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摘要：《中國共产党党内法规制度执行责任制规定（试行）》的公布实施开启了党内法规执行责任制度建设的征程。党内法规执行责任制度的目的价值是“人民利益至上”，形式价值是提升党内法规制度执行力、依规治党和推进治理现代化。目前党内法规执行责任制度的落实尚存在一些困境，主要是官本位思想、外部社会环境的影响和政治生态的制约。解决这些困境需要摒弃责任主体的“官本位”思想、提升社会文化环境质量以及净化政治生态。
关键词：党内法规;党内法规执行责任制度;本位主义
中图分类号：D262.6
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.06.007
中国共产党从成立至今一直十分重视党内法规惩戒机制的建设和运用，它是中国共产党取得革命胜利和在建设各项事业尤其是改革开放中成功进行社会治理的经验之一。在新时代，中国共产党更加重视党内法规惩戒机制建设，并在推进更为宏大的国家治理现代化战略格局中提出了构建党内法规制度建设的保障体系，将党内法规惩戒机制纳入其中。作为党内法规惩戒机制的重要组成部分和基石，党内法规执行责任制度随着《中国共产党党内法规制度执行责任制规定（试行）》（简称《执行责任制规定》）的公布实施而开启了制度化、规范化、程序化的历程。《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》（简称《党委（党组）主体责任规定》）的公布实施，进一步体现了中央大力推进落实全面从严治党的决心。与实践上的热络相比，党内法规执行责任制理论上的研究显得有些不足。对此，就党内法规执行责任制度的价值取向和落实执行责任制度的现实困境作粗浅探讨，以期引起学界对党内法规执行责任制度的重视。
一、党内法规执行责任制度的本质价值
作为我国法治体系组成部分的党内法规制度，应具有区别于国家法律之外的党内法规制度所特有的价值取向。党内法规制度的价值取向是人民利益至上。人民利益至上的价值追求是由党的宗旨决定的。为人民服务是党的一贯宗旨，这要求中国共产党要牢记“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心和使命，始终坚持立党为公、执政为民的执政理念，要把维护和发展最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。在新时代，我们更要坚持好、发展好、实现好党的宗旨，要在党内法规制定过程中坚持党的宗旨，使其作为制定党内法规的最高指导思想，使党内法规更能体现维护党和人民的意志和利益。
党内法规首先要受党内法规制度价值的统一规制甚至直接将其作为自己的价值，但不同的党内法规制度在统一的价值基础上也有自己特殊的价值取向。例如，执纪问责制度和申诉制度这两种制度就不可能受同一价值规制，因为，前者是为了控权、限权，而后者是为了维护权益、救济权益。
作为党内法规不可或缺的一项重要制度，党内法规执行责任制的价值取向需要明确，因为它不仅是具体责任制度设计时的指导思想，而且也是评价执行行为及其效能的首要标准。党内法规制度建设的出发点是坚持问题导向去解决问题，而党内法规一旦制定出来，党内法规制度的执行就要坚持目标导向，追求和实现党内法规确立的立规宗旨和目标，并将是否实现以及在多大程度上实现立规宗旨和目标作为党内法规制度执行力的评判标准。党内法规制度执行责任制的立规宗旨就是其价值取向或价值追求，党内法规制度执行责任制的本质价值或目的价值是和党内法规制度的价值相一致的，即坚持人民利益至上。
党内法规执行责任制“人民利益至上”的本质价值为执规行为提供了基本遵循：一是执规行为不仅要形式合规，而且在实质上还要有利于群众利益;二是执规行为不仅过程合规，而且结果也要公平公正。基于对“人民利益”的考量，对于那些表面合规但却偏离立规目的而实质上失职失责的形式主义、官僚主义执规行为，因为其损害了群众利益，就应当受到严肃问责。
二、党内法规执行责任制度的形式价值
●直接价值：提升党内法规制度执行力
目前，党内法规规范体系基本实现了有规可依，但有规不依的现象并没有得到根本解决。如果已有的党内法规得不到执行，必然会危害到党内法规的权威性和严肃性，进而威胁到人民群众对党的信任。因此，必须加大党内法规制度的执行力度，使已有的党内法规制度得到真正的执行。
党内法规的强制力是为了实现全党的意志。党内法规制度是全党意志的体现，是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党内法规制度的执行能够保持和发展党的先进性、纯洁性，是推进治理体系和治理能力现代化、建设社会主义法治国家的必然要求，是实现中国共产党长期执政和全心全意为人民服务宗旨的必然要求。为了实现全党的意志，就要依靠党内法规的强制力贯彻落实党内法规制度，不断提升党内法规制度的执行力。
