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一、农村城市化的内涵和发展意义
农村城市化是我国实现现代化发展的一个重要途径。但是，对于什么是农村城市化，还存在着许多模糊认识。例如，人们可能认为，农村城市化是否要把一个个村庄都陆续的变为城市。其实，这是一种误解。农村城市化是整个城市化进程的构成部分，正确理解它的内涵，才能寻求和建立农村城市化的有效政策理论，从而有力地指导农村城市化进程。这是当前我国现代化发展对城市科学理论界提出的重要研究任务。本文根据农村城市化的现实内涵，认为我国当前农村城市化的基础或关键是农业剩余劳动力的非农化或产业性转移，并提出非农化或产业性转移的基本政策。
（一） 农村城市化的内涵
各种学科对城市化尽管有多种理解，然而其本质特征表现为城市人口占总人口的比重不断上升的社会历史现象。城市化现象的经济本质是社会生产力随着人类社会的发展，从产生了农业剩余、使非农产业具有了发展空间开始，通过非农产业的比较优势和集聚经济不断地形成产业集聚和人口集聚，通过广泛的城市正外部性导致的外溢效应促使城市规模不断扩大或形成城市区域，从而不断地把农村人口变成城市人口的历史过程。在这一过程中，非农产业资源条件优越的地方集聚的劳动力和人口数量众多，可能形成大城市；而非农产业资源条件虽然较差、但是存在着对服务于农业生产的非农产业的需求和满足农民生活要求的需求，这样一定水平的地方性的非农产业的发展，可能使这个地方出现小城镇。发展到现在，世界各国由于社会生产力的发展水平不同，城市化水平也极其不同。我国作为发展中国家，人均收入刚刚走出贫困线，城市化水平还只有34%，就是说，还有66%的人口属于农村。因此，我国目前要获得经济发展，一个显著的标志就是要不断地提高城市化水平。目前，根据我国的社会经济条件，城市化进程形成了两大类模式：一是农村剩余劳动力直接向城市转移，在城市里寻找到就业机会，逐渐地成为城里人；一是农村地区大量发展非农产业，使农村地区逐渐转变为城市（城镇）地区。
这后一种城市化道路，似乎就是农村城市化的基本内涵。可是，根据这一内涵，是不是要把所有的农村都变成城市呢？答案应当是否定的。因为，只要有农业存在，农村就不可能都变成城市；城市化是非农产业的空间形式，有非农产业发展的资源条件和相应的社会组织要求，农村地区才会变成城市。否则，当不存在非农产业的资源条件和相应的社会组织要求时，农村就不会变成城市。因此，当前我国农村城市化的着重点应当着眼于城市“化”的过程，这种“化”包含着两种含义：
1．城市化发展的自然进程，使农村地区变为城镇或城市地区。一个农村地区，在具有非农产业资源的情况下，随着经济发展，产生了对非农产业的大量需求，非农产业就会在这一地区逐渐地发展起来，相应地会引起对各种城市基础设施的需要;随着城市基础设施的建设和城市功能的逐步完善，城镇或城市地区就取代了原来的农村地区。这种农村变为城市的过程，是农村城市化的第一种含义。
2．自然农业转变为具有现代产业元素的现代农业，从而使农村地区蕴含城市化元素。现代农村和传统农村有很大不同，虽然农业的产业性质都是直接依托于自然界和劳动力的结合而获得劳动成果的产业方式，但是在劳动力与自然界结合的内容上，无论是结合的技术含量、结合的生产程序、结合的社会组织方式等等都有不同。就是说，现代农业随着技术的进步，已经不断地摆脱自然农业的刀耕火种、肩挑背扛的原始生产方式，融汇了很多类似于非农产业的技术过程和生产组织方式。于是这种现代农业会类似于非农产业提出道路、供水、供电、通讯等基础设施的要求，从而生产过程将会融入规模经济、流水作业、要素集聚等多种城市化元素，使农村城市化现象更多地以产业的技术构成和社会组织方式的变革体现出来。这样，在农业的现代化发展中，会不断地借鉴非农产业的生产组织方式，使自然农业在生产方式上不断地走向技术农业、科学农业，在社会组织方式上不断地发展为商品农业、市场农业。这时，农村会由于农业的非农化元素的广泛运用而展现为一定程度上城市化了的居民生活社区。这是农村城市化的第二种含义。
（二） 农村城市化的经济发展意义
提出和强调农村城市化，在我国当前的城市化热潮中，有十分重要的现实意义。
首先，我国农村人口和劳动力与世界其他国家比较，比重很大，而农业产出的价值数量，所占比重较小，就是说，我国的农业劳动生产率水平还很低。因此，提高农业劳动生产率，是构成我国经济发展的基础性的重要内容。农业劳动生产率提高了，整个国家的劳动生产率就会提高，趋向现代化就会有实质性的进步。而提高农业劳动生产率，就是要通过不断地向农业融入非农产业元素和城市化元素来实现，这是农村城市化的质量意义。
