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编者按：为全面了解我省小贷公司的发展现状，研究和探讨其可持续发展的路径和措施，近期，人行长沙中支采用普查和重点调查的方式，对全省小贷公司进行了专题调查。调查反映：我省小贷公司对激活民间资本市场，缓解农村资金短缺和解决小微企业融资难问题、支持地方经济发展方面具有积极作用。但在主体定位、激励机制、监督管理、公司治理等方面也存在很多不足，有的问题应引起相关部门高度重视。
一、发展现状及特点
（一）民间资金涌躍进入，试点效益初步显现
1、行业规模初具雏形。自2009年到2012年3月底止，省金融办共批准设立小贷公司80家（其中：已正式开业运营的72家），注册资本金46亿元，民营企业和自然人出资占95%。共有16家小贷公司向银行融入资金4.66亿元，有19家小贷公司向股东和其他对象借款1.93亿元。累计发放贷款9601户，172.67亿元；3月末余额4478户，51.18亿元（见图1、图2）。
2、职业队伍逐步扩大。72家小贷公司共有员工1036人，平均每家14人。其中40岁以下员工占59.6%，本科及以上学历占40%，具有专业技术职务人员占45.17%。员工中有在金融系统工作经历或所学专业为金融、投资等专业的员工占22.2%，来自经济管理部门或经济管理专业的占16.1%，会计专业占17.66%（见图3、图4）。大部分公司所聘总经理、信贷主管都是来自银行、信用社从事过信贷业务的工作人员。
3、试点效果已有显现。一方面，让一些符合国家产业政策，但贷款条件存在一定缺陷的小微企业和农户信贷需求得到满足，带动了企业产值销售的增长，且促进了就业的增长和地方财政收入的增加。据测算，72家小贷公司通过发放贷款，促使中小企业累计增加产值和销售518亿元，新增就业岗位2.5万个，累计增加地方财政收入13.3亿元。另一方面，通过投资设立小贷公司，让一部分闲置的民间资金通过正规的投资渠道获得一定的投资收益，2011年72家小贷公司共实现净利润1.57亿元，享受财税优惠政策的浏阳、常德等地的部分小贷公司资本利润率达到15%以上。
（二）法人治理结构日渐完善，风险控制初现成效
1、公司治理日渐完善。大部分小贷公司均完善了“三会一层”的法人治理结构，搭建了信贷部、风险管理部、财务部等职能部门在内的内部组织构架，责、权、利关系明确。制定了一系列内部控制制度，编制了较为规范、完整的业务流程和操作手册。
2、风险控制成效明显。大部分小贷公司建立了贷款业务“双人经办、集体审批”制度。截至2012年3月末，72家小贷公司不良贷款余额为4914万元，不良贷款率为0.96%，其中：次级类贷款2057万元，占不良贷款的41.86%，可疑类贷款1787万元，占36.37%，损失类贷款1070万元，占21.77%。共提取贷款损失准备金18245.7万元，占全部贷款余额的3.56%，贷款损失准备充足率为530.6%。
（三）服务方向立足“三农”“小微”
“三农”经济和小微企业成为小贷公司支持重点。试点两年来，小贷公司累计发放贷款172.67亿元，共支持了3752户小微企业生产经营和5849户个人创业，其中：“三农”贷款6430户、99.46亿元，占全部累放额的57.6%。2012年3月末，共有贷款余额51.18亿元，其中“三农”贷款28.55亿元，占55.78%。
（四）服务注重“小快灵”，“三农”“小微”明显受益
1、小——小额分散。一是“三农”经济和小微企业成为支持重点。试点两年来，小额贷款公司累计发放贷款172.67亿元，共支持了3752户小微企业生产经营和5849户个人创业，其中：“三农”贷款6430户、99.46亿元，占全部累放额的57.6%。2012年3月末，共有贷款余额51.18亿元，其中“三农”贷款28.55亿元，占55.78%。二是贷款金额较小。两年来共累计发放贷款21569笔，平均单笔贷款80万元。3月末共有贷款户4478户，平均单户贷款为114.29万元。三是贷款期限较短。小额贷款公司贷款主要满足小微企业和个人创业临时性小额资金需求，主要以6个月以内为主，3个月以内占32.3%，3-6个月占35.7%，最长期限一般不超过一年。