党内法规的强制力通过党内法规的责任制度予以实现。执行责任制度是党内法规制度执行的“轨道”和“紧箍咒”。党内法规制度执行主体需要在“党规责任”划定的范围内严格公正依规执行，不得脱离责任“轨道”。执行责任制是党内法规的“紧箍咒”，在执行主体失职失责时，作为惩戒的依据对执行主体起到震慑作用。因此，建立、完善并落实党内法规制度执行责任制，明确执行主体的执行责任，为执行主体设定规矩和“高压线”，将为不断提升党内法规制度执行力奠定基石。
●功能价值：依规治党
建立并落实执行责任制度是依规治党的内在需要和制度安排。坚持全面从严治党、依规治党，需要贯彻法治原则。法治既是国家治理现代化的重要内容和治理目标，又是国家治理现代化的方略和衡量标准。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，依规治党必须遵循和贯彻法治精神，党章应当成为依规治党的最高权威和根本遵循。法治借助于责任制度树立了法律的权威，同样，党内法规也需要借助于其“牙齿”的执行责任制度树立其权威。
贯彻法治精神需要大力加强党内法规制度建设，完善依规治党的各项制度。中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）指出，加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。加强党内法规制度建设，走制度治党的治理模式，是中国共产党长期执政的推进路径，[1]是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。 执行责任制是贯彻法治原则、加强党内法规制度建设的应有之义。福山在《政治秩序的起源》一书中指出，“政治发展的三大组件是国家建设、法治、负责制”。福山是在谈国家治理现代化的语境下提出这个观点的，这里的“负责制”就是法律上的责任制度和惩戒制度。依规治党遵循的是法治精神，通过建立和落实执行责任制度控制好执规权力，通过责任约束和惩戒机制的科学安排，让权力遵循其立规宗旨的正确方向运行。建立和落实执行责任制度，加强党内法规制度建设，就是贯彻法治理念从而完善依规治党治理体系和治理能力现代化的路径选择。
根据《意见》精神，党内法规制度建设的三大内容是党内法规制度体系、党内法规制度实施体系和党内法规制度建设保障体系。党内法规制度建设保障体系中，执行责任制是基础性制度，是保障体系中监督制度和执纪问责制度的基石。执行责任制明确了党内法规执行的责任主体、监督主体和执纪问责主体，为监督和追责提供了依据。因此，加强党内法规制度建设，必须着力建立并落实科学的执行责任制。
●战略价值：推进治理现代化
落实执行责任制，可以有效地规范和约束权力，及时纠正和惩治失职失责行为，促使权力实施主体牢记为人民服务的初心，有力推进治理体系和治理能力现代化。依规治党关键是规范和约束权力，而执行责任制正是这样一种制度安排。权力的本质是全心全意为人民服务，而不是谋取私利的工具，规范权力的目的就是让权力回归本质。约束权力就是给权力“安装轨道”、设置运行规则，让权力在正确的“轨道”上运行，不能“脱轨”“越轨”。落实执行责任制，就是通过约束执行主体、规范执行行为、增强执行能力，切实提高党内法规制度执行力，推动党内法规全面深入实施。
执行责任制是党内法规制度执行应当遵循的规矩，违反就要被依规问责。党员领导干部和各级党组织在党、国家和社会各项事务的治理中负有十分重要的责任，其是否尽职尽责，直接关系到治理效能和党在群众中的威信和形象，因此对于那些失职失责的行为，必须予以明确的否定性法律后果、赋予其应当承担的党规责任。
三、党内法规制度执行责任制的现实困境
党内法规执行不力原因有很多，但究其根本，症结就在于执规责任不明确、不严格、不落实。[2]
●“权力至上”，责任意识淡薄
落实执行责任制首先靠的是执行主体，执行主体的执行能力、政治素质、政治意识等都影响着责任的落实。党内法规执行责任制之所以不能得到全面落实，究其原因首先是思想认识问题，不仅有执行主体对执行责任的认识问题，还有监督和问责主体对执行责任的认识问题。如果执行主体有“重权力、轻义务”的思想倾向，把执行责任简单等同于执行权力而不是执行义务，对自己、本部门、本地区有利的就执行，反之则不执行，这是典型的利益驱动型执行方式。对于监督和问责主体来说，如果首先考虑的不是维护党内法规严肃性、权威性，而是把职责庸俗化，把其职责看成是一项普通的工作，就很容易基于对权力的尊崇而罔顾对权力的约束和惩戒。即使问责，也受“刑不上大夫”“官官相护”等封建思想残余的影响，对违反执行责任制的行为“睁一只眼、闭一只眼”，“轻描淡写”轻罚了事，甚至包庇、袒护，这是一种“权力至上”的观念，与党的宗旨是相背离的。目前，还存在一定程度的执行主体为人民服务的宗旨意识不强、维护和发展人民利益的责任意识淡薄等情况，在一定程度上弱化了执行主体的落实意愿或态度，削弱了执行主体的落实意志或力度。
●人情社会的束缚，“法不责众”大众心理的滋扰
执规者是一个社会人，其执规行为深受社会文化环境的影响。我国是一个人情社会，“人情”作为纽带联系着人与人之间的关系，正常的“人情”往来是必要的，也是为党规所认可的，但超出正常范围的“人情”往来就为党规所不容。例如，对于落实“八项规定”，有些地方依然存在着落实不力的情况，有些党员领导干部操办红白喜事，收取大额“人情”礼金，究其原因就是这些党员领导干部受“人情”文化的影响太深。