其次，我国农村存在着大量剩余劳动力人口，他们在农村的边际产出为零甚至为负，这实际上是我国劳动力资源的一种浪费。要充分发挥我国劳动力资源的作用，使劳动者都成为经济发展的贡献者，就必须把剩余劳动力从农业转出，配置到非农产业中去，从而使其边际产出变为正数。这就需要一个农村剩余劳动力的非农化过程，这是农村城市化的数量意义。
第三，正是由于前两点原因，我国农村居民的生活水平相对较低，与城市居民的生活水平还存在着很大的差距，这就需要加速提高农村的生活水平，以便实现共同富裕。而非农产业和城市化元素相对于农业和农村来说，存在着巨大的比较优势和机会收益，因此，通过非农化和城市化过程来提高农村的收入水平，具有十分现实的发展意义。
二、当前我国农村城市化的关键
实现上述的农村城市化，当前的关键是要把农业剩余劳动者转变成非农业劳动者，即实现非农化过程。非农化，也可以称之为农业剩余劳动力的产业性转移，它是城市化的社会性和技术性基础。城市化进程首先要有个农业剩余劳动力的非农化过程，这是社会经济发展进程的一般规律。因为，第一，一个农业劳动者要想通过第一种模式实现城市化，必须首先有一定的非农工作经验和技能，如果他在农村时就尝试过这样的工作，就会使他进城后有更多的就业机会和工作待遇;第二，一个农业劳动者要想通过第二种模式实现城市化，必须在由农业生产引起的对非农产业的需要面前，在从事农业生产的同时尝试进入这种非农产业，逐渐熟悉和胜任这些非农产业，这样，他才能在农村有需求的非农产业中开辟和占有一席之地，并随着其他方面的发展逐渐地进入“城市化”似的生活。因此，无论何种模式的城市化过程，都需要一个农业剩余劳动力首先实现非农化。
这种非农化，或产业性转移，即农业剩余劳动力由从事农业转为从事非农产业，在我国当前有重要的现实意义：（1）非农化是农业过剩劳动者转向城市化的基础，有非农化基础的劳动力转向城市化可以保证其就业机会和提升未来城市的人口素质；（2）目前我国潜在的农业剩余劳动力还不可能一下子大量的转入城市，城市基础设施的容量和潜在农业剩余劳动力的进城成本都需要时间来扩大和充实；（3）通过非农化过程走向城市化，不会增大体制成本，过剩劳动力首先实行产业性转移会给未来的空间性转移创造良好的社会条件，使城市化水到渠成的稳定进行。因此，积极促进现有农业剩余劳动力的非农化过程，是城市化进程的重要策略。从我国农业的发展趋势看，非农化转移的需求是十分巨大的。由于耕地日益减少，农业生产比较成本的日益提高，农业潜在剩余劳动力对非农化转移有巨大的积极性。目前我国实行这种产业性转移的主力是乡镇企业，虽然我国乡镇企业的就业弹性近几年有所下降，但是力度还是很大的；其次转移的动力来自乡村个体服务业和个体非农劳动者。在农村非农劳动者中，有一类是其他非农行业，其它非农行业中扣除外出临时工、合同工，余下都是在农村中从事非工业、非建筑业、非商饮业、非运输业的农村服务业，涉及门类十分庞杂。这部分劳动力1990年以来，每年以10.56%的速度递增，表现出较强的吸纳潜力。
乡镇企业提升的就业空间主要是常规的非农产业，往往是城市经济扩散到农村的一些生产行业领域，如服装缝纫、农具加工、简单家电、家具五金、餐饮食品、小型化工机械电子、建筑器材等等。随着乡镇企业规模的持续扩大，农村地区逐渐演变成小城镇或小城市，职工或其家属成为城镇人口；而乡村个体服务业和个体非农劳动者拓展的是非常规的、见缝插针的就业空间，往往是艰苦、繁重、脏累的工作，如零活运输、建筑工、管道工、收破烂、保安工、物资仓储等等。这部分劳动力的广开就业在目前最需要的是技术业务指导和社会协作的组织性。因此，政府提供技术培训下乡，帮助建立一定的农村就业协作组织，是推进这部分农业剩余劳动力非农化的重要政策。我国这种非农化进程是十分迅速的，仅以浙江省为例，2000年的转移率达到了64.5%，到2010年，估计将达到90%。见表1。
表1浙江农村剩余劳动力非农化转移状况（万人）
资料来源：2000年以前数据根据《浙江统计年鉴》（2000、2001）中有关数据测算，2010年数据是通过建立经济计量模型测算得出。
