋求福利；三是推行合作制度，促进合作经济组织参与经济、社会、文化等建设。在国际合作运动中，各国政府一般从财税、金融到教育培训，以及其它公共物品领域制定相关政策支持合作社发展。通行做法主要包括：政府为合作社提供法律保护，按照合作制原则，制定和执行合作社法，并采取步骤防止合作社官方化；支持建立一个自立、强大的合作社工作部门，作为政府和合作社之间对话的渠道；帮助合作社发展和建立各项合作基金，优先为合作社提供政策性信贷和政策性保险；支持合作社的教育和培训，培养专业化管理人才，在各类学校和一般教育课程中加入合作社的内容；宣传和倡导合作社价值和精神，对于为合作社发展做出贡献的人授予适当荣誉和必要的奖励。
在发展实践中，合作社发展主要形成了自主联合型、社会改造型和政府推动型三种模式，不同国家政府对合作社的影响主要体现在支持与控制、以及支持与控制的程度不同，并在不同发展时期有所调整。从发展的趋势看，政府支持但不控制合作社是发展的主流。在同一国家，随着经济社会发展的不同阶段也可以选择适合的合作社发展模式。
3.我国农民专业合作社发展模式及存在的问题
截至2012年年底，全国已登记农民合作社突破60万家，广泛分布在种植、畜牧、农机、渔业、林业、民间传统手工编织等各个产业，入社农户4600多万户，约占农户总数的18.6%。农民专业合作社的健康发展对提高农民进入市场的组织化程度、促进农产品流通、推动农业产业化经营、降低农民生产经营成本、促进农业增效和农民增收方面已经起到了积极的推动作用，但仍存在一些影响和制约其健康发展的问题：一是缺乏系统的合作社支持政策体系。目前除各级政府财政扶持资金有一定体现外，其他方面的具体扶持政策、配套法规还不完善，合作社存在着资金紧缺、贷款难、公共服务缺位、技术供给不足等问题，特别是信贷、税收问题，已成为制约合作社发展壮大的瓶颈。政府已有的对于农民专业合作组织的扶持资金绝大多数以示范项目为主，普惠制的支持偏少，绝大部分合作社缺乏发展后劲。二是合作社自我发展能力不足。合作社社员普遍思想观念落后、合作意识淡薄、知识水平低下，加之有的合作社内部管理不规范，民主管理与监督机制不健全，在实际运行中存在内部人控制问题、产权残缺等问题，成员内部缺乏有效的利益联结机制和约束机制，不能很好地维护成员利益。大部分合作社还处于合作的初级阶段，只能实行订单式购销服务，缺乏更为广泛、深入的联合与合作，无法形成规模化、品牌化的生产和运作，对农村经济发展的整体牵动作用还不够突出。三是一些地方政府对农民专业合作组织的组织指导不规范。在扶持资金投向上重“硬件建设”、轻“软件建设”， 对于社员的合作理念培养、合作社的内部民主管理制度建设的“软件投资”普遍较为薄弱。政府对合作社的支持手段比较简单化，大部分采取直接拨款补助的方法，导致政府的很多资金支持缺乏效率。在组织引导上，存在着重数量、轻质量，重组建、轻运行的问题，在推动合作社的发展过程存在中硬性定指标、下任务的现象。各职能部门间尚未建立起联动有效的工作机制，职能部门间协调性差，影响和限制了合作社的发展壮大。四是管理、营销、技术等专业人才匮乏。目前，大多数合作社管理层人员综合素质不高，缺乏专业知识、创新意识与管理经营能力，缺少合作组织的知识和经验，而政府在此方面缺乏为农民专业合作社引进人才的相关政策，人才问题成为合作社发展的重要制约因素。要解决这些问题，必须加强政府推动，依靠政府财政、税收、金融及产业倾斜政策对农民专业合作社发展大力扶持。
二、发达国家政府支持农业合作社发展的政策借鉴
在合作组织的发展过程中，一些欧美发达国家不同程度地采取支持政策，为合作社的健康有序发展提供了良好的法制环境、政策环境，总结借鉴国外先进经验，对促进我国农民专业合作社的发展具有很好的借鉴作用。 1.为合作社发展提供法律保障。从美国农业合作社180多年的发展历程看，美国政府不断的颁布有关法律支持农业合作的发展。1916年的联邦税法、1921年税法、1922年的《卡帕—沃尔斯坦德法》、1926年的合作社销售法、1929年的农业合作社销售法案、1933年的信贷法、1954年的国内税收法规和1990年的合作税则，都对合作社享有的税收优惠以及政府对合作社的指导、服务等做出了明确规定，为合作社和社员维护其正当权益提供了强有力的法律武器。
