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摘 要：民主行政在我国的发展很不平衡，要看清我国民主行政的现状就必须深入基层。本文通过对山西省高平市民主行政问题的调查，对新时期我国县级政府民主行政建设中存在的问题进行了探讨，提出了加强县级政府民主行政建设的建议，为促进我国县级政府民主行政的制度建设提供借鉴。
关键词：县级政府；民主行政；制度建设
中图分类号：D693.62 文献标识码：A
民主行政的核心价值取向在于“社会公平”，它可以控制政府的行政行为，确保行政工作的有效实施，促进社会的稳定和繁荣。山西省高平市是一个县级市，笔者通过对该市民主行政状况的调查发现，该市的绝大多数公民对民主行政有一定的了解，但民主行政状况总体上看并不乐观。
一、县级政府在民主行政建设过程中存在的问题
（一）行政公开方面
1.民主行政中自由裁量权存在隐忧
在对高平市执行行为的调查过程中发现，自由裁量权过大，很大程度上影响了推进政务公开政策的效果，造成政府的主动公开和依法申请公开的范围受到极大的限制。虽然《高平市政府信息公开发布制度》对各级政府及其部门在其职责范围内需公开的信息做出了规定，但在具体实施过程中由于工作的失误或不称职，造成大量信息不能及时、准确的传递给市民，因而许多高平市民认为“政府应该公示群众的东西并不积极主动公开，公开的一些内容大都是无关紧要的条文或者结果”，这使高平市建设透明政府的社会效果受到影响。
2.民主行政的日常责任机制比较羸弱
高平市制定了《高平市信息公开责任追究制度》，对责任追究的责任、方式和行为都作了相应的规定，但具体实践表明，以绩效考评的方式对政府信息公开工作进行监督，实质上是非常困难的，难以取得实质性的效果。而且，对于一任的行政官员而言，它的绩效是由众多的绩效指标构成的，信息公开绩效的比重如何，如何衡量等问题都缺乏明确的界定，在地方政府以GDP为工作核心的竞争压力下，以绩效考评形式推进信息公开难以取得应有的绩效。事实上，高平许多职能部门和下级政府在潜意识里只是将信息公开工作作为应付上级检查而开展的，属于突击性行为，缺乏将其作为常态化工作的准备。
（二）公民参与方面
1.公民的行政参与意识淡薄
从调查中看，40岁以下的高平市民对于民主行政、公民参与的意识较强，其中又以接受高等教育的学生和企事业单位的工作人员居多；40岁以上的一些市民中除了党员、干部、企事业单位的领导人员外，其他市民对参与行政的意识并不强。
2.公民缺乏行政参与的热情和积极性
在调查中发现一些高平市市民不是不知道公民参与行政是每个公民的合法权益，而是知道了也不愿意积极主动参加。当问到为什么时，“知道了又怎么样？还不是他们说了算”是被调查者的一个常见的回答，还有一些党员、干部及领导人员因为不愿由于不恰当的话语影响自己的事业，而不愿积极主动的发表自己对政府行政的看法或者在表决时采取中立态度。
（三）制度建设方面
1.地方性法规实施情况不容乐观
就听证制度而言，在对高平市市民调查时发现以下问题：首先，代表比例没有明确的规定，导致高平市在举行听证会时，选择的代表不具有广泛性，影响了听证的公信力；其次，代表产生办法操作性不强，没有规定相应的实施细则，代表产生的倾向性和随意性大，使人产生人人都能当代表的错觉；最后，代表选择标准不明确，代表选择不科学。
2.公民缺乏切实可行的参与渠道
一方面，到目前为止我国并没有形成一整套的法律体系来对公民参与公共行政进行规定，公民个体的行政参与行为得不到法律的保护，严重影响了公民参与的深度和广度。另一方面，通过调查发现，由于参与渠道单一，影响了制度化建设。比如：高平市的信访或会议形式很难满足普通公民表达意见的需求，连同新兴的政府热线等没有规律性，这种参与的无规律性，制度化程度低严重影响了公民参与的制度化和法治化建设进程。
3.舆论监督方面