强调非农化进程和产业性转移，是由于我国城市化的加速发展中，出现了许多对似是而非的“城市化”现象。例如一些诸如“建设城市‘CBD’”、“率先实现城市现代化”的口号或规划，以及“城中村”、“圈地”和“大广场”等现象，虽然都是伴随着城市化出现的，但却都没有触及到城市化的本质问题，当然也就不一定会真正促进城市化。例如我国出现的“城中村”，其实质是想绕开农业劳动力的非农化而扩展城区行为的结果，而“大广场”的实质是抛开了“城（城市基础设施和功能）”与“市（非农产业）”的内在联系，单纯考虑城区如何扩大，城市外表如何现代化的结果。这些决策者不懂得“城”的供给要以“市”的需求为前提，不懂得城市化水平的提高实际上是要建立在非农就业系数提高基础之上的原理，这就必然会造成城市化效率的损失、城市资源的浪费和城市化的泛化。实践证明，如果忽视城市化的本质力量——非农产业的壮大和非农就业人数的增加，城市化在实践上是发展不起来的。
因此，城市化过程，必须深刻理解城市人口比重上升的本质，必须懂得引发这一现象的本质性力量，是非农产业的发展和经济水平的提高。只有非农产业发展了，才能吸引更多的农业剩余劳动力进入；只有农业过剩劳动者都找到了非农工作，才能真正从土地上解放出来，进一步提出城市化的要求。在这一个非农产业——城市化就业——城市化水平的经济关联链上，非农化（包括产业发展和就业）是其中心环节，如果农业剩余劳动力能够较快地实现非农化过程，就会加速我国的城市化进程。否则，即使搞了再多的城镇工程，农村剩余劳动者无法实现非农化，城市化也不可能得到快速发展。
三、实现农村城市化的非农化政策选择
那么，强调非农化是否在农村就不要关注农业、只发展非农产业就可以了？不是。根据前述的农村城市化的两层含义，我们也可以认为非农化也有两层含义：一是指农业剩余劳动者从农业转向非农业；二是指农业生产过程大量吸收非农产业的生产方式和组织方式，实现产业运作方式的非农化过程。从这两方面含义出发建立我国农村城市化的政策支撑，才能有效地推进我国农村城市化的进程。
1． 非农化的产业政策。鼓励农业剩余劳动力积极转向非农产业，基本思想是凡是有市场需求的非农产品，只要农民能够达到一定的质量水平生产出来，就都要支持农民去做。县级政府要实施一系列的产业性扶持政策。例如在资金上，要鼓励金融机构向农民发放小额贷款；在管理上，乡镇企业局要尽可能方便农民注册；等等。这里要特别注意的问题是，要围绕农村所在的城市地区的产业结构特点，制定和实施非农化产业政策。对于大多数农村，其政策要点是：（1）鼓励农民进入社会急需的第三产业，如商业零售、交通运输、各种信息咨询、社区服务、物业管理、家庭服务业等。（2）围绕本地区的技术选择趋势，关注市场重组导致的城市衰退产业，鼓励农民接受城市扩散的各种劳动密集型产品，提高农村地区经济增长的竞争能力，促进非农就业岗位的增加。（3）通过鼓励优化资本和劳动结合方式的变革，扩大农民的筹、融资能力，以便能够及时进入有发展前途、有市场需求的产业和产品，特别是高附加值产品；要大力支持农民选择技术性投资，在投资、贷款、技术和设备引进等方面给予适当优惠，以加快农民的非农化步伐。
2． 非农化的城市化政策。从城市化进程考虑非农化，要有意识的引导农民趋向农村所在的城市地区的基础产业。根据城市经济理论，一个城市基础产业的就业人口，往往需要0.5个以上的配套产业的就业人口，而有一个城市制造产业的就业人口，往往需要1个服务业的就业人口。这种现象可以称之为城市就业的乘数效应；城市新增就业人口的家属会使城市消费人口数量绝对增加，后者的消费需求又会牵动新的产出增加，从而使对就业的需求进一步增加。这种现象可以称为城市化就业的集聚效应。农村城市化是统一于整个城市地区的城市化的，所以，城市政府要正确地把握城市基础产业和其辐射能力，使城市周围农村地区的农业剩余劳动力能够借助城市基础产业的集群力量，集聚于基础产业的生产链中逐步实现非农化。因此，地方政府不能仅仅盯住企业来解决就业问题，要考虑城市基础产业带来的就业乘数效应和集聚效应，考虑城市基础产业所引致的服务业、家政业等非正规就业的巨大潜力。目前城市化的非正规部门发展存在着各种阻碍：（1）政策障碍。非正规部门和非正规就业缺乏相关政策必要的正名定位，缺乏宽松进入市场的渠道，生存环境恶劣。劳动力市场缺乏流动性，特别是正规部门就业和非正规就业之间存在着严重的政策差异，造成向非正规部门转移的成本与风险；（2）资源获取障碍。非正规就业者难以得到必要的资金、技术、信息、基础设施等资源，从而难以获得开拓市场的机会；（3）劳动保障障碍。非正规从业者处于“低技能、低收入、高风险”境地，劳动无保障、社会地位低，劳动关系、劳动者权益得不到必要的法律保障；（4）人力资源障碍。非正规就业者难以支付、也缺乏动机进行劳动技能培训。这些方面都对农业剩余劳动力的非农化形成阻碍，要尽快出台相关政策加以解决。
