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摘要 近10年来我国实施了大中型灌区续建配套与节水改造工程，介绍了这一工程的实践及综合效果，同时对灌区发展中有关政策、技术与管理改革等问题进行了探讨。
关键词 农业灌区；节水改造；实践
中图分类号 S277文献标识码A文章编号1007-5739（2008）22-0325-01
1灌区节水改造实践
10多年来，我国利用国债资金启动了大型灌区续建配套与节水改造，期间，利用农业综合开发项目资金开展了重点中型灌区骨干工程节水改造。通过工程改造与管理改革，灌区工程状况有所改善，管理得到加强，提高了灌溉用水效率与效益，缓解了水资源供需矛盾。
截止2007年，我国启动了376个大型灌区续建配套与节水改造，占规划改造灌区总数的87％，共安排大型灌区续建配套与节水改造投资233亿元，占规划骨干工程投资的17.9%，其中，中央财政资金127亿元，地方配套资金106亿元。1998年以来，我国农业综合开发项目共安排了190个重点中型灌区节水改造项目，占规划改造总数的12.6％，总投资43.4亿元，其中，中央财政农发资金15.75亿元，地方配套资金27.62亿元。
在工程改造中，利用有限的资金优先解决严重渗漏渠道的防渗、病险工程、“卡脖子”工程和建筑物配套等影响灌溉效益发挥的关键问题。同时，积极进行大型灌区信息化试点建设，本着科学规划、分步实施、因地制宜、先进适用、高效可靠的原则，开展了数据采集、闸门远程控制、水情遥测与用水量测、灌溉用水管理、水务公开等为重点内容的灌区信息化建设，提高了灌区工程安全运行能力和现代化管理水平。许多灌区结合工程实际，在节水改造中积极推广应用新材料、新技术、新工艺，加快了施工进度，节约了工程投资，如新疆灌区采用漏斗排沙技术，解决了多泥沙引水技术难题。
在灌区工程配套与节水改造的同时，各灌区积极推进灌区管理体制改革，甘肃省129个灌区的改革方案已经当地政府批准实施，占大中型灌区总数的71.3%；陕西省已有121个灌区管理单位改革方案得到批复，占应改革单位的51%。一些灌区结合实际情况，对水价进行了成本核算，并调整了水价，同时积极探索水费管理办法，加强用水计量和计收管理，实施公开透明的“阳光工程”，得到了用水户的普遍拥护。山西夹马口灌区量水设施涵盖了所有斗口，在各个供水点设立透明栏、流量查对栏、水价公布栏和举报电话等，实行流量、用水时间、水价公开。许多灌区根据实际情况，出台管理办法、组织章程等规范文件，推动用水户协会等群众用水合作组织建设，如新疆灌区推广应用“供水到户 农民用水户协会”的管理模式，促进了灌区节水管理工作，基本解决了长期以来田间工程建设与管理主体“缺位”和“错位”问题，水费征收及灌区末级渠道工程的管理维护得到了加强。
通过灌区节水改造与管理改革，取得明显成效：①灌区工程设施初步改善，提高了灌排保证程度和抗御旱涝灾害的能力。四川省大型灌区节水改造项目实施区，渠道输水能力和输水效率显著提高，平均灌水周期从38d缩短为33d，增强了抗御极端旱灾的能力。②灌区农业生产条件有所好转，提高了灌区农业综合生产能力，促进了农民增产增收。河北省大型灌区节水改造后新增灌溉面积1.41万公顷，恢复和改善灌溉面积15.15万公顷，年增产粮食约26.2万吨。山西省通过实施节水改造，新增和改善灌溉面积8万多公顷，新增和改善灌溉面积平均粮食产量由900kg/hm2提高到5 250 kg/hm2。③灌溉用水效率明显提高，一定程度上缓解了水资源供需矛盾。灌区渠道、渠系建筑物和一些控制性工程得到改善，减少了渠道渗漏与跑冒滴漏损失，提高了渠系水利用效率和灌溉用水效率；同时，泵站灌区还提高了节能效益。④节水改造的社会效益与生态效益突出。甘肃省白银市通过大中型灌区改造，在腾格里沙漠南缘的戈壁荒漠上形成了4 000km2的绿洲，有效阻止了沙漠南移。⑤信息化建设提高了劳动生产率与灌排服务质量。部分信息化建设试点灌区管理信息系统建成应用，为灌区水资源优化配置、供水安全、计划用水与节约用水、提高水费计收公开透明度和回收率提供了基础条件，明显提升了管理效率与管理水平。
2灌区发展中的问题及对策
1998年以来，我国通过灌区续建配套与节水改造及管理改革，灌区工程与灌区管理得到改善与加强，效果是明显的。但一些制约灌区发展的关键问题尚需进一步研究解决。