受“法不责众”社会大众心理的影响，有的执规者对普遍性的违规和失职失责行为习以为常，叠加执规者严肃执规的意识欠缺，有规不依、执规不严的现象便时有发生。法治习惯的欠缺，对制度规定的漠视，从众违规心理的存在，都削弱了制度执行对象对既有制度的认同，[3]也弱化了执规责任主体执规的严肃性，从而影响到执行责任制的落实。
●特权思想严重，权力傲慢偏私
政治生态是落实执行责任制的党内环境。党内政治生态在一定程度上影响着执规主体的政治素质和执行能力，良好的党内政治生态有利于培养和提升执行主体的政治素质和执行能力，从而有力地促进党内法规执行责任制的落实，反之则阻碍执行责任制的落实。当前，党内政治生态还存在一些问题。
一是特权思想根深蒂固。我国在封建社会历史长河中形成的一些消极的特权思想文化，成为恶劣政治生态的重要诱因和主要表现。党的十八大以来，通过坚定不移反腐败、强化理想信念教育、深入推进作风建设、严肃和规范党内政治生活，党内政治生态得到了极大改善，但仍存在一些不容忽視的问题，如人治思想、特权思想的沉渣在党内不时泛起，少数领导干部轻视党内法规，把个人意志凌驾于党内法规之上，对党内法规制度执行力产生了十分不利的影响。[4]
二是权力傲慢偏私。当前，官僚主义还依然在党内存在，并且影响着党内法规的执行。一些党员干部存在诸如理想信念动摇、党员意识和执政意识淡薄、战斗力不强、弄虚作假、欺上瞒下、官僚主义、形式主义等弊病。[5]有些党员干部由于权力集中、权力傲慢，进行利益寻租，心中无党规、无责任、无人民。[6]权力的傲慢偏私是党内政治生态恶化的又一重要诱因。
四、党内法规制度执行责任制困境的突破路径
●摒弃腐朽的权力观，提升忠诚干净担当的政治意识、责任意识
解决执行主体思想困境的出路在于摒弃腐朽的权力观，正确认识和对待执行责任问题，思想上牢固树立人民利益至上的宗旨意识，以忠诚干净担当的政治品格和责任意识履行执行责任。 一是提高执行主体的政治意识，主要是执行主体坚定以执政和治国的双重战略视角来认识和把握执规责任的价值意义，并在执规时转化为行动自觉。党内法规的第一属性是政治性，政治性是党内法规的“魂”，党内法规作为党的意志的体现，必须具有鲜明政治性。[7]党内法规的政治性决定了执规是一项政治责任，《执行责任制规定》第二条也肯定了执规的这一本质特征。因此，执行党内法规制度首先是一项政治义务，基于执规的政治义务属性，执规不具有权利属性因而不能被执规者选择性地自由放弃;其次，执行党内法规制度还是一项政治任务，执规者必须完成好这项任务，依规严格公正规范执规。也就是说，执规者不仅要树立一种责任意识，而且还要提高政治站位，将这种责任提高到助益于执政和治国的政治属性和战略高度。
二是提高执行主体政治意识的有效途径是完善责任制度体系。制度建设带有根本性、全局性、稳定性、长期性特点，因此，加强制度建设可以使政治意识教育工作常态化，可以从根本上而不是表面上全面强化执规者的政治意识。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（简称《决定》）指出，建立不忘初心、牢記使命的制度，锤炼党员、干部忠诚干净担当的政治品格;完善和落实全面从严治党责任制度，大力纠治形式主义、官僚主义。执行责任制就是强化党的宗旨意识、落实全面从严治党责任的成功经验总结和重要制度安排。落实执行责任制和强化党的宗旨意识、落实全面从严治党责任三者之间是相辅相成、辩证统一的关系。一方面，落实执行责任制可以向执规者传递问责的压力信息，让执规者牢记党的宗旨，依规严格履行执规义务，永葆党的先进性、纯洁性，从而有效地提升执规者的政治意识。另一方面，增强党的宗旨意识、提升执行责任意识，有利于培养执行主体的思想自觉和行动自觉从而促进执行责任制的落实，推进全面从严治党、完善执行责任体系也有利于严格公正规范执规从而提升执规效能。
●重构社会文化环境，建设崇尚法治的社会价值观
社会文化环境深深影响着执行主体的思想和行动从而影响到责任落实。一个尊崇法治的社会，人们会自觉守法，执法者会严肃执法，反之亦然。
一是对那些受不健康的社会文化心理支配的执规行为依规进行严厉惩戒，对那些不担当、不作为、乱作为的失职失责者及时予以严肃问责，通过惩戒教育全体党员和各级党组织敢于担当，敢于严格公正规范执规。破除“法不责众”心理和潜规则意识的陋习，摆脱执规中的熟人文化和人情文化的束缚，抵制关系文化和圈子文化的禁锢，打破官官相护的官场文化的桎梏，从而形成对不良社会文化、社会习俗和社会心理如“过街老鼠，人人喊打”的社会氛围，让任何形式的违规者在道德上受到谴责、社会上无以立身、党规上受到问责。
二是坚持有破有立的原则，在破除的同时还要注重重构。积极倡导和培育符合法治精神和社会主义核心价值观的社会文化和社会心理。加强社会主义核心价值观教育，使执行主体牢固树立平等、公正、法治等价值观，培育或重构健康的社会文化心理，形成敢于担当、严格公正、规范执规的良好社会文化和执规心理。执规时，只考虑相关因素，不考虑不相关因素。
●发展健康的党内政治文化，建设风清气正的政治生态
建设风清气正的政治生态，是党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的内在要求、重要内容和实现方式。