3． 非农化的人力资本投资政策。从长期考虑，市级和县级政府应当有计划的向本地区的农业剩余劳动力提供非农产业技能的公共培训，或者举办专门面向转移劳动者的技工学校或职业学校，举办定期脱产的培训班或不脱产的夜校，全面实施应对就业培训和增加人力资本同步协调的政策。这里，培训是免费的，其性质应当属于义务教育，在管理上要运行义务教育的规则。当然，从长远来看，劳动者人力资本的投资机制，还是要靠市场机制，建立劳动力培训市场，实施劳动力培训的市场化。但是在当前，对于广大农村剩余劳动者，人力资本的社会投资机制，应主要表现为政府启动。政府在农村实施社会培训所要解决的问题主要是：已转向非农产业劳动者的技术缺陷问题，年轻人的公开和隐蔽失业问题，转移劳动者的结构性失业和贫困问题等。目前转移劳动者的职业培训，主要问题是政府培训容易采取一刀切倾向，往往花钱较多，成效较少，难以向受训者提供有市场机会的技能;而培训市场还没有形成，即使有，培训的投资风险过高，个人往往不愿承担。相比较而言，由企业牵头进行培训往往是工人技能开发的成本效益最佳方式。因此，为了使十分有限的培训费用发挥更大的效果，应当探索公共培训费用的有效使用体制和方式。根据一些发达国家经验，最好的做法是把公共融资从培训提供者手中转移给培训市场，使受训工人能够在提供培训的多个机构的竞争环境中决定接受哪家培训，以获得更好的培训效果。在拉美国家，政府通过工资税的形式得到公共培训费用，并通过拍卖形式，把开办培训课程的权力授予由公共或私营培训组织形成的竞争性市场；政府培训费用的中标者能否收回成本，取决于能否达到政府所规定的受训者在结束受训后能找到工作的最低比率。智利政府的一个成功范例是向目标工人群体发放培训券，同时为雇主提供税收信贷。这样，运用市场机制，使培训费用的使用效果大大提高。
4． 非农化的劳动力流动和输出政策。鉴于我国农业剩余劳动力的巨大数量，地方政府必须关注通过劳务输出来实现非农化。一是向国内各大城市输出，一是向国外输出。这种输出可以通过两种途径，一是由转移劳动者自发地根据市场情况选择流动方向和流动频率，一是由地方政府组织，通过承揽工程、建立劳务市场共同协议等方式输出劳务。我国加入WTO，带来许多发展机遇和转移农业剩余劳动力的契机。然而如何把握机会，是战略性的大问题。据对浙江就业人数与外贸进出口关系的测算，自1990年以来外贸出口总值平均每增长1个百分点，可以使就业增加0.02个百分点。从发展趋势看，我国外贸出口总值的就业弹性系数将呈现持续上升趋势，劳动密集型部门和劳动力密集型产品，如服装、玩具、建筑等行业和产品的出口增加，将会使就业大量增加。据1995年世界银行发展报告，过去的20年中，在出口占GDP比率超出平均水平的发展中国家，实际工资的年均增长率达到3%；而对外贸易不佳的国家，实际工资则裹步不前。就是说，哪里的出口增加了，那里的工资也增长了。因此，地方政府要积极通过劳务输出实现非农化。然而我国多年来国际劳务输出只能通过国家机构办理，渠道狭窄，信息不够。为此，要将政府部门单一控制为政府、民间携手推进，调动社会各方面积极性，拓宽输出渠道；其次，要日益完善省、市、县三级国际劳动力市场供求网络，及时提供需求数量、种类、价格及中短期走势预测;再次，明确国际劳务输出的重点，有针对性的组织劳务输出，实施以本国特色劳务开拓国际市场、一般劳务开拓国际就业岗位的战略。前者发展有中国特色的传统劳务工程和科技项目，如中医针灸、烹饪技术、建筑施工、园林设计、轻纺工艺等；后者要把各类服务性劳务、重体力劳务和科技劳务结合起来，输出纯劳务。如果措施适当，调动了各方面积极性，就能够使国际劳务输出在转移我国农业剩余劳动者上有较大突破，成为非农化的重要就业渠道。
5． 非农化的农业社会组织和技术进步政策。农业要引入非农产业的生产、技术、组织、市场等现代经济机制，是我国经济发展的重要内容。如果农业能够通过企业化方式组织生产了，能够形成了全国性统一的农产品大市场，就会初步实现农村城市化的全部目标。这是一个较长期的发展过程。目前，地方政府需要做好的主要工作，一是要加快农业的技术进步，要组织城市力量支援农业的技术发展，大力发展生物农业、机械农业、化学农业、电子农业；二是要改革农业生产的组织方式，重视规模经济效果，通过农业生产中的各种权责的正确分配，发展组织的正外部性，调动各方面积极性；三是积极鼓励建立农民协会，通过农协组织帮助农民解决生产中的和商品销售的各种具体问题。这样，通过农业本身的非农化进步，不断地增加农村的非农化元素和城市化元素，最终实现农村城市化。