2.为合作社的发展提供资金补贴。从国外的经验看，作为承担一定社会公益事业的合作经济组织，各国政府对其发展都给予了一定的财政支持。德国政府对农村合作经济组织的财政补贴占到全部财政补贴额的12%，并规定，对新成立的农业合作社5年内可享受创业资助，包括人工费用、办公设备和咨询费，最初资助比例为60%，然后逐年减少。
3.对合作社给予金融支持。世界各国几乎都通过立法允许合作社兴办合作社银行、信用合作社和保险合作社等金融事业。例如美国政府帮助建立了农业信贷合作社体系，向农场主与合作经济组织提供信贷支持。而日本农协实际上是以金融为主的合作组织。在意大利，一般企业必须向国家银行缴存相当于资本总额30%的储备金，而合作社可以免缴。
4.加强农业技术推广体系建设。日本是世界上农业现代化程度最高的国家之一，在构筑农业技术推广体系过程中，日本制定和颁布了一系列法律法规制度，有力地推进了产业组织、政府、大学、研发机构、推广机构有机结合的推广体制和科技研发、推广普及、经营管理、市场营销、加工各环节有机结合的立体化支农格局，形成了既相互独立有密切合作的官民两大农业推广体系。
三、地方政府扶持农民专业合作社发展的对策建议
1.进一步加大政策支持力度。《农民专业合作社法》规定了在农业建设项目实施以及财政、金融、税收等方面对农民专业合作社的优惠和支持。这些规定都是原则性的，地方政府要尽快出台和细化具有操作性的支持合作社发展的税收、土地、金融、人才等优惠措施。在县级以上财政部门设立扶持农民专业合作社的专项资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等活动，引导农民专业合作社的发展。要把农民专业合作社当作政府政策实施的重要工具，对国家涉农项目，要优先委托各类有条件的农民专业合作社加以实施。有条件的省、市应尽快根据本地实际，及时制定出台有关地方性法规及相应的支持措施，保障农民合作社的健康发展。
2.加强合作社规范化建设。在合作社发展初期，由企业、村干部、能人等牵头成立合作社是必要的，但从长远发展看，如果不进行规范，有可能异化。因此，要按照“民办、民管、民受益”的指导原则，重点抓住民主决策程序、财产关系和分配关系几个关键环节，大力加强合作社规范化建设。要指导其建立和完善合作社代表大会、理事会和监事会制度，财务管理和会计桉算制度，统计报表制度、档案管理、利益分配和积累制度等，形成科学民主的决策机制、台理的利益分配机制、完善的内部监督机制、规范的企业化经营机制。特别是要指导其制定有效的经营战略，推动其标准化生产、品牌化经营，从而提高市场竞争力。要规范政府对农民专业合作组织的具体组织指导行为，建立完善的考核评估体系，切实做到扶持而不干预、引导而不强迫、参与而不包办、服务而不放松监管。
3.积极营造宽松的金融环境。要加快各类农村产权登记、评估、交易和流转平台建设，完善农村金融产品创新配套机制。要以政府为主体，建立针对农民专业合作社的融资担保公司，建立贷款风险补偿基金，支持金融机构扩大对农民专业合作社的信贷投放。加快建立融资担保基金和贷款风险转移、分担、补偿机制。要探索建立适合农民专业合作社经济主体特点的信用评价方法体系，并实现在金融机构和政府相关部门间的信息共享。建立授信、利率定价、贷款投放等长效机制，加强对农民专业合作社金融服务的风险防控。要有序发展农村资金互助组织，通过提供启动资金、设立风险储备金和财政贴息等多种方式，引导农民专业合作社规范开展信用合作。