公共权力行使过程及其监督过程的民主化，是法治国家推行民主政治、达到法治目标的内在要求。当前我们给予媒体和社会团体的相关权利和空间还是相对不足，有待改善。裁量权授予政府后，应当赋予社会和行政相对人（包括大众媒体和社会团体）判断行政权力运用是否合理的重大权利，有力制约行政自由裁量权的运用空间。
二、促进县级政府民主行政不断完善的方法
（一）加强民主行政的思想教育
1.加快我国行政人员队伍的建设，树立民主行政的观念
要通过广泛深入的教育、宣传和引导，使各级领导干部增强民主意识，牢固树立民主理念，充分认识人民群众的历史地位和作用，切实做到行政过程中为人民服务、对人民负责、克服各种阻碍民主发展的思想观念，努力清除官僚思想的影响，使行政人员把民主行政与坚持人民群众的主体地位有机结合起来，牢固树立依靠人民行政的理念。
2.提升公民的行政参与意识
加强公民教育主要包括两个方面的内容:一是加强公民的科学文化教育；二是加强公民的参与意识与能力的教育。这里的公民教育是指通过教育增强公民的参与意识和能力。“首先，通过教育的途径，从小培养人民参与公共事务的兴趣与习惯，使政治成为其生活的一部分；其次，教育人民认识政府的制度、法律，并且学会如何实际操作这些制度，包括集会、对话技巧、政策的形成、执行与监督”。[1]以此，提高公民的参与意识和能力，培养积极主动参与的“新公民”。
（二）健全民主行政的体制和制度
1.积极制定地方性法律法规
“政府治理的过程不仅仅是政府自主性的扩张和能力的展现过程，更重要的是，它是政府与社会、政府与公众之间的互动过程。”[2]这种互动过程．就是作为行政相对人的公众对政府行政行为的同意与认同的过程。在市政府行政公开中应注意严格按照各项法规的规定执行，切实保证广大人民群众及时有效的获得政府行政信息。
2.完善公开听证制度
听证制度作为一项公民行使参与权的重要法律制度，在公共政策的过程中起着重要的作用。在完善听证制度时，要注意遵循公开、科学、民主、的原则，合理分配不同类型听证人员的比例，扩大听证范围，规范听证程序；会中充分利用媒体、书记员做好听证会议记录；会后向广大市民发布听证会信息公示，确保听证制度的有效性。
（三）不断完善民主行政的各种监督制度
1.推进政府内部民主行政监督体制的改革
抓紧和加快我国行政队伍的建设，提高行政监督人员的素质，一方面要全面提高行政监督人员的理论知识水平、工作业务能力以及道德思想素质，加强自身修养。另一方面要使各级行政机关及其领导干部克服部门本位主义和官本位思想，树立群众至上和依法行政的观念。
2.健全外部行政监督机制
我国的民主制度建设应加强监督部门的独立性。首先在组织上将监督监察部门从行政机关独立出来，并提升其级别，使其与同级行政部门地位平等，赋予其相应的职权并自上而下形成独立的垂直领导体制。此外，经济上也要摆脱同级政府的财政约束，独立于当地财政，经费由上级监察部门拨给。只有这样，监察部门才能有效地摆脱当地政府对其产生的不利因素，减少人为因素的干扰，形成行之有效的监督机制。
（四）健全新闻媒体的监督机制
“大众传播媒介以他影响的广泛性和内容的丰富性弥补了政府部门可能存在的不足，它为公民提供了政治表达最迅速、最广泛、最丰富的渠道。”[3]然而目前我国新闻媒体监督具有法律保障的法律法规并不健全，为了让新闻媒体更好的行使行政监督，必须加快脚步制定新闻法，这样新闻媒体才能成为监督体系中最强大的主体。
完善民主行政，加强民主行政的建设步伐，对我国社会主义现代化政治体系的构建有着极大的推动作用和重大的指导意义。随着民主化的浪潮席卷全球，我国必须加强社会主义民主建设，构建和谐社会体系，制定合理的行政政策，充分利用公民参与、新闻媒体与社会团体等各方面积极因素，有效提升民主行政的效率。
参考文献:
[1] 李图强.现代公共行政中的公民参与[M].北京：经济管理出版社，2004:210-213.