首先，严肃和规范党内政治生活。严肃和规范党内政治生活之于净化党内政治生态的意义，不仅是实现手段、实现方式，而且也是建设内容、建设目标。《决定》指出，规范党内政治生活，发展积极健康的党内政治文化，是全面净化党内政治生态的重要内容和实现方式。党的十八届六中全会对规范党内政治生活的内容、方式和要求作了具体部署，在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中，从理想信念、政治纪律、干部选拔等十二个方面对规范党内政治生活作了具体要求。今后，要按照《准则》规定，把党内政治生活真正严起来，为构建“山清水秀”的政治生态打下坚实基础。[2]规范党内政治生活的目的是提高领导干部特别是高级领导干部的政治素养、增强“四个意识”、严肃党的政治纪律、牢固树立公仆意识、用好手中公权力。[8]
严肃和规范党内政治生活是净化党内政治生态、增强领导干部政治素质、培育社会主义核心价值观的重要路径。在规范党内政治生活的做法上，可以借鉴历史的经验。一是夯实党内政治生活的思想基础，培育并养成政治自觉;二是坚定党内政治生活的正确方向，坚持基本路线不动摇;三是规范党内政治生活的运行要求，强化并严肃政治纪律;四是完善党内政治生活的制度保障，提供科学的制度供给;五是强化党内政治生活的价值指引，牢记为人民服务的宗旨意识。[9]
其次，破除腐朽的政治文化。党内政治文化对政治生态优化能够起到规范、引领和导向的作用。[10]因此，净化党内政治生态必须破除落后的政治文化，同时构建先进的党内政治文化。
从三个维度根除落后的腐朽的政治文化影响。一是根除我国封建社会遗留下来的官场文化，如圈子文化。[11]二是根除市场经济改革过程中沉积下来的不健康的政治文化。例如：通过酒桌发展起来的以酒肉朋友为指称而违反党规党纪的酒肉关系型官场文化;[12]对党不忠诚不老实、阳奉阴违、表里不一的“两面人”特征的“厚黑学”官场文化;[13]不讲党规党纪善于钻营、权谋以求官、做官和升官为目标的中庸之道官场术;[14]以“入股”“投资理财”等方式行受贿潜规则、权钱交易和分赃潜规则、任人唯亲的用人潜规则等各种潜规则型官场文化。[15]三是抵制和摒弃与我国文化不适应的受西方腐朽价值观腐蚀的政治文化。例如：人与人之间的经济利益关系辐射到政治领域而形成的纯利益交换型政治文化;以自我利益为中心的个人主义、个人利益至上的自私自利型政治文化;以牺牲别人换取自己利益为本质的损人利己型政治文化;利益驱动的唯利是图型政治文化;从言论自由派生出来的党内思想不统一甚至混乱、不同派别互相攻击的帮派型政治文化。 要以马克思主义理想信念和社会主义核心价值观构建先进的党内政治文化。一是从历史文化视角，继承、弘扬、光大优秀传统中国文化，培育有家国情怀涵养崇高的文化自觉意识和历史责任感，增强以天下为己任的崇高使命和担当意识。[16]二是从指导思想视角，坚定马克思主义理想信念不动摇。“必须以坚定理想信念为精神动力，大力弘扬马克思主义政党的崇高政治理想和高尚政治追求，增强党内先进政治文化的自觉自信、自主自建，以党内先进政治文化遏制违反党内法规制度的行为。”[17]三是从目标价值视角，构建“不忘初心、牢记使命”为宗旨担当、共产党长期执政为价值追求的具有远大政治格局的党内政治文化。四是从文化特征视角，增强集体主义意识。“马克思主义生态伦理的核心价值是集体主义，从无产阶级的生态利益出发，强调集体、长远、全局生态利益高于个人、眼前、局部生态利益。”[18]因此，构建先进的政治文化，须以马克思主义为指导，让集体主义、大局意识等成为主导的政治文化。五是从文化内涵视角，以当代社会主义核心价值观型塑党内政治文化。
再次，狠抓“一把手”的宗旨意识，净化基层党内政治生态。在中国现行体制下，“一把手”的党性强弱直接决定了其所在党组织、所在单位、所在地方的政治生态状况。因此关键在于抓好“一把手”的党性锻炼和修养。有学者认为，“一把手腐败是政治生态严重的‘污染源’”，[19]“领导干部是营造政治生态的‘关键少数’;班子‘一把手’是营造一个地方、单位政治生态的核心人物。”[20]湖南衡阳“塌方式”的集体腐败“窝案”，就是“一把手”腐败造成的地方政治生态恶化的明证。这也是中央制定《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》的初衷和价值所在。
还要狠抓基层党组织政治生态的治理。基层党组织和群众联系最直接、最经常，基层党组织的政治生态好坏直接关系着群众的感受，影响着党执政的基础。因此，必须抓好基层党组织的政治生态建设。基层党组织政治生态的恶化，会直接影响干群关系，侵蚀党员干部“精气神”，加重基层负担，破坏政治生态基层土壤。[21]
基金项目
上海市哲学社会科学基金一般项目《党内法规制度执行力建设研究》（2019BDS004）阶段性研究成果。
参考文献
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[21]李荣娟，殷旺来.当前县域政治生态的突出问题与破解路径[J].湖北行政学院学报，2019，（6）.