（作者系中国城市经济学会理事，东北财经大学教授）
农村城市化是我国实现现代化发展的一个重要途径。但是，对于什么是农村城市化，还存在着许多模糊认识。例如，人们可能认为，农村城市化是否要把一个个村庄都陆续的变为城市。其实，这是一种误解。农村城市化是整个城市化进程的构成部分，正确理解它的内涵，才能寻求和建立农村城市化的有效政策理论，从而有力地指导农村城市化进程。这是当前我国现代化发展对城市科学理论界提出的重要研究任务。本文根据农村城市化的现实内涵，认为我国当前农村城市化的基础或关键是农业剩余劳动力的非农化或产业性转移，并提出非农化或产业性转移的基本政策。
（一） 农村城市化的内涵
各种学科对城市化尽管有多种理解，然而其本质特征表现为城市人口占总人口的比重不断上升的社会历史现象。城市化现象的经济本质是社会生产力随着人类社会的发展，从产生了农业剩余、使非农产业具有了发展空间开始，通过非农产业的比较优势和集聚经济不断地形成产业集聚和人口集聚，通过广泛的城市正外部性导致的外溢效应促使城市规模不断扩大或形成城市区域，从而不断地把农村人口变成城市人口的历史过程。在这一过程中，非农产业资源条件优越的地方集聚的劳动力和人口数量众多，可能形成大城市；而非农产业资源条件虽然较差、但是存在着对服务于农业生产的非农产业的需求和满足农民生活要求的需求，这样一定水平的地方性的非农产业的发展，可能使这个地方出现小城镇。发展到现在，世界各国由于社会生产力的发展水平不同，城市化水平也极其不同。我国作为发展中国家，人均收入刚刚走出贫困线，城市化水平还只有34%，就是说，还有66%的人口属于农村。因此，我国目前要获得经济发展，一个显著的标志就是要不断地提高城市化水平。目前，根据我国的社会经济条件，城市化进程形成了两大类模式：一是农村剩余劳动力直接向城市转移，在城市里寻找到就业机会，逐渐地成为城里人；一是农村地区大量发展非农产业，使农村地区逐渐转变为城市（城镇）地区。
这后一种城市化道路，似乎就是农村城市化的基本内涵。可是，根据这一内涵，是不是要把所有的农村都变成城市呢？答案应当是否定的。因为，只要有农业存在，农村就不可能都变成城市；城市化是非农产业的空间形式，有非农产业发展的资源条件和相应的社会组织要求，农村地区才会变成城市。否则，当不存在非农产业的资源条件和相应的社会组织要求时，农村就不会变成城市。因此，当前我国农村城市化的着重点应当着眼于城市“化”的过程，这种“化”包含着两种含义：
1．城市化发展的自然进程，使农村地区变为城镇或城市地区。一个农村地区，在具有非农产业资源的情况下，随着经济发展，产生了对非农产业的大量需求，非农产业就会在这一地区逐渐地发展起来，相应地会引起对各种城市基础设施的需要;随着城市基础设施的建设和城市功能的逐步完善，城镇或城市地区就取代了原来的农村地区。这种农村变为城市的过程，是农村城市化的第一种含义。
2．自然农业转变为具有现代产业元素的现代农业，从而使农村地区蕴含城市化元素。现代农村和传统农村有很大不同，虽然农业的产业性质都是直接依托于自然界和劳动力的结合而获得劳动成果的产业方式，但是在劳动力与自然界结合的内容上，无论是结合的技术含量、结合的生产程序、结合的社会组织方式等等都有不同。就是说，现代农业随着技术的进步，已经不断地摆脱自然农业的刀耕火种、肩挑背扛的原始生产方式，融汇了很多类似于非农产业的技术过程和生产组织方式。于是这种现代农业会类似于非农产业提出道路、供水、供电、通讯等基础设施的要求，从而生产过程将会融入规模经济、流水作业、要素集聚等多种城市化元素，使农村城市化现象更多地以产业的技术构成和社会组织方式的变革体现出来。这样，在农业的现代化发展中，会不断地借鉴非农产业的生产组织方式，使自然农业在生产方式上不断地走向技术农业、科学农业，在社会组织方式上不断地发展为商品农业、市场农业。这时，农村会由于农业的非农化元素的广泛运用而展现为一定程度上城市化了的居民生活社区。这是农村城市化的第二种含义。
（二） 农村城市化的经济发展意义
提出和强调农村城市化，在我国当前的城市化热潮中，有十分重要的现实意义。
首先，我国农村人口和劳动力与世界其他国家比较，比重很大，而农业产出的价值数量，所占比重较小，就是说，我国的农业劳动生产率水平还很低。因此，提高农业劳动生产率，是构成我国经济发展的基础性的重要内容。农业劳动生产率提高了，整个国家的劳动生产率就会提高，趋向现代化就会有实质性的进步。而提高农业劳动生产率，就是要通过不断地向农业融入非农产业元素和城市化元素来实现，这是农村城市化的质量意义。