[2] 胡宁生．中国政府形象战略[M].北京：中央党校出版社，1998.
[3] 黄炎培.八十年来[M].北京：文史资料出版社，1982:148-149.
关键词：县级政府；民主行政；制度建设
中图分类号：D693.62 文献标识码：A
民主行政的核心价值取向在于“社会公平”，它可以控制政府的行政行为，确保行政工作的有效实施，促进社会的稳定和繁荣。山西省高平市是一个县级市，笔者通过对该市民主行政状况的调查发现，该市的绝大多数公民对民主行政有一定的了解，但民主行政状况总体上看并不乐观。
一、县级政府在民主行政建设过程中存在的问题
（一）行政公开方面
1.民主行政中自由裁量权存在隐忧
在对高平市执行行为的调查过程中发现，自由裁量权过大，很大程度上影响了推进政务公开政策的效果，造成政府的主动公开和依法申请公开的范围受到极大的限制。虽然《高平市政府信息公开发布制度》对各级政府及其部门在其职责范围内需公开的信息做出了规定，但在具体实施过程中由于工作的失误或不称职，造成大量信息不能及时、准确的传递给市民，因而许多高平市民认为“政府应该公示群众的东西并不积极主动公开，公开的一些内容大都是无关紧要的条文或者结果”，这使高平市建设透明政府的社会效果受到影响。
2.民主行政的日常责任机制比较羸弱
高平市制定了《高平市信息公开责任追究制度》，对责任追究的责任、方式和行为都作了相应的规定，但具体实践表明，以绩效考评的方式对政府信息公开工作进行监督，实质上是非常困难的，难以取得实质性的效果。而且，对于一任的行政官员而言，它的绩效是由众多的绩效指标构成的，信息公开绩效的比重如何，如何衡量等问题都缺乏明确的界定，在地方政府以GDP为工作核心的竞争压力下，以绩效考评形式推进信息公开难以取得应有的绩效。事实上，高平许多职能部门和下级政府在潜意识里只是将信息公开工作作为应付上级检查而开展的，属于突击性行为，缺乏将其作为常态化工作的准备。
（二）公民参与方面
1.公民的行政参与意识淡薄
从调查中看，40岁以下的高平市民对于民主行政、公民参与的意识较强，其中又以接受高等教育的学生和企事业单位的工作人员居多；40岁以上的一些市民中除了党员、干部、企事业单位的领导人员外，其他市民对参与行政的意识并不强。
2.公民缺乏行政参与的热情和积极性
在调查中发现一些高平市市民不是不知道公民参与行政是每个公民的合法权益，而是知道了也不愿意积极主动参加。当问到为什么时，“知道了又怎么样？还不是他们说了算”是被调查者的一个常见的回答，还有一些党员、干部及领导人员因为不愿由于不恰当的话语影响自己的事业，而不愿积极主动的发表自己对政府行政的看法或者在表决时采取中立态度。
（三）制度建设方面
1.地方性法规实施情况不容乐观
就听证制度而言，在对高平市市民调查时发现以下问题：首先，代表比例没有明确的规定，导致高平市在举行听证会时，选择的代表不具有广泛性，影响了听证的公信力；其次，代表产生办法操作性不强，没有规定相应的实施细则，代表产生的倾向性和随意性大，使人产生人人都能当代表的错觉；最后，代表选择标准不明确，代表选择不科学。
2.公民缺乏切实可行的参与渠道
一方面，到目前为止我国并没有形成一整套的法律体系来对公民参与公共行政进行规定，公民个体的行政参与行为得不到法律的保护，严重影响了公民参与的深度和广度。另一方面，通过调查发现，由于参与渠道单一，影响了制度化建设。比如：高平市的信访或会议形式很难满足普通公民表达意见的需求，连同新兴的政府热线等没有规律性，这种参与的无规律性，制度化程度低严重影响了公民参与的制度化和法治化建设进程。
3.舆论监督方面
公共权力行使过程及其监督过程的民主化，是法治国家推行民主政治、达到法治目标的内在要求。当前我们给予媒体和社会团体的相关权利和空间还是相对不足，有待改善。裁量权授予政府后，应当赋予社会和行政相对人（包括大众媒体和社会团体）判断行政权力运用是否合理的重大权利，有力制约行政自由裁量权的运用空间。