作者简介
段占朝，上海社会科学院法学研究所助理研究员，党内法规研究中心副秘书长，研究方向：党内法规。
责任编辑 李冬梅
关键词：党内法规;党内法规执行责任制度;本位主义
中图分类号：D262.6
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.06.007
中国共产党从成立至今一直十分重视党内法规惩戒机制的建设和运用，它是中国共产党取得革命胜利和在建设各项事业尤其是改革开放中成功进行社会治理的经验之一。在新时代，中国共产党更加重视党内法规惩戒机制建设，并在推进更为宏大的国家治理现代化战略格局中提出了构建党内法规制度建设的保障体系，将党内法规惩戒机制纳入其中。作为党内法规惩戒机制的重要组成部分和基石，党内法规执行责任制度随着《中国共产党党内法规制度执行责任制规定（试行）》（简称《执行责任制规定》）的公布实施而开启了制度化、规范化、程序化的历程。《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》（简称《党委（党组）主体责任规定》）的公布实施，进一步体现了中央大力推进落实全面从严治党的决心。与实践上的热络相比，党内法规执行责任制理论上的研究显得有些不足。对此，就党内法规执行责任制度的价值取向和落实执行责任制度的现实困境作粗浅探讨，以期引起学界对党内法规执行责任制度的重视。
一、党内法规执行责任制度的本质价值
作为我国法治体系组成部分的党内法规制度，应具有区别于国家法律之外的党内法规制度所特有的价值取向。党内法规制度的价值取向是人民利益至上。人民利益至上的价值追求是由党的宗旨决定的。为人民服务是党的一贯宗旨，这要求中国共产党要牢记“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心和使命，始终坚持立党为公、执政为民的执政理念，要把维护和发展最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。在新时代，我们更要坚持好、发展好、实现好党的宗旨，要在党内法规制定过程中坚持党的宗旨，使其作为制定党内法规的最高指导思想，使党内法规更能体现维护党和人民的意志和利益。
党内法规首先要受党内法规制度价值的统一规制甚至直接将其作为自己的价值，但不同的党内法规制度在统一的价值基础上也有自己特殊的价值取向。例如，执纪问责制度和申诉制度这两种制度就不可能受同一价值规制，因为，前者是为了控权、限权，而后者是为了维护权益、救济权益。
作为党内法规不可或缺的一项重要制度，党内法规执行责任制的价值取向需要明确，因为它不仅是具体责任制度设计时的指导思想，而且也是评价执行行为及其效能的首要标准。党内法规制度建设的出发点是坚持问题导向去解决问题，而党内法规一旦制定出来，党内法规制度的执行就要坚持目标导向，追求和实现党内法规确立的立规宗旨和目标，并将是否实现以及在多大程度上实现立规宗旨和目标作为党内法规制度执行力的评判标准。党内法规制度执行责任制的立规宗旨就是其价值取向或价值追求，党内法规制度执行责任制的本质价值或目的价值是和党内法规制度的价值相一致的，即坚持人民利益至上。
党内法规执行责任制“人民利益至上”的本质价值为执规行为提供了基本遵循：一是执规行为不仅要形式合规，而且在实质上还要有利于群众利益;二是执规行为不仅过程合规，而且结果也要公平公正。基于对“人民利益”的考量，对于那些表面合规但却偏离立规目的而实质上失职失责的形式主义、官僚主义执规行为，因为其损害了群众利益，就应当受到严肃问责。
二、党内法规执行责任制度的形式价值
●直接价值：提升党内法规制度执行力
目前，党内法规规范体系基本实现了有规可依，但有规不依的现象并没有得到根本解决。如果已有的党内法规得不到执行，必然会危害到党内法规的权威性和严肃性，进而威胁到人民群众对党的信任。因此，必须加大党内法规制度的执行力度，使已有的党内法规制度得到真正的执行。
党内法规的强制力是为了实现全党的意志。党内法规制度是全党意志的体现，是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党内法规制度的执行能够保持和发展党的先进性、纯洁性，是推进治理体系和治理能力现代化、建设社会主义法治国家的必然要求，是实现中国共产党长期执政和全心全意为人民服务宗旨的必然要求。为了实现全党的意志，就要依靠党内法规的强制力贯彻落实党内法规制度，不断提升党内法规制度的执行力。
党内法规的强制力通过党内法规的责任制度予以实现。执行责任制度是党内法规制度执行的“轨道”和“紧箍咒”。党内法规制度执行主体需要在“党规责任”划定的范围内严格公正依规执行，不得脱离责任“轨道”。执行责任制是党内法规的“紧箍咒”，在执行主体失职失责时，作为惩戒的依据对执行主体起到震慑作用。因此，建立、完善并落实党内法规制度执行责任制，明确执行主体的执行责任，为执行主体设定规矩和“高压线”，将为不断提升党内法规制度执行力奠定基石。
●功能价值：依规治党