2、快——快捷及时。小贷公司注重服务方式创新，部分小贷公司对客户实行“一次授信，随借随贷”，许多公司实行限时服务，从授理客户申请到贷款发放每个环节都规定明确时间。从调查情况看，大部分小贷公司贷款审批时间一般是2天左右，最长不超过5天，最短只要几个小时。
3、灵——灵活简便。在贷款发放形式方面，一些小贷公司采用产业链客户保证担保、股东限额保证担保等担保方式，部分小贷公司对信誉度较高的老客户，直接发放信用贷款。在抵押物的选择方面也更加灵活，主要看重经营者自身在业界的信誉，抵押物只是形式约束，因此，抵押物种类更广。在抵押物价格评估方面也更加简便。如对房地产价格的评估，一般只需通过自身业务人员评估，而不要通过中介机构。从3月末的贷款结构看，信用贷款占20.8%，保证贷款占42.7%，抵、质押贷款占36.5%。
（五）监管体系基本成型，监管责任落实到位
1、监管体系初步建立。2009年6月，省人民政府办公厅下发了《湖南省小贷公司试点实施意见》，明确对小贷公司按照“谁试点、谁负责”的原则，建立“政府牵头、部门配合、上下联动、依法管理”的监督管理机制。明确了省金融办为主要监管部门。同时，明确了财政、工商、银监、人民银行、公安等部门相应监管职责。试点两年来，各监管及职能部门按照文件要求，履行了各自职责，确保了我省小贷公司试点稳步推进。
2、监管制度能够落实。一是建立了基本的管理制度。省金融办先后下发了《湖南省小贷公司监督管理办法（试行）》、《关于建立小贷公司统计快报制度的通知》等管理制度，为开展对小贷公司的监管，提供了制度依据。二是组织开展制度落实检查。为保证各项监管制度的落实，各试点市、县（区）监管部门每季对试点公司进行现场检查，对检查发现的问题督促进行整改，省金融办2011年组织了全省交叉检查。三是初步建立了非现场监测网络平台。省金融办组织开发了小贷公司日常监测系统，对小贷公司的日常经营运行情况进行非现场监测，目前系统已进入试运行，部分公司已纳入监测范围。 3、行业自律组织已经建立。2011年5月，湖南省小贷公司的行业自律组织——“湖南省小贷公司协会”正式成立，该协会以“开展行业自律、维护行业形象、提供会员服务、推动行业发展”为宗旨。目前共有成员单位70家，已组织召开了第一次会员大会，建立了服务网站，相关工作正在逐步展开之中。
二、存在的主要问题及原因分析
（一）主体定位缺陷
1、商事主体定位与所开展金融业务存在矛盾。小贷公司作为一般企業法人，是商事主体；但其主要业务是发放贷款，又属于金融机构业务范畴。商事主体和金融机构所适用的法律规范存在明显的区别，这一矛盾造成社会公众对小贷公司认知模糊，自身权益也难以得到法律保护。
2、市场主体与制度设计目标存在矛盾。小贷公司的目标定位主要是为“三农”和中小企业服务，带有一定的政策目标。但小贷公司是独立的企业法人，是自负盈亏的市场主体，在市场经济条件下，将企业法人存在的目标定位倾向政策目标，与企业市场地位不符。
3、发展预期与现实前景存在矛盾。从调查来看，80%以上的小贷公司是以转制为村镇银行为预期而设立，希望以小贷公司作为跳板进入高度垄断的金融服务行业，但目前尚未有一家小贷公司转为村镇银行。
（二）服务和激励机制缺陷
1、税收负担重，经营效益难提升。小贷公司虽承担了政策性扶持“三农”发展的重任，但由于其不具有“金融机构”的身份，因此享受不到相关优惠政策，除常德市和浏阳市（县级市）对小贷公司给予了一定的税收奖励政策外，其他市、州小贷公司都是按一般工商企业的要求缴纳5.56%的营业税及附加，25%企业所得税，股东分配税后利润还需缴纳20%个人所得税。据测算，在没有税收优惠政策、贷款不出现损失的前提下，一个注册资本为5000万元的小贷公司，股东投资收益率大概为9.35%，综合税率达34.62%（见表1）。从实际运作来看，由于信贷市场风险的不可预见性，其实际收益比测算要低。据72家小贷公司损益表反映，2011年收入总计为5.03亿，业务及管理费1.69亿元，缴纳税费0.87亿元，提取贷款损失准备金0.75亿元，净利润为1.57亿元，资本收益率为3.49%。提取公益金、一般损失准备和缴纳20%的个人所得税后，投资者净投资收益率为2.51%。