4.强化宣传教育培训。大力开展宣传和培训教育活动。通过各种形式，在基层干部和农民中普及合作组织的基本知识，大力宣传成功典型，以改变广大农民群众对合作组织的模糊认识和错误观念，不断增强其合作意识。要加快制定合作社人才培训计划，加大培训力度。要设立专项资金，用于合作社知识和人才方面的培训，重点培训合作社管理人员。要比照“村官”政策，鼓励大学生到农民专业合作社实践锻炼，或通过参与、创办农民专业合作社在农村创业、就业。要支持和鼓励大学开办合作社课程，培养合作社专门人才，为合作社发展提供不竭的人才动力。要进一步提升农业技术推广能力，大力发展农业社会化服务组织。
5.推动专业合作社的协作与联合。要大力培育一批规模大、实力强、辐射面广、带动力强的农业产业龙头企业，使其充分利用本地资源优势，围绕主导产业进行项目建设，形成龙头企业与农户、生产基地、合作社之间紧密联系的一体化格局。要大力支持和引导合作社通过兼并、重组，通过合作或联合由“小、散、弱”向“大、紧、强”发展，实现规模与品牌的升级。一些共性较强的农民专业台作组织可突破地区、部门局限，在联合基础上成立各类产品专业合作联合组织，使服务向纵深发展，不断提高产品的技术含量和增值能力，逐步建立乡、县、省乃至全国联社，发挥其在加强行业自律、开展信息交流和联合经营等方面的重要作用。
〔责任编辑：郭梅东〕
[关键词]农民专业合作社；政府职能；发展途径
[中图分类号]F321.4 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）06 — 0066 — 02
目前，农民专业合作社在我国的发展已初具规模，并呈现良好的发展势头，在组织农户开展专业化、标准化生产，规模化、品牌化经营，引领农民发展现代农业、参与市场竞争、推进基层民主管理、促进农村社会和谐等方面发挥了重要的组织载体作用，但在其组织系统内部及外部发展环境上仍存在许多问题，如不加以规范管理和支持引导，将影响其可持续发展。对于尚处在初级发展阶段的农民专业合作经济组织，来自政府的支持与帮助十分关键。地方政府应进一步强化引导示范、规范管理和健全市场环境等职能，为农民专业合作社的健康发展创造良好的政策环境。
一、政府在农民专业合作社发展中的职能作用
1.政府的职责
国际合作社联盟对合作社做出了这样的定义：合作社是人们自愿联合、通过共同所有和民主控制的组织，来满足社员经济、社会和文化方面的共同需求和渴望的自治组织。鉴于合作社具有经济与社会双重属性，国际合作社联盟倡导各国政府与合作社建立伙伴关系，在税收、反垄断政策和信贷方面给予合作社优惠 。根据我国《农民专业合作社法》，政府对合作社的职能被明确界定为：“对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”，并在第七章中以一整章的篇幅规定了对农民专业合作社的原则性扶持政策。
2.政府的作用。
理论上讲，政府在推动合作组织发展中的作用主要有三个方面：一是维护合作事业的本质，不容被破坏和歪曲；二是增强合作社的服务能力，为社员与社会谋求福利；三是推行合作制度，促进合作经济组织参与经济、社会、文化等建设。在国际合作运动中，各国政府一般从财税、金融到教育培训，以及其它公共物品领域制定相关政策支持合作社发展。通行做法主要包括：政府为合作社提供法律保护，按照合作制原则，制定和执行合作社法，并采取步骤防止合作社官方化；支持建立一个自立、强大的合作社工作部门，作为政府和合作社之间对话的渠道；帮助合作社发展和建立各项合作基金，优先为合作社提供政策性信贷和政策性保险；支持合作社的教育和培训，培养专业化管理人才，在各类学校和一般教育课程中加入合作社的内容；宣传和倡导合作社价值和精神，对于为合作社发展做出贡献的人授予适当荣誉和必要的奖励。
在发展实践中，合作社发展主要形成了自主联合型、社会改造型和政府推动型三种模式，不同国家政府对合作社的影响主要体现在支持与控制、以及支持与控制的程度不同，并在不同发展时期有所调整。从发展的趋势看，政府支持但不控制合作社是发展的主流。在同一国家，随着经济社会发展的不同阶段也可以选择适合的合作社发展模式。
3.我国农民专业合作社发展模式及存在的问题