建立并落实执行责任制度是依规治党的内在需要和制度安排。坚持全面从严治党、依规治党，需要贯彻法治原则。法治既是国家治理现代化的重要内容和治理目标，又是国家治理现代化的方略和衡量标准。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，依规治党必须遵循和贯彻法治精神，党章应当成为依规治党的最高权威和根本遵循。法治借助于责任制度树立了法律的权威，同样，党内法规也需要借助于其“牙齿”的执行责任制度树立其权威。
贯彻法治精神需要大力加强党内法规制度建设，完善依规治党的各项制度。中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）指出，加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。加强党内法规制度建设，走制度治党的治理模式，是中国共产党长期执政的推进路径，[1]是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。 执行责任制是贯彻法治原则、加强党内法规制度建设的应有之义。福山在《政治秩序的起源》一书中指出，“政治发展的三大组件是国家建设、法治、负责制”。福山是在谈国家治理现代化的语境下提出这个观点的，这里的“负责制”就是法律上的责任制度和惩戒制度。依规治党遵循的是法治精神，通过建立和落实执行责任制度控制好执规权力，通过责任约束和惩戒机制的科学安排，让权力遵循其立规宗旨的正确方向运行。建立和落实执行责任制度，加强党内法规制度建设，就是贯彻法治理念从而完善依规治党治理体系和治理能力现代化的路径选择。
根据《意见》精神，党内法规制度建设的三大内容是党内法规制度体系、党内法规制度实施体系和党内法规制度建设保障体系。党内法规制度建设保障体系中，执行责任制是基础性制度，是保障体系中监督制度和执纪问责制度的基石。执行责任制明确了党内法规执行的责任主体、监督主体和执纪问责主体，为监督和追责提供了依据。因此，加强党内法规制度建设，必须着力建立并落实科学的执行责任制。
●战略价值：推进治理现代化
落实执行责任制，可以有效地规范和约束权力，及时纠正和惩治失职失责行为，促使权力实施主体牢记为人民服务的初心，有力推进治理体系和治理能力现代化。依规治党关键是规范和约束权力，而执行责任制正是这样一种制度安排。权力的本质是全心全意为人民服务，而不是谋取私利的工具，规范权力的目的就是让权力回归本质。约束权力就是给权力“安装轨道”、设置运行规则，让权力在正确的“轨道”上运行，不能“脱轨”“越轨”。落实执行责任制，就是通过约束执行主体、规范执行行为、增强执行能力，切实提高党内法规制度执行力，推动党内法规全面深入实施。
执行责任制是党内法规制度执行应当遵循的规矩，违反就要被依规问责。党员领导干部和各级党组织在党、国家和社会各项事务的治理中负有十分重要的责任，其是否尽职尽责，直接关系到治理效能和党在群众中的威信和形象，因此对于那些失职失责的行为，必须予以明确的否定性法律后果、赋予其应当承担的党规责任。
三、党内法规制度执行责任制的现实困境
党内法规执行不力原因有很多，但究其根本，症结就在于执规责任不明确、不严格、不落实。[2]
●“权力至上”，责任意识淡薄
落实执行责任制首先靠的是执行主体，执行主体的执行能力、政治素质、政治意识等都影响着责任的落实。党内法规执行责任制之所以不能得到全面落实，究其原因首先是思想认识问题，不仅有执行主体对执行责任的认识问题，还有监督和问责主体对执行责任的认识问题。如果执行主体有“重权力、轻义务”的思想倾向，把执行责任简单等同于执行权力而不是执行义务，对自己、本部门、本地区有利的就执行，反之则不执行，这是典型的利益驱动型执行方式。对于监督和问责主体来说，如果首先考虑的不是维护党内法规严肃性、权威性，而是把职责庸俗化，把其职责看成是一项普通的工作，就很容易基于对权力的尊崇而罔顾对权力的约束和惩戒。即使问责，也受“刑不上大夫”“官官相护”等封建思想残余的影响，对违反执行责任制的行为“睁一只眼、闭一只眼”，“轻描淡写”轻罚了事，甚至包庇、袒护，这是一种“权力至上”的观念，与党的宗旨是相背离的。目前，还存在一定程度的执行主体为人民服务的宗旨意识不强、维护和发展人民利益的责任意识淡薄等情况，在一定程度上弱化了执行主体的落实意愿或态度，削弱了执行主体的落实意志或力度。
●人情社会的束缚，“法不责众”大众心理的滋扰
执规者是一个社会人，其执规行为深受社会文化环境的影响。我国是一个人情社会，“人情”作为纽带联系着人与人之间的关系，正常的“人情”往来是必要的，也是为党规所认可的，但超出正常范围的“人情”往来就为党规所不容。例如，对于落实“八项规定”，有些地方依然存在着落实不力的情况，有些党员领导干部操办红白喜事，收取大额“人情”礼金，究其原因就是这些党员领导干部受“人情”文化的影响太深。
受“法不责众”社会大众心理的影响，有的执规者对普遍性的违规和失职失责行为习以为常，叠加执规者严肃执规的意识欠缺，有规不依、执规不严的现象便时有发生。法治习惯的欠缺，对制度规定的漠视，从众违规心理的存在，都削弱了制度执行对象对既有制度的认同，[3]也弱化了执规责任主体执规的严肃性，从而影响到执行责任制的落实。