2、资金来源渠道窄，后续资金难保证。从我省小贷公司实际运行情况来看，运营资金来源中，入股资金占84.31%，融入资金占8.76%，其它资金占6.93%。
（1）融入资金难度大，成本高。截至2012年3月，72家小贷公司中只有16家从银行金融机构（主要是国家开发银行）融入资金4.66亿元，占其资本净额的41%。还有56家公司想融入资金，但银行不给予支持。造成小贷公司从银行融入资金难的主要原因：一是监管部门对银行向小贷公司贷款监管较为严格。二是部分小贷公司定位不准，与商业银行形成客户竞争关系。三是融入资金成本高。银行对小贷公司融资利率一般上浮20-30%，还需要担保公司提供担保，担保公司需收取3个点的担保费和10%左右的保证金。其融资成本高达12%。高成本融入资金所带来的贷款收益率仅为5.2%，增加投资净收益率仅为2.33%左右（见表2）。
备注:资金使用率90%，假设贷款发放期限一年期、半年期各50%；贷款利率上浮4倍。
备注：假设资本净额为5000万，融入2500万元资金，缴纳担保公司10%保证金。50%贷款为一年期，50%贷款为6个月。
（2）增资扩股积极性不高。增资扩股是小贷公司后续资金来源的重要渠道，但由于投资收益率没有达到预期，且转为村镇银行难度大，因此，大部分小贷公司扩增资本的积极性受到影响。据统计，目前我省小贷公司仅有11家扩增了资本金3.28亿元，分别占现有家数和原始资本的15.28%、7.93%。
（3）贷款期限安排不合理。部分小贷公司贷款期限设定不合理，造成有的小贷公司开业几个月后即出现无款可贷，经营出现断断续续的局面。如某贷款公司，注册资本为2000万元，目前贷款余额为2100万元，贷款期限80%为一年期或一年期以上贷款，从2月份开始，基本上没有资金可发放贷款，6个工作人员只要每个月负责收一次利息。
3、征信系统接入困难，影响业务开展。人民银行长沙中心支行为推动小贷公司接入征信系统，先后下发了《湖南省小贷公司征信系统接入管理办法》，组织开发了接口软件，并进行了专门培训。但从调查来看，目前我省仍没有一家小贷公司加入征信系统。其主要原因：接入费用偏高，小贷公司制度建设和信息管理达不到人民银行接入要求。同时，监管部门对接入方式没有达成统一共识。省金融办要求以省小贷协会为平台接入，但人民银行征信局要求小贷公司单独接入。
（三）监督管理缺陷
1、监管权设置缺陷。我省小贷公司的准入监管由省金融办负责，而运营监管则由区县政府负责，形成“二元监管”格局。一是市场准入审批权存在合法性问题。小贷公司经营资格的批准是一项行政许可，属于企业设立登记的前置性程序，依照《行政许可法》规定，行政规章和地方政府规章不得设立企业或者其它组织的设立登记及其前置性行政许可。二是区县政府缺乏对小贷公司运营过程监管的专业能力。大部分区县政府将监管权由财政局、政府办负责，没有专业人员。三是地方政府行政处罚权缺陷。当前法律法规均没有对小贷公司的违法行为作出行政处罚规定。处罚权分散在工商、公安、经贸、银监、人民银行等职能部门，实质造成监管权与行政处罚权分离，监管有效性大打折扣。
2、准入门槛过高，管制过严。一是计划控制。限制每个试点区县一般只设一家，最多不超过二家。由于要求设立的多，大部分区县都采用招标的方式，这无形中提高了准入门槛。二是提高注册资本金要求。对GDP100万元以上的试点县市区，新设立或增资扩股的小贷公司，注册资本下限统一提高到5000万元。三是经营区域管制。试点期间，小贷公司不得跨试点所在地县市区行政区划范围经营。四是监管标准不一。虽有统一的《监督管理办法》，但由于层层签订了监管目标责任书，各试点区县制订了一些具有地方特色的管理办法。如某区规定：试点小贷公司应将20%的注册资本金专户储存，作为风险准备金不准动用。这严重影响了小贷公司的资金运用和自身效益的提高。 3、监管方式和方法有待进一步完善。一是现场监管缺乏操作细则和标准，只有原则性的监管要求，让监管人员无从下手。二是非现场监管系统仍存在很多不足，部分机构仍没有纳入监测范围，且系统仍不稳定。三是监管部门与相关职能部门之间的协调有待加强。四是行业自律组织作用有等进一步发挥。