截至2012年年底，全国已登记农民合作社突破60万家，广泛分布在种植、畜牧、农机、渔业、林业、民间传统手工编织等各个产业，入社农户4600多万户，约占农户总数的18.6%。农民专业合作社的健康发展对提高农民进入市场的组织化程度、促进农产品流通、推动农业产业化经营、降低农民生产经营成本、促进农业增效和农民增收方面已经起到了积极的推动作用，但仍存在一些影响和制约其健康发展的问题：一是缺乏系统的合作社支持政策体系。目前除各级政府财政扶持资金有一定体现外，其他方面的具体扶持政策、配套法规还不完善，合作社存在着资金紧缺、贷款难、公共服务缺位、技术供给不足等问题，特别是信贷、税收问题，已成为制约合作社发展壮大的瓶颈。政府已有的对于农民专业合作组织的扶持资金绝大多数以示范项目为主，普惠制的支持偏少，绝大部分合作社缺乏发展后劲。二是合作社自我发展能力不足。合作社社员普遍思想观念落后、合作意识淡薄、知识水平低下，加之有的合作社内部管理不规范，民主管理与监督机制不健全，在实际运行中存在内部人控制问题、产权残缺等问题，成员内部缺乏有效的利益联结机制和约束机制，不能很好地维护成员利益。大部分合作社还处于合作的初级阶段，只能实行订单式购销服务，缺乏更为广泛、深入的联合与合作，无法形成规模化、品牌化的生产和运作，对农村经济发展的整体牵动作用还不够突出。三是一些地方政府对农民专业合作组织的组织指导不规范。在扶持资金投向上重“硬件建设”、轻“软件建设”， 对于社员的合作理念培养、合作社的内部民主管理制度建设的“软件投资”普遍较为薄弱。政府对合作社的支持手段比较简单化，大部分采取直接拨款补助的方法，导致政府的很多资金支持缺乏效率。在组织引导上，存在着重数量、轻质量，重组建、轻运行的问题，在推动合作社的发展过程存在中硬性定指标、下任务的现象。各职能部门间尚未建立起联动有效的工作机制，职能部门间协调性差，影响和限制了合作社的发展壮大。四是管理、营销、技术等专业人才匮乏。目前，大多数合作社管理层人员综合素质不高，缺乏专业知识、创新意识与管理经营能力，缺少合作组织的知识和经验，而政府在此方面缺乏为农民专业合作社引进人才的相关政策，人才问题成为合作社发展的重要制约因素。要解决这些问题，必须加强政府推动，依靠政府财政、税收、金融及产业倾斜政策对农民专业合作社发展大力扶持。
二、发达国家政府支持农业合作社发展的政策借鉴
在合作组织的发展过程中，一些欧美发达国家不同程度地采取支持政策，为合作社的健康有序发展提供了良好的法制环境、政策环境，总结借鉴国外先进经验，对促进我国农民专业合作社的发展具有很好的借鉴作用。 1.为合作社发展提供法律保障。从美国农业合作社180多年的发展历程看，美国政府不断的颁布有关法律支持农业合作的发展。1916年的联邦税法、1921年税法、1922年的《卡帕—沃尔斯坦德法》、1926年的合作社销售法、1929年的农业合作社销售法案、1933年的信贷法、1954年的国内税收法规和1990年的合作税则，都对合作社享有的税收优惠以及政府对合作社的指导、服务等做出了明确规定，为合作社和社员维护其正当权益提供了强有力的法律武器。
2.为合作社的发展提供资金补贴。从国外的经验看，作为承担一定社会公益事业的合作经济组织，各国政府对其发展都给予了一定的财政支持。德国政府对农村合作经济组织的财政补贴占到全部财政补贴额的12%，并规定，对新成立的农业合作社5年内可享受创业资助，包括人工费用、办公设备和咨询费，最初资助比例为60%，然后逐年减少。
3.对合作社给予金融支持。世界各国几乎都通过立法允许合作社兴办合作社银行、信用合作社和保险合作社等金融事业。例如美国政府帮助建立了农业信贷合作社体系，向农场主与合作经济组织提供信贷支持。而日本农协实际上是以金融为主的合作组织。在意大利，一般企业必须向国家银行缴存相当于资本总额30%的储备金，而合作社可以免缴。