其次，我国农村存在着大量剩余劳动力人口，他们在农村的边际产出为零甚至为负，这实际上是我国劳动力资源的一种浪费。要充分发挥我国劳动力资源的作用，使劳动者都成为经济发展的贡献者，就必须把剩余劳动力从农业转出，配置到非农产业中去，从而使其边际产出变为正数。这就需要一个农村剩余劳动力的非农化过程，这是农村城市化的数量意义。
第三，正是由于前两点原因，我国农村居民的生活水平相对较低，与城市居民的生活水平还存在着很大的差距，这就需要加速提高农村的生活水平，以便实现共同富裕。而非农产业和城市化元素相对于农业和农村来说，存在着巨大的比较优势和机会收益，因此，通过非农化和城市化过程来提高农村的收入水平，具有十分现实的发展意义。
二、当前我国农村城市化的关键
实现上述的农村城市化，当前的关键是要把农业剩余劳动者转变成非农业劳动者，即实现非农化过程。非农化，也可以称之为农业剩余劳动力的产业性转移，它是城市化的社会性和技术性基础。城市化进程首先要有个农业剩余劳动力的非农化过程，这是社会经济发展进程的一般规律。因为，第一，一个农业劳动者要想通过第一种模式实现城市化，必须首先有一定的非农工作经验和技能，如果他在农村时就尝试过这样的工作，就会使他进城后有更多的就业机会和工作待遇;第二，一个农业劳动者要想通过第二种模式实现城市化，必须在由农业生产引起的对非农产业的需要面前，在从事农业生产的同时尝试进入这种非农产业，逐渐熟悉和胜任这些非农产业，这样，他才能在农村有需求的非农产业中开辟和占有一席之地，并随着其他方面的发展逐渐地进入“城市化”似的生活。因此，无论何种模式的城市化过程，都需要一个农业剩余劳动力首先实现非农化。
这种非农化，或产业性转移，即农业剩余劳动力由从事农业转为从事非农产业，在我国当前有重要的现实意义：（1）非农化是农业过剩劳动者转向城市化的基础，有非农化基础的劳动力转向城市化可以保证其就业机会和提升未来城市的人口素质；（2）目前我国潜在的农业剩余劳动力还不可能一下子大量的转入城市，城市基础设施的容量和潜在农业剩余劳动力的进城成本都需要时间来扩大和充实；（3）通过非农化过程走向城市化，不会增大体制成本，过剩劳动力首先实行产业性转移会给未来的空间性转移创造良好的社会条件，使城市化水到渠成的稳定进行。因此，积极促进现有农业剩余劳动力的非农化过程，是城市化进程的重要策略。从我国农业的发展趋势看，非农化转移的需求是十分巨大的。由于耕地日益减少，农业生产比较成本的日益提高，农业潜在剩余劳动力对非农化转移有巨大的积极性。目前我国实行这种产业性转移的主力是乡镇企业，虽然我国乡镇企业的就业弹性近几年有所下降，但是力度还是很大的；其次转移的动力来自乡村个体服务业和个体非农劳动者。在农村非农劳动者中，有一类是其他非农行业，其它非农行业中扣除外出临时工、合同工，余下都是在农村中从事非工业、非建筑业、非商饮业、非运输业的农村服务业，涉及门类十分庞杂。这部分劳动力1990年以来，每年以10.56%的速度递增，表现出较强的吸纳潜力。
乡镇企业提升的就业空间主要是常规的非农产业，往往是城市经济扩散到农村的一些生产行业领域，如服装缝纫、农具加工、简单家电、家具五金、餐饮食品、小型化工机械电子、建筑器材等等。随着乡镇企业规模的持续扩大，农村地区逐渐演变成小城镇或小城市，职工或其家属成为城镇人口；而乡村个体服务业和个体非农劳动者拓展的是非常规的、见缝插针的就业空间，往往是艰苦、繁重、脏累的工作，如零活运输、建筑工、管道工、收破烂、保安工、物资仓储等等。这部分劳动力的广开就业在目前最需要的是技术业务指导和社会协作的组织性。因此，政府提供技术培训下乡，帮助建立一定的农村就业协作组织，是推进这部分农业剩余劳动力非农化的重要政策。我国这种非农化进程是十分迅速的，仅以浙江省为例，2000年的转移率达到了64.5%，到2010年，估计将达到90%。见表1。
表1浙江农村剩余劳动力非农化转移状况（万人）
资料来源：2000年以前数据根据《浙江统计年鉴》（2000、2001）中有关数据测算，2010年数据是通过建立经济计量模型测算得出。