（四）公司治理及经营管理缺陷
1、公司治理存在不足。多数小贷公司董事长、总经理乃至贷款审核委员都由发起人推荐，彼此缺乏相互制约机制；公司治理主体议事规则和决策程序不够清晰，信息披露不够透明；内部控制制度不够完备有效，未能覆盖各业务流程和各操作环节。
2、部分小贷公司存在违规经营现象。一是单笔放款和对同一借款人贷款数额超出规定。有的小贷公司为逃避监督，将超比例贷款分拆贷给相关人员，造成实际贷款“垒大户”现象。如某小贷公司，注册资金5000万元，2011年贷给某房地产开发公司1500万元，是由该公司8个管理人员和员工立据。二是变相抽逃资本金。如某小贷公司2010年注册成立后，为追求利益最大化，大股东将800万入股资金转借给自办房地产公司，变相抽逃资本金。三是偷逃税收。由于小贷公司目前税赋重，部分公司为确保利益最大化，采取收入不入账、增加管理成本、多提风险准备等方式，尽量少缴税。四是变相提高贷款利率。部分小贷公司采取收取业务资询费等方式，变相提高贷款利率。
3、管理较为粗放。一是产品结构单一。唯一的贷款业务无法满足小微企业和客户的金融需求，也不利于建立稳定的客户关系。二是利率定价固定。大部分小贷公司的利率定价只有二档，即六个月期和一年期。风险定价只是个别企业行为，利率市场机制尚未实现。三是专业素养不足。小贷公司作为向小微企业和农户服务放贷的专营机构，专业人才配备严重不足，尤其是信贷审核的专业人才匮乏。这使小贷公司无法从专业角度认识问题、发现问题，更谈不上对小贷公司产品的创新和设计了。同时，绝大部分小贷公司缺乏配套的针对小企业的评级体系和专门的业绩考核评价体系，没有建立有效的激励机制。
三、对策思考
（一）明确发展方向，疏通制约瓶颈
1、市场定位——坚持为“三农”服务方向不动摇。小贷公司有着正规金融不可比拟的优势，小贷公司作为现有金融体系的有益补充，坚持“三农”服务方向有其广阔的市场发展空间。
2、功能定位——“只贷不存”的新型农村非银行金融机构。一是坚持“只贷不存”的原则。二是明确为非银行金融机构。三是淡化转制为村镇银行的政策预期。
3、法律定位——建立完善相关法律法规。一是制订《小贷公司法》。从管理机构、融资程序、融资主体、融资方式、利率水平、贷款担保、风险补偿、行政处罚等方面进行规范，使得小贷公司的建立与监管做到有法可依，更好地规范市场。二是修订《贷款通则》、《担保法》等旧法，增加有效的担保物和有效的担保方式。
（二）弥补制度短板，清除发展障碍
1、加大财税政策扶持力度，矫正服务方向。一是实行税收优惠政策。小贷公司税收政策参照或优于农村信用社执行。二是实行税收奖励政策。对新成立的小贷公司3年内上缴的企业所得税、营业税本级留成部分实行先征后奖；对自然人股东3年内股金分红缴纳的个人所得税实行先征后奖。三是实行财政补贴政策。按照财政部《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》（财经〔2009〕15号）精神，将小贷公司纳入定向补贴范围。四是提高贷款呆账准备金计提标准。由于小贷公司风险较大，贷款呆帐准备金计提标准可由现行的1%提高至2%，且税前列支，以增强其抗风险能力。五是建立风险基金。地方政府按小贷公司投向“三农”的年均贷款余额给予一定比例的财政补助，作为小贷公司风险补偿基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的信贷损失。