目前，全国仅有30%左右的大型灌区基本解决了病险和卡脖子问题，与大中型灌区老化失修、破损严重状况相对应的是灌区续建配套与节水改造投入不足。1998～2006年全国大型灌区平均投入仅为1 320元/hm2，已完成骨干工程规划投资不足一半的灌区占81.6%，与改造需求差距很大。增强农业综合生产能力，保障国家粮食安全，提高农民收入，改善生态环境，需要进一步夯实大中型灌区为主的农业基础设施，提高灌溉用水效率与效益，促进灌区现代化和农业现代化建设。
（1）建立稳定的投入保障机制。对于大型灌区，需加大政府财政投入力度，适当减少地方匹配比例，特别是对粮食主产省份和地方财政困难省份，应适当加大中央财政投资比例；加大地方配套投资政策落实力度，针对承诺配套而又配套较差的省份进行重点督查，建立地方配套资金落实保障机制，确保大型灌区节水改造的可持续性。同时，将已改造骨干工程控制范围的田间工程改造纳入中央小型农田水利资金一并考虑，结合农田水利补助资金以及支农、国土整治等其他渠道资金，逐步加大田间工程改造投入，建立中央补助性投入与群众投劳投资相结合的有效机制。
（2）政府主导、多部门合作，有效推进灌区改革。灌区管理体制涉及面广、工作量大，单靠水利主管部门和灌区管理单位本身不可能成功完成这项艰巨任务。必须以政府部门为主导，将灌区管理改革作为政府工作的重要内容之一，发改委、财政、人事、社会保障、税务等部门协同配合，分工协作，共同研究解决改革中的问题，出台配套政策，积极有效推进改革。
（3）进一步健全完善相关政策法规。由于政策原因，灌区水价达不到成本，政策性亏损严重，不可能实现自收自支，应该针对灌区的特殊情况，从国家层面明确灌区定性与相关政策，促进灌区良性发展。对于兼有提供工业与城市供水服务的灌区，合理定性，制定政策，使灌区能够优化配置有限水资源，以工业城市水费收入弥补农业水费不足，维持正常运行管理。
灌区发展涉及到国家粮食安全、农民增收、生态健康、社会和谐稳定等诸多方面，应该从解决“三农”问题、建设节约型社会和小康社会的战略高度审视大中型灌区发展的重要性，从全面、系统、综合的角度研究解决灌区改造与灌区管理中出现的问题。并针对灌区定性与产权制度改革、农田灌溉水权制度、农业灌溉水价合理补偿机制、灌区改造投资政策与机制等方面加强灌区管理。
关键词 农业灌区；节水改造；实践
中图分类号 S277文献标识码A文章编号1007-5739（2008）22-0325-01
1灌区节水改造实践
10多年来，我国利用国债资金启动了大型灌区续建配套与节水改造，期间，利用农业综合开发项目资金开展了重点中型灌区骨干工程节水改造。通过工程改造与管理改革，灌区工程状况有所改善，管理得到加强，提高了灌溉用水效率与效益，缓解了水资源供需矛盾。
截止2007年，我国启动了376个大型灌区续建配套与节水改造，占规划改造灌区总数的87％，共安排大型灌区续建配套与节水改造投资233亿元，占规划骨干工程投资的17.9%，其中，中央财政资金127亿元，地方配套资金106亿元。1998年以来，我国农业综合开发项目共安排了190个重点中型灌区节水改造项目，占规划改造总数的12.6％，总投资43.4亿元，其中，中央财政农发资金15.75亿元，地方配套资金27.62亿元。
在工程改造中，利用有限的资金优先解决严重渗漏渠道的防渗、病险工程、“卡脖子”工程和建筑物配套等影响灌溉效益发挥的关键问题。同时，积极进行大型灌区信息化试点建设，本着科学规划、分步实施、因地制宜、先进适用、高效可靠的原则，开展了数据采集、闸门远程控制、水情遥测与用水量测、灌溉用水管理、水务公开等为重点内容的灌区信息化建设，提高了灌区工程安全运行能力和现代化管理水平。许多灌区结合工程实际，在节水改造中积极推广应用新材料、新技术、新工艺，加快了施工进度，节约了工程投资，如新疆灌区采用漏斗排沙技术，解决了多泥沙引水技术难题。