强调非农化进程和产业性转移，是由于我国城市化的加速发展中，出现了许多对似是而非的“城市化”现象。例如一些诸如“建设城市‘CBD’”、“率先实现城市现代化”的口号或规划，以及“城中村”、“圈地”和“大广场”等现象，虽然都是伴随着城市化出现的，但却都没有触及到城市化的本质问题，当然也就不一定会真正促进城市化。例如我国出现的“城中村”，其实质是想绕开农业劳动力的非农化而扩展城区行为的结果，而“大广场”的实质是抛开了“城（城市基础设施和功能）”与“市（非农产业）”的内在联系，单纯考虑城区如何扩大，城市外表如何现代化的结果。这些决策者不懂得“城”的供给要以“市”的需求为前提，不懂得城市化水平的提高实际上是要建立在非农就业系数提高基础之上的原理，这就必然会造成城市化效率的损失、城市资源的浪费和城市化的泛化。实践证明，如果忽视城市化的本质力量——非农产业的壮大和非农就业人数的增加，城市化在实践上是发展不起来的。
因此，城市化过程，必须深刻理解城市人口比重上升的本质，必须懂得引发这一现象的本质性力量，是非农产业的发展和经济水平的提高。只有非农产业发展了，才能吸引更多的农业剩余劳动力进入；只有农业过剩劳动者都找到了非农工作，才能真正从土地上解放出来，进一步提出城市化的要求。在这一个非农产业——城市化就业——城市化水平的经济关联链上，非农化（包括产业发展和就业）是其中心环节，如果农业剩余劳动力能够较快地实现非农化过程，就会加速我国的城市化进程。否则，即使搞了再多的城镇工程，农村剩余劳动者无法实现非农化，城市化也不可能得到快速发展。
三、实现农村城市化的非农化政策选择
那么，强调非农化是否在农村就不要关注农业、只发展非农产业就可以了？不是。根据前述的农村城市化的两层含义，我们也可以认为非农化也有两层含义：一是指农业剩余劳动者从农业转向非农业；二是指农业生产过程大量吸收非农产业的生产方式和组织方式，实现产业运作方式的非农化过程。从这两方面含义出发建立我国农村城市化的政策支撑，才能有效地推进我国农村城市化的进程。
1． 非农化的产业政策。鼓励农业剩余劳动力积极转向非农产业，基本思想是凡是有市场需求的非农产品，只要农民能够达到一定的质量水平生产出来，就都要支持农民去做。县级政府要实施一系列的产业性扶持政策。例如在资金上，要鼓励金融机构向农民发放小额贷款；在管理上，乡镇企业局要尽可能方便农民注册；等等。这里要特别注意的问题是，要围绕农村所在的城市地区的产业结构特点，制定和实施非农化产业政策。对于大多数农村，其政策要点是：（1）鼓励农民进入社会急需的第三产业，如商业零售、交通运输、各种信息咨询、社区服务、物业管理、家庭服务业等。（2）围绕本地区的技术选择趋势，关注市场重组导致的城市衰退产业，鼓励农民接受城市扩散的各种劳动密集型产品，提高农村地区经济增长的竞争能力，促进非农就业岗位的增加。（3）通过鼓励优化资本和劳动结合方式的变革，扩大农民的筹、融资能力，以便能够及时进入有发展前途、有市场需求的产业和产品，特别是高附加值产品；要大力支持农民选择技术性投资，在投资、贷款、技术和设备引进等方面给予适当优惠，以加快农民的非农化步伐。
2． 非农化的城市化政策。从城市化进程考虑非农化，要有意识的引导农民趋向农村所在的城市地区的基础产业。根据城市经济理论，一个城市基础产业的就业人口，往往需要0.5个以上的配套产业的就业人口，而有一个城市制造产业的就业人口，往往需要1个服务业的就业人口。这种现象可以称之为城市就业的乘数效应；城市新增就业人口的家属会使城市消费人口数量绝对增加，后者的消费需求又会牵动新的产出增加，从而使对就业的需求进一步增加。这种现象可以称为城市化就业的集聚效应。农村城市化是统一于整个城市地区的城市化的，所以，城市政府要正确地把握城市基础产业和其辐射能力，使城市周围农村地区的农业剩余劳动力能够借助城市基础产业的集群力量，集聚于基础产业的生产链中逐步实现非农化。因此，地方政府不能仅仅盯住企业来解决就业问题，要考虑城市基础产业带来的就业乘数效应和集聚效应，考虑城市基础产业所引致的服务业、家政业等非正规就业的巨大潜力。目前城市化的非正规部门发展存在着各种阻碍：（1）政策障碍。非正规部门和非正规就业缺乏相关政策必要的正名定位，缺乏宽松进入市场的渠道，生存环境恶劣。劳动力市场缺乏流动性，特别是正规部门就业和非正规就业之间存在着严重的政策差异，造成向非正规部门转移的成本与风险；（2）资源获取障碍。非正规就业者难以得到必要的资金、技术、信息、基础设施等资源，从而难以获得开拓市场的机会；（3）劳动保障障碍。非正规从业者处于“低技能、低收入、高风险”境地，劳动无保障、社会地位低，劳动关系、劳动者权益得不到必要的法律保障；（4）人力资源障碍。非正规就业者难以支付、也缺乏动机进行劳动技能培训。这些方面都对农业剩余劳动力的非农化形成阻碍，要尽快出台相关政策加以解决。