●特权思想严重，权力傲慢偏私
政治生态是落实执行责任制的党内环境。党内政治生态在一定程度上影响着执规主体的政治素质和执行能力，良好的党内政治生态有利于培养和提升执行主体的政治素质和执行能力，从而有力地促进党内法规执行责任制的落实，反之则阻碍执行责任制的落实。当前，党内政治生态还存在一些问题。
一是特权思想根深蒂固。我国在封建社会历史长河中形成的一些消极的特权思想文化，成为恶劣政治生态的重要诱因和主要表现。党的十八大以来，通过坚定不移反腐败、强化理想信念教育、深入推进作风建设、严肃和规范党内政治生活，党内政治生态得到了极大改善，但仍存在一些不容忽視的问题，如人治思想、特权思想的沉渣在党内不时泛起，少数领导干部轻视党内法规，把个人意志凌驾于党内法规之上，对党内法规制度执行力产生了十分不利的影响。[4]
二是权力傲慢偏私。当前，官僚主义还依然在党内存在，并且影响着党内法规的执行。一些党员干部存在诸如理想信念动摇、党员意识和执政意识淡薄、战斗力不强、弄虚作假、欺上瞒下、官僚主义、形式主义等弊病。[5]有些党员干部由于权力集中、权力傲慢，进行利益寻租，心中无党规、无责任、无人民。[6]权力的傲慢偏私是党内政治生态恶化的又一重要诱因。
四、党内法规制度执行责任制困境的突破路径
●摒弃腐朽的权力观，提升忠诚干净担当的政治意识、责任意识
解决执行主体思想困境的出路在于摒弃腐朽的权力观，正确认识和对待执行责任问题，思想上牢固树立人民利益至上的宗旨意识，以忠诚干净担当的政治品格和责任意识履行执行责任。 一是提高执行主体的政治意识，主要是执行主体坚定以执政和治国的双重战略视角来认识和把握执规责任的价值意义，并在执规时转化为行动自觉。党内法规的第一属性是政治性，政治性是党内法规的“魂”，党内法规作为党的意志的体现，必须具有鲜明政治性。[7]党内法规的政治性决定了执规是一项政治责任，《执行责任制规定》第二条也肯定了执规的这一本质特征。因此，执行党内法规制度首先是一项政治义务，基于执规的政治义务属性，执规不具有权利属性因而不能被执规者选择性地自由放弃;其次，执行党内法规制度还是一项政治任务，执规者必须完成好这项任务，依规严格公正规范执规。也就是说，执规者不仅要树立一种责任意识，而且还要提高政治站位，将这种责任提高到助益于执政和治国的政治属性和战略高度。
二是提高执行主体政治意识的有效途径是完善责任制度体系。制度建设带有根本性、全局性、稳定性、长期性特点，因此，加强制度建设可以使政治意识教育工作常态化，可以从根本上而不是表面上全面强化执规者的政治意识。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（简称《决定》）指出，建立不忘初心、牢記使命的制度，锤炼党员、干部忠诚干净担当的政治品格;完善和落实全面从严治党责任制度，大力纠治形式主义、官僚主义。执行责任制就是强化党的宗旨意识、落实全面从严治党责任的成功经验总结和重要制度安排。落实执行责任制和强化党的宗旨意识、落实全面从严治党责任三者之间是相辅相成、辩证统一的关系。一方面，落实执行责任制可以向执规者传递问责的压力信息，让执规者牢记党的宗旨，依规严格履行执规义务，永葆党的先进性、纯洁性，从而有效地提升执规者的政治意识。另一方面，增强党的宗旨意识、提升执行责任意识，有利于培养执行主体的思想自觉和行动自觉从而促进执行责任制的落实，推进全面从严治党、完善执行责任体系也有利于严格公正规范执规从而提升执规效能。
●重构社会文化环境，建设崇尚法治的社会价值观
社会文化环境深深影响着执行主体的思想和行动从而影响到责任落实。一个尊崇法治的社会，人们会自觉守法，执法者会严肃执法，反之亦然。
一是对那些受不健康的社会文化心理支配的执规行为依规进行严厉惩戒，对那些不担当、不作为、乱作为的失职失责者及时予以严肃问责，通过惩戒教育全体党员和各级党组织敢于担当，敢于严格公正规范执规。破除“法不责众”心理和潜规则意识的陋习，摆脱执规中的熟人文化和人情文化的束缚，抵制关系文化和圈子文化的禁锢，打破官官相护的官场文化的桎梏，从而形成对不良社会文化、社会习俗和社会心理如“过街老鼠，人人喊打”的社会氛围，让任何形式的违规者在道德上受到谴责、社会上无以立身、党规上受到问责。
二是坚持有破有立的原则，在破除的同时还要注重重构。积极倡导和培育符合法治精神和社会主义核心价值观的社会文化和社会心理。加强社会主义核心价值观教育，使执行主体牢固树立平等、公正、法治等价值观，培育或重构健康的社会文化心理，形成敢于担当、严格公正、规范执规的良好社会文化和执规心理。执规时，只考虑相关因素，不考虑不相关因素。
●发展健康的党内政治文化，建设风清气正的政治生态
建设风清气正的政治生态，是党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的内在要求、重要内容和实现方式。