2、拓宽资金渠道，增强资金实力。对坚持服务“三农”和小微企业、合规经营、风险控制严格、利率水平合理的小贷公司，采取以下措施：一是人民银行给予支农再贷款支持。二是扩大融资比例。支持银行业金融机构与小贷公司开展资金批发业务与小额贷款零售业务合作，其融资比例可放宽到资本净额的100%，且放开选择合作银行家数限制，小贷公司可自主選择若干银行融资。三是放宽借款限制。经监管部门批准，可向主要法人股东定向借款。经批准，同城小贷公司之间可以进行资金调剂拆借。四是稳步拓展直接融资渠道。可逐步开展资产转让业务；鼓励符合条件的小贷公司通过境内外资本市场上市融资。五是放宽增资扩股限制。对符合条件的小贷公司原始股东增资扩股不设上限。
3、将征信信息纳入人民银行征信系统。应积极推进将小贷公司信息纳入人民银行征信系统，方便各公司查询客户信息，控制多头借债，有利于保证贷款的有效收回，降低小贷公司风险。
（三）完善监管机制，维护市场秩序
1、适度放宽准入条件。一是适度扩大试点范围。鼓励符合条件的企业到本地区欠发达的县域，或经济较活跃的乡镇、园区设立小贷公司；取消计划控制，按市场需求合理确定试点机构布局。二是降低准入门槛。取消“GDP100万元以上的试点县市区，新设立或增资扩股的小贷公司，注册资本下限统一提高到5000万元”规定。三是放宽区域限制，允许适度设立分支机构。对运行情况良好、资本金规模较大、风险管控严密，且运行超过三年以上的小贷公司，可允许在区域内的乡镇设立分支机构。对设在主城区的小贷公司，可在同城范围内设立分支机构并开展贷款业务。
2、建立统一协调的监管机制。一是建立监管部门及相关职能部门联席会议制度。实行统一协调的监管机制，同时保证重大问题处理的权威性和具体执行的灵活性。二是统一监管标准。完善监管办法，增强可操作性；健全考核机制，使责、权、利有机结合。
3、完善退出机制。建立小贷公司评级制度和检查评估制度，将非法吸收公众存款、发放高利贷或变相提高利率标准、账外经营、违规融资、违规放贷等重大违纪违规行为，或出现重大经营风险等内容作为小贷公司评级、评估的重要内容。对评级、评估为较差的责令停业整顿，对评级、评估为差的，实施关闭清算等市场退出措施，或者由实力强、经营规范的小贷公司收购兼并，确保风险可控。
课题组组长：罗跃华
成员：尹侠 彭敦良 欧阳立 刘康靖
一、发展现状及特点
（一）民间资金涌躍进入，试点效益初步显现
1、行业规模初具雏形。自2009年到2012年3月底止，省金融办共批准设立小贷公司80家（其中：已正式开业运营的72家），注册资本金46亿元，民营企业和自然人出资占95%。共有16家小贷公司向银行融入资金4.66亿元，有19家小贷公司向股东和其他对象借款1.93亿元。累计发放贷款9601户，172.67亿元；3月末余额4478户，51.18亿元（见图1、图2）。
2、职业队伍逐步扩大。72家小贷公司共有员工1036人，平均每家14人。其中40岁以下员工占59.6%，本科及以上学历占40%，具有专业技术职务人员占45.17%。员工中有在金融系统工作经历或所学专业为金融、投资等专业的员工占22.2%，来自经济管理部门或经济管理专业的占16.1%，会计专业占17.66%（见图3、图4）。大部分公司所聘总经理、信贷主管都是来自银行、信用社从事过信贷业务的工作人员。
3、试点效果已有显现。一方面，让一些符合国家产业政策，但贷款条件存在一定缺陷的小微企业和农户信贷需求得到满足，带动了企业产值销售的增长，且促进了就业的增长和地方财政收入的增加。据测算，72家小贷公司通过发放贷款，促使中小企业累计增加产值和销售518亿元，新增就业岗位2.5万个，累计增加地方财政收入13.3亿元。另一方面，通过投资设立小贷公司，让一部分闲置的民间资金通过正规的投资渠道获得一定的投资收益，2011年72家小贷公司共实现净利润1.57亿元，享受财税优惠政策的浏阳、常德等地的部分小贷公司资本利润率达到15%以上。
（二）法人治理结构日渐完善，风险控制初现成效
1、公司治理日渐完善。大部分小贷公司均完善了“三会一层”的法人治理结构，搭建了信贷部、风险管理部、财务部等职能部门在内的内部组织构架，责、权、利关系明确。制定了一系列内部控制制度，编制了较为规范、完整的业务流程和操作手册。