4.加强农业技术推广体系建设。日本是世界上农业现代化程度最高的国家之一，在构筑农业技术推广体系过程中，日本制定和颁布了一系列法律法规制度，有力地推进了产业组织、政府、大学、研发机构、推广机构有机结合的推广体制和科技研发、推广普及、经营管理、市场营销、加工各环节有机结合的立体化支农格局，形成了既相互独立有密切合作的官民两大农业推广体系。
三、地方政府扶持农民专业合作社发展的对策建议
1.进一步加大政策支持力度。《农民专业合作社法》规定了在农业建设项目实施以及财政、金融、税收等方面对农民专业合作社的优惠和支持。这些规定都是原则性的，地方政府要尽快出台和细化具有操作性的支持合作社发展的税收、土地、金融、人才等优惠措施。在县级以上财政部门设立扶持农民专业合作社的专项资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等活动，引导农民专业合作社的发展。要把农民专业合作社当作政府政策实施的重要工具，对国家涉农项目，要优先委托各类有条件的农民专业合作社加以实施。有条件的省、市应尽快根据本地实际，及时制定出台有关地方性法规及相应的支持措施，保障农民合作社的健康发展。
2.加强合作社规范化建设。在合作社发展初期，由企业、村干部、能人等牵头成立合作社是必要的，但从长远发展看，如果不进行规范，有可能异化。因此，要按照“民办、民管、民受益”的指导原则，重点抓住民主决策程序、财产关系和分配关系几个关键环节，大力加强合作社规范化建设。要指导其建立和完善合作社代表大会、理事会和监事会制度，财务管理和会计桉算制度，统计报表制度、档案管理、利益分配和积累制度等，形成科学民主的决策机制、台理的利益分配机制、完善的内部监督机制、规范的企业化经营机制。特别是要指导其制定有效的经营战略，推动其标准化生产、品牌化经营，从而提高市场竞争力。要规范政府对农民专业合作组织的具体组织指导行为，建立完善的考核评估体系，切实做到扶持而不干预、引导而不强迫、参与而不包办、服务而不放松监管。
3.积极营造宽松的金融环境。要加快各类农村产权登记、评估、交易和流转平台建设，完善农村金融产品创新配套机制。要以政府为主体，建立针对农民专业合作社的融资担保公司，建立贷款风险补偿基金，支持金融机构扩大对农民专业合作社的信贷投放。加快建立融资担保基金和贷款风险转移、分担、补偿机制。要探索建立适合农民专业合作社经济主体特点的信用评价方法体系，并实现在金融机构和政府相关部门间的信息共享。建立授信、利率定价、贷款投放等长效机制，加强对农民专业合作社金融服务的风险防控。要有序发展农村资金互助组织，通过提供启动资金、设立风险储备金和财政贴息等多种方式，引导农民专业合作社规范开展信用合作。
4.强化宣传教育培训。大力开展宣传和培训教育活动。通过各种形式，在基层干部和农民中普及合作组织的基本知识，大力宣传成功典型，以改变广大农民群众对合作组织的模糊认识和错误观念，不断增强其合作意识。要加快制定合作社人才培训计划，加大培训力度。要设立专项资金，用于合作社知识和人才方面的培训，重点培训合作社管理人员。要比照“村官”政策，鼓励大学生到农民专业合作社实践锻炼，或通过参与、创办农民专业合作社在农村创业、就业。要支持和鼓励大学开办合作社课程，培养合作社专门人才，为合作社发展提供不竭的人才动力。要进一步提升农业技术推广能力，大力发展农业社会化服务组织。
5.推动专业合作社的协作与联合。要大力培育一批规模大、实力强、辐射面广、带动力强的农业产业龙头企业，使其充分利用本地资源优势，围绕主导产业进行项目建设，形成龙头企业与农户、生产基地、合作社之间紧密联系的一体化格局。要大力支持和引导合作社通过兼并、重组，通过合作或联合由“小、散、弱”向“大、紧、强”发展，实现规模与品牌的升级。一些共性较强的农民专业台作组织可突破地区、部门局限，在联合基础上成立各类产品专业合作联合组织，使服务向纵深发展，不断提高产品的技术含量和增值能力，逐步建立乡、县、省乃至全国联社，发挥其在加强行业自律、开展信息交流和联合经营等方面的重要作用。
〔责任编辑：郭梅东〕