在灌区工程配套与节水改造的同时，各灌区积极推进灌区管理体制改革，甘肃省129个灌区的改革方案已经当地政府批准实施，占大中型灌区总数的71.3%；陕西省已有121个灌区管理单位改革方案得到批复，占应改革单位的51%。一些灌区结合实际情况，对水价进行了成本核算，并调整了水价，同时积极探索水费管理办法，加强用水计量和计收管理，实施公开透明的“阳光工程”，得到了用水户的普遍拥护。山西夹马口灌区量水设施涵盖了所有斗口，在各个供水点设立透明栏、流量查对栏、水价公布栏和举报电话等，实行流量、用水时间、水价公开。许多灌区根据实际情况，出台管理办法、组织章程等规范文件，推动用水户协会等群众用水合作组织建设，如新疆灌区推广应用“供水到户 农民用水户协会”的管理模式，促进了灌区节水管理工作，基本解决了长期以来田间工程建设与管理主体“缺位”和“错位”问题，水费征收及灌区末级渠道工程的管理维护得到了加强。
通过灌区节水改造与管理改革，取得明显成效：①灌区工程设施初步改善，提高了灌排保证程度和抗御旱涝灾害的能力。四川省大型灌区节水改造项目实施区，渠道输水能力和输水效率显著提高，平均灌水周期从38d缩短为33d，增强了抗御极端旱灾的能力。②灌区农业生产条件有所好转，提高了灌区农业综合生产能力，促进了农民增产增收。河北省大型灌区节水改造后新增灌溉面积1.41万公顷，恢复和改善灌溉面积15.15万公顷，年增产粮食约26.2万吨。山西省通过实施节水改造，新增和改善灌溉面积8万多公顷，新增和改善灌溉面积平均粮食产量由900kg/hm2提高到5 250 kg/hm2。③灌溉用水效率明显提高，一定程度上缓解了水资源供需矛盾。灌区渠道、渠系建筑物和一些控制性工程得到改善，减少了渠道渗漏与跑冒滴漏损失，提高了渠系水利用效率和灌溉用水效率；同时，泵站灌区还提高了节能效益。④节水改造的社会效益与生态效益突出。甘肃省白银市通过大中型灌区改造，在腾格里沙漠南缘的戈壁荒漠上形成了4 000km2的绿洲，有效阻止了沙漠南移。⑤信息化建设提高了劳动生产率与灌排服务质量。部分信息化建设试点灌区管理信息系统建成应用，为灌区水资源优化配置、供水安全、计划用水与节约用水、提高水费计收公开透明度和回收率提供了基础条件，明显提升了管理效率与管理水平。
2灌区发展中的问题及对策
1998年以来，我国通过灌区续建配套与节水改造及管理改革，灌区工程与灌区管理得到改善与加强，效果是明显的。但一些制约灌区发展的关键问题尚需进一步研究解决。
目前，全国仅有30%左右的大型灌区基本解决了病险和卡脖子问题，与大中型灌区老化失修、破损严重状况相对应的是灌区续建配套与节水改造投入不足。1998～2006年全国大型灌区平均投入仅为1 320元/hm2，已完成骨干工程规划投资不足一半的灌区占81.6%，与改造需求差距很大。增强农业综合生产能力，保障国家粮食安全，提高农民收入，改善生态环境，需要进一步夯实大中型灌区为主的农业基础设施，提高灌溉用水效率与效益，促进灌区现代化和农业现代化建设。
（1）建立稳定的投入保障机制。对于大型灌区，需加大政府财政投入力度，适当减少地方匹配比例，特别是对粮食主产省份和地方财政困难省份，应适当加大中央财政投资比例；加大地方配套投资政策落实力度，针对承诺配套而又配套较差的省份进行重点督查，建立地方配套资金落实保障机制，确保大型灌区节水改造的可持续性。同时，将已改造骨干工程控制范围的田间工程改造纳入中央小型农田水利资金一并考虑，结合农田水利补助资金以及支农、国土整治等其他渠道资金，逐步加大田间工程改造投入，建立中央补助性投入与群众投劳投资相结合的有效机制。
（2）政府主导、多部门合作，有效推进灌区改革。灌区管理体制涉及面广、工作量大，单靠水利主管部门和灌区管理单位本身不可能成功完成这项艰巨任务。必须以政府部门为主导，将灌区管理改革作为政府工作的重要内容之一，发改委、财政、人事、社会保障、税务等部门协同配合，分工协作，共同研究解决改革中的问题，出台配套政策，积极有效推进改革。
（3）进一步健全完善相关政策法规。由于政策原因，灌区水价达不到成本，政策性亏损严重，不可能实现自收自支，应该针对灌区的特殊情况，从国家层面明确灌区定性与相关政策，促进灌区良性发展。对于兼有提供工业与城市供水服务的灌区，合理定性，制定政策，使灌区能够优化配置有限水资源，以工业城市水费收入弥补农业水费不足，维持正常运行管理。
灌区发展涉及到国家粮食安全、农民增收、生态健康、社会和谐稳定等诸多方面，应该从解决“三农”问题、建设节约型社会和小康社会的战略高度审视大中型灌区发展的重要性，从全面、系统、综合的角度研究解决灌区改造与灌区管理中出现的问题。并针对灌区定性与产权制度改革、农田灌溉水权制度、农业灌溉水价合理补偿机制、灌区改造投资政策与机制等方面加强灌区管理。