2、风险控制成效明显。大部分小贷公司建立了贷款业务“双人经办、集体审批”制度。截至2012年3月末，72家小贷公司不良贷款余额为4914万元，不良贷款率为0.96%，其中：次级类贷款2057万元，占不良贷款的41.86%，可疑类贷款1787万元，占36.37%，损失类贷款1070万元，占21.77%。共提取贷款损失准备金18245.7万元，占全部贷款余额的3.56%，贷款损失准备充足率为530.6%。
（三）服务方向立足“三农”“小微”
“三农”经济和小微企业成为小贷公司支持重点。试点两年来，小贷公司累计发放贷款172.67亿元，共支持了3752户小微企业生产经营和5849户个人创业，其中：“三农”贷款6430户、99.46亿元，占全部累放额的57.6%。2012年3月末，共有贷款余额51.18亿元，其中“三农”贷款28.55亿元，占55.78%。
（四）服务注重“小快灵”，“三农”“小微”明显受益
1、小——小额分散。一是“三农”经济和小微企业成为支持重点。试点两年来，小额贷款公司累计发放贷款172.67亿元，共支持了3752户小微企业生产经营和5849户个人创业，其中：“三农”贷款6430户、99.46亿元，占全部累放额的57.6%。2012年3月末，共有贷款余额51.18亿元，其中“三农”贷款28.55亿元，占55.78%。二是贷款金额较小。两年来共累计发放贷款21569笔，平均单笔贷款80万元。3月末共有贷款户4478户，平均单户贷款为114.29万元。三是贷款期限较短。小额贷款公司贷款主要满足小微企业和个人创业临时性小额资金需求，主要以6个月以内为主，3个月以内占32.3%，3-6个月占35.7%，最长期限一般不超过一年。
2、快——快捷及时。小贷公司注重服务方式创新，部分小贷公司对客户实行“一次授信，随借随贷”，许多公司实行限时服务，从授理客户申请到贷款发放每个环节都规定明确时间。从调查情况看，大部分小贷公司贷款审批时间一般是2天左右，最长不超过5天，最短只要几个小时。
3、灵——灵活简便。在贷款发放形式方面，一些小贷公司采用产业链客户保证担保、股东限额保证担保等担保方式，部分小贷公司对信誉度较高的老客户，直接发放信用贷款。在抵押物的选择方面也更加灵活，主要看重经营者自身在业界的信誉，抵押物只是形式约束，因此，抵押物种类更广。在抵押物价格评估方面也更加简便。如对房地产价格的评估，一般只需通过自身业务人员评估，而不要通过中介机构。从3月末的贷款结构看，信用贷款占20.8%，保证贷款占42.7%，抵、质押贷款占36.5%。
（五）监管体系基本成型，监管责任落实到位
1、监管体系初步建立。2009年6月，省人民政府办公厅下发了《湖南省小贷公司试点实施意见》，明确对小贷公司按照“谁试点、谁负责”的原则，建立“政府牵头、部门配合、上下联动、依法管理”的监督管理机制。明确了省金融办为主要监管部门。同时，明确了财政、工商、银监、人民银行、公安等部门相应监管职责。试点两年来，各监管及职能部门按照文件要求，履行了各自职责，确保了我省小贷公司试点稳步推进。
2、监管制度能够落实。一是建立了基本的管理制度。省金融办先后下发了《湖南省小贷公司监督管理办法（试行）》、《关于建立小贷公司统计快报制度的通知》等管理制度，为开展对小贷公司的监管，提供了制度依据。二是组织开展制度落实检查。为保证各项监管制度的落实，各试点市、县（区）监管部门每季对试点公司进行现场检查，对检查发现的问题督促进行整改，省金融办2011年组织了全省交叉检查。三是初步建立了非现场监测网络平台。省金融办组织开发了小贷公司日常监测系统，对小贷公司的日常经营运行情况进行非现场监测，目前系统已进入试运行，部分公司已纳入监测范围。 3、行业自律组织已经建立。2011年5月，湖南省小贷公司的行业自律组织——“湖南省小贷公司协会”正式成立，该协会以“开展行业自律、维护行业形象、提供会员服务、推动行业发展”为宗旨。目前共有成员单位70家，已组织召开了第一次会员大会，建立了服务网站，相关工作正在逐步展开之中。