3． 非农化的人力资本投资政策。从长期考虑，市级和县级政府应当有计划的向本地区的农业剩余劳动力提供非农产业技能的公共培训，或者举办专门面向转移劳动者的技工学校或职业学校，举办定期脱产的培训班或不脱产的夜校，全面实施应对就业培训和增加人力资本同步协调的政策。这里，培训是免费的，其性质应当属于义务教育，在管理上要运行义务教育的规则。当然，从长远来看，劳动者人力资本的投资机制，还是要靠市场机制，建立劳动力培训市场，实施劳动力培训的市场化。但是在当前，对于广大农村剩余劳动者，人力资本的社会投资机制，应主要表现为政府启动。政府在农村实施社会培训所要解决的问题主要是：已转向非农产业劳动者的技术缺陷问题，年轻人的公开和隐蔽失业问题，转移劳动者的结构性失业和贫困问题等。目前转移劳动者的职业培训，主要问题是政府培训容易采取一刀切倾向，往往花钱较多，成效较少，难以向受训者提供有市场机会的技能;而培训市场还没有形成，即使有，培训的投资风险过高，个人往往不愿承担。相比较而言，由企业牵头进行培训往往是工人技能开发的成本效益最佳方式。因此，为了使十分有限的培训费用发挥更大的效果，应当探索公共培训费用的有效使用体制和方式。根据一些发达国家经验，最好的做法是把公共融资从培训提供者手中转移给培训市场，使受训工人能够在提供培训的多个机构的竞争环境中决定接受哪家培训，以获得更好的培训效果。在拉美国家，政府通过工资税的形式得到公共培训费用，并通过拍卖形式，把开办培训课程的权力授予由公共或私营培训组织形成的竞争性市场；政府培训费用的中标者能否收回成本，取决于能否达到政府所规定的受训者在结束受训后能找到工作的最低比率。智利政府的一个成功范例是向目标工人群体发放培训券，同时为雇主提供税收信贷。这样，运用市场机制，使培训费用的使用效果大大提高。
4． 非农化的劳动力流动和输出政策。鉴于我国农业剩余劳动力的巨大数量，地方政府必须关注通过劳务输出来实现非农化。一是向国内各大城市输出，一是向国外输出。这种输出可以通过两种途径，一是由转移劳动者自发地根据市场情况选择流动方向和流动频率，一是由地方政府组织，通过承揽工程、建立劳务市场共同协议等方式输出劳务。我国加入WTO，带来许多发展机遇和转移农业剩余劳动力的契机。然而如何把握机会，是战略性的大问题。据对浙江就业人数与外贸进出口关系的测算，自1990年以来外贸出口总值平均每增长1个百分点，可以使就业增加0.02个百分点。从发展趋势看，我国外贸出口总值的就业弹性系数将呈现持续上升趋势，劳动密集型部门和劳动力密集型产品，如服装、玩具、建筑等行业和产品的出口增加，将会使就业大量增加。据1995年世界银行发展报告，过去的20年中，在出口占GDP比率超出平均水平的发展中国家，实际工资的年均增长率达到3%；而对外贸易不佳的国家，实际工资则裹步不前。就是说，哪里的出口增加了，那里的工资也增长了。因此，地方政府要积极通过劳务输出实现非农化。然而我国多年来国际劳务输出只能通过国家机构办理，渠道狭窄，信息不够。为此，要将政府部门单一控制为政府、民间携手推进，调动社会各方面积极性，拓宽输出渠道；其次，要日益完善省、市、县三级国际劳动力市场供求网络，及时提供需求数量、种类、价格及中短期走势预测;再次，明确国际劳务输出的重点，有针对性的组织劳务输出，实施以本国特色劳务开拓国际市场、一般劳务开拓国际就业岗位的战略。前者发展有中国特色的传统劳务工程和科技项目，如中医针灸、烹饪技术、建筑施工、园林设计、轻纺工艺等；后者要把各类服务性劳务、重体力劳务和科技劳务结合起来，输出纯劳务。如果措施适当，调动了各方面积极性，就能够使国际劳务输出在转移我国农业剩余劳动者上有较大突破，成为非农化的重要就业渠道。
5． 非农化的农业社会组织和技术进步政策。农业要引入非农产业的生产、技术、组织、市场等现代经济机制，是我国经济发展的重要内容。如果农业能够通过企业化方式组织生产了，能够形成了全国性统一的农产品大市场，就会初步实现农村城市化的全部目标。这是一个较长期的发展过程。目前，地方政府需要做好的主要工作，一是要加快农业的技术进步，要组织城市力量支援农业的技术发展，大力发展生物农业、机械农业、化学农业、电子农业；二是要改革农业生产的组织方式，重视规模经济效果，通过农业生产中的各种权责的正确分配，发展组织的正外部性，调动各方面积极性；三是积极鼓励建立农民协会，通过农协组织帮助农民解决生产中的和商品销售的各种具体问题。这样，通过农业本身的非农化进步，不断地增加农村的非农化元素和城市化元素，最终实现农村城市化。
（作者系中国城市经济学会理事，东北财经大学教授）