二、促进县级政府民主行政不断完善的方法
（一）加强民主行政的思想教育
1.加快我国行政人员队伍的建设，树立民主行政的观念
要通过广泛深入的教育、宣传和引导，使各级领导干部增强民主意识，牢固树立民主理念，充分认识人民群众的历史地位和作用，切实做到行政过程中为人民服务、对人民负责、克服各种阻碍民主发展的思想观念，努力清除官僚思想的影响，使行政人员把民主行政与坚持人民群众的主体地位有机结合起来，牢固树立依靠人民行政的理念。
2.提升公民的行政参与意识
加强公民教育主要包括两个方面的内容:一是加强公民的科学文化教育；二是加强公民的参与意识与能力的教育。这里的公民教育是指通过教育增强公民的参与意识和能力。“首先，通过教育的途径，从小培养人民参与公共事务的兴趣与习惯，使政治成为其生活的一部分；其次，教育人民认识政府的制度、法律，并且学会如何实际操作这些制度，包括集会、对话技巧、政策的形成、执行与监督”。[1]以此，提高公民的参与意识和能力，培养积极主动参与的“新公民”。
（二）健全民主行政的体制和制度
1.积极制定地方性法律法规
“政府治理的过程不仅仅是政府自主性的扩张和能力的展现过程，更重要的是，它是政府与社会、政府与公众之间的互动过程。”[2]这种互动过程．就是作为行政相对人的公众对政府行政行为的同意与认同的过程。在市政府行政公开中应注意严格按照各项法规的规定执行，切实保证广大人民群众及时有效的获得政府行政信息。
2.完善公开听证制度
听证制度作为一项公民行使参与权的重要法律制度，在公共政策的过程中起着重要的作用。在完善听证制度时，要注意遵循公开、科学、民主、的原则，合理分配不同类型听证人员的比例，扩大听证范围，规范听证程序；会中充分利用媒体、书记员做好听证会议记录；会后向广大市民发布听证会信息公示，确保听证制度的有效性。
（三）不断完善民主行政的各种监督制度
1.推进政府内部民主行政监督体制的改革
抓紧和加快我国行政队伍的建设，提高行政监督人员的素质，一方面要全面提高行政监督人员的理论知识水平、工作业务能力以及道德思想素质，加强自身修养。另一方面要使各级行政机关及其领导干部克服部门本位主义和官本位思想，树立群众至上和依法行政的观念。
2.健全外部行政监督机制
我国的民主制度建设应加强监督部门的独立性。首先在组织上将监督监察部门从行政机关独立出来，并提升其级别，使其与同级行政部门地位平等，赋予其相应的职权并自上而下形成独立的垂直领导体制。此外，经济上也要摆脱同级政府的财政约束，独立于当地财政，经费由上级监察部门拨给。只有这样，监察部门才能有效地摆脱当地政府对其产生的不利因素，减少人为因素的干扰，形成行之有效的监督机制。
（四）健全新闻媒体的监督机制
“大众传播媒介以他影响的广泛性和内容的丰富性弥补了政府部门可能存在的不足，它为公民提供了政治表达最迅速、最广泛、最丰富的渠道。”[3]然而目前我国新闻媒体监督具有法律保障的法律法规并不健全，为了让新闻媒体更好的行使行政监督，必须加快脚步制定新闻法，这样新闻媒体才能成为监督体系中最强大的主体。
完善民主行政，加强民主行政的建设步伐，对我国社会主义现代化政治体系的构建有着极大的推动作用和重大的指导意义。随着民主化的浪潮席卷全球，我国必须加强社会主义民主建设，构建和谐社会体系，制定合理的行政政策，充分利用公民参与、新闻媒体与社会团体等各方面积极因素，有效提升民主行政的效率。
参考文献:
[1] 李图强.现代公共行政中的公民参与[M].北京：经济管理出版社，2004:210-213.
[2] 胡宁生．中国政府形象战略[M].北京：中央党校出版社，1998.
[3] 黄炎培.八十年来[M].北京：文史资料出版社，1982:148-149.