首先，严肃和规范党内政治生活。严肃和规范党内政治生活之于净化党内政治生态的意义，不仅是实现手段、实现方式，而且也是建设内容、建设目标。《决定》指出，规范党内政治生活，发展积极健康的党内政治文化，是全面净化党内政治生态的重要内容和实现方式。党的十八届六中全会对规范党内政治生活的内容、方式和要求作了具体部署，在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中，从理想信念、政治纪律、干部选拔等十二个方面对规范党内政治生活作了具体要求。今后，要按照《准则》规定，把党内政治生活真正严起来，为构建“山清水秀”的政治生态打下坚实基础。[2]规范党内政治生活的目的是提高领导干部特别是高级领导干部的政治素养、增强“四个意识”、严肃党的政治纪律、牢固树立公仆意识、用好手中公权力。[8]
严肃和规范党内政治生活是净化党内政治生态、增强领导干部政治素质、培育社会主义核心价值观的重要路径。在规范党内政治生活的做法上，可以借鉴历史的经验。一是夯实党内政治生活的思想基础，培育并养成政治自觉;二是坚定党内政治生活的正确方向，坚持基本路线不动摇;三是规范党内政治生活的运行要求，强化并严肃政治纪律;四是完善党内政治生活的制度保障，提供科学的制度供给;五是强化党内政治生活的价值指引，牢记为人民服务的宗旨意识。[9]
其次，破除腐朽的政治文化。党内政治文化对政治生态优化能够起到规范、引领和导向的作用。[10]因此，净化党内政治生态必须破除落后的政治文化，同时构建先进的党内政治文化。
从三个维度根除落后的腐朽的政治文化影响。一是根除我国封建社会遗留下来的官场文化，如圈子文化。[11]二是根除市场经济改革过程中沉积下来的不健康的政治文化。例如：通过酒桌发展起来的以酒肉朋友为指称而违反党规党纪的酒肉关系型官场文化;[12]对党不忠诚不老实、阳奉阴违、表里不一的“两面人”特征的“厚黑学”官场文化;[13]不讲党规党纪善于钻营、权谋以求官、做官和升官为目标的中庸之道官场术;[14]以“入股”“投资理财”等方式行受贿潜规则、权钱交易和分赃潜规则、任人唯亲的用人潜规则等各种潜规则型官场文化。[15]三是抵制和摒弃与我国文化不适应的受西方腐朽价值观腐蚀的政治文化。例如：人与人之间的经济利益关系辐射到政治领域而形成的纯利益交换型政治文化;以自我利益为中心的个人主义、个人利益至上的自私自利型政治文化;以牺牲别人换取自己利益为本质的损人利己型政治文化;利益驱动的唯利是图型政治文化;从言论自由派生出来的党内思想不统一甚至混乱、不同派别互相攻击的帮派型政治文化。 要以马克思主义理想信念和社会主义核心价值观构建先进的党内政治文化。一是从历史文化视角，继承、弘扬、光大优秀传统中国文化，培育有家国情怀涵养崇高的文化自觉意识和历史责任感，增强以天下为己任的崇高使命和担当意识。[16]二是从指导思想视角，坚定马克思主义理想信念不动摇。“必须以坚定理想信念为精神动力，大力弘扬马克思主义政党的崇高政治理想和高尚政治追求，增强党内先进政治文化的自觉自信、自主自建，以党内先进政治文化遏制违反党内法规制度的行为。”[17]三是从目标价值视角，构建“不忘初心、牢记使命”为宗旨担当、共产党长期执政为价值追求的具有远大政治格局的党内政治文化。四是从文化特征视角，增强集体主义意识。“马克思主义生态伦理的核心价值是集体主义，从无产阶级的生态利益出发，强调集体、长远、全局生态利益高于个人、眼前、局部生态利益。”[18]因此，构建先进的政治文化，须以马克思主义为指导，让集体主义、大局意识等成为主导的政治文化。五是从文化内涵视角，以当代社会主义核心价值观型塑党内政治文化。
再次，狠抓“一把手”的宗旨意识，净化基层党内政治生态。在中国现行体制下，“一把手”的党性强弱直接决定了其所在党组织、所在单位、所在地方的政治生态状况。因此关键在于抓好“一把手”的党性锻炼和修养。有学者认为，“一把手腐败是政治生态严重的‘污染源’”，[19]“领导干部是营造政治生态的‘关键少数’;班子‘一把手’是营造一个地方、单位政治生态的核心人物。”[20]湖南衡阳“塌方式”的集体腐败“窝案”，就是“一把手”腐败造成的地方政治生态恶化的明证。这也是中央制定《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》的初衷和价值所在。
还要狠抓基层党组织政治生态的治理。基层党组织和群众联系最直接、最经常，基层党组织的政治生态好坏直接关系着群众的感受，影响着党执政的基础。因此，必须抓好基层党组织的政治生态建设。基层党组织政治生态的恶化，会直接影响干群关系，侵蚀党员干部“精气神”，加重基层负担，破坏政治生态基层土壤。[21]
基金项目
上海市哲学社会科学基金一般项目《党内法规制度执行力建设研究》（2019BDS004）阶段性研究成果。
参考文献
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作者简介
段占朝，上海社会科学院法学研究所助理研究员，党内法规研究中心副秘书长，研究方向：党内法规。
责任编辑 李冬梅