二、存在的主要问题及原因分析
（一）主体定位缺陷
1、商事主体定位与所开展金融业务存在矛盾。小贷公司作为一般企業法人，是商事主体；但其主要业务是发放贷款，又属于金融机构业务范畴。商事主体和金融机构所适用的法律规范存在明显的区别，这一矛盾造成社会公众对小贷公司认知模糊，自身权益也难以得到法律保护。
2、市场主体与制度设计目标存在矛盾。小贷公司的目标定位主要是为“三农”和中小企业服务，带有一定的政策目标。但小贷公司是独立的企业法人，是自负盈亏的市场主体，在市场经济条件下，将企业法人存在的目标定位倾向政策目标，与企业市场地位不符。
3、发展预期与现实前景存在矛盾。从调查来看，80%以上的小贷公司是以转制为村镇银行为预期而设立，希望以小贷公司作为跳板进入高度垄断的金融服务行业，但目前尚未有一家小贷公司转为村镇银行。
（二）服务和激励机制缺陷
1、税收负担重，经营效益难提升。小贷公司虽承担了政策性扶持“三农”发展的重任，但由于其不具有“金融机构”的身份，因此享受不到相关优惠政策，除常德市和浏阳市（县级市）对小贷公司给予了一定的税收奖励政策外，其他市、州小贷公司都是按一般工商企业的要求缴纳5.56%的营业税及附加，25%企业所得税，股东分配税后利润还需缴纳20%个人所得税。据测算，在没有税收优惠政策、贷款不出现损失的前提下，一个注册资本为5000万元的小贷公司，股东投资收益率大概为9.35%，综合税率达34.62%（见表1）。从实际运作来看，由于信贷市场风险的不可预见性，其实际收益比测算要低。据72家小贷公司损益表反映，2011年收入总计为5.03亿，业务及管理费1.69亿元，缴纳税费0.87亿元，提取贷款损失准备金0.75亿元，净利润为1.57亿元，资本收益率为3.49%。提取公益金、一般损失准备和缴纳20%的个人所得税后，投资者净投资收益率为2.51%。
2、资金来源渠道窄，后续资金难保证。从我省小贷公司实际运行情况来看，运营资金来源中，入股资金占84.31%，融入资金占8.76%，其它资金占6.93%。
（1）融入资金难度大，成本高。截至2012年3月，72家小贷公司中只有16家从银行金融机构（主要是国家开发银行）融入资金4.66亿元，占其资本净额的41%。还有56家公司想融入资金，但银行不给予支持。造成小贷公司从银行融入资金难的主要原因：一是监管部门对银行向小贷公司贷款监管较为严格。二是部分小贷公司定位不准，与商业银行形成客户竞争关系。三是融入资金成本高。银行对小贷公司融资利率一般上浮20-30%，还需要担保公司提供担保，担保公司需收取3个点的担保费和10%左右的保证金。其融资成本高达12%。高成本融入资金所带来的贷款收益率仅为5.2%，增加投资净收益率仅为2.33%左右（见表2）。
备注:资金使用率90%，假设贷款发放期限一年期、半年期各50%；贷款利率上浮4倍。
备注：假设资本净额为5000万，融入2500万元资金，缴纳担保公司10%保证金。50%贷款为一年期，50%贷款为6个月。
（2）增资扩股积极性不高。增资扩股是小贷公司后续资金来源的重要渠道，但由于投资收益率没有达到预期，且转为村镇银行难度大，因此，大部分小贷公司扩增资本的积极性受到影响。据统计，目前我省小贷公司仅有11家扩增了资本金3.28亿元，分别占现有家数和原始资本的15.28%、7.93%。
（3）贷款期限安排不合理。部分小贷公司贷款期限设定不合理，造成有的小贷公司开业几个月后即出现无款可贷，经营出现断断续续的局面。如某贷款公司，注册资本为2000万元，目前贷款余额为2100万元，贷款期限80%为一年期或一年期以上贷款，从2月份开始，基本上没有资金可发放贷款，6个工作人员只要每个月负责收一次利息。
3、征信系统接入困难，影响业务开展。人民银行长沙中心支行为推动小贷公司接入征信系统，先后下发了《湖南省小贷公司征信系统接入管理办法》，组织开发了接口软件，并进行了专门培训。但从调查来看，目前我省仍没有一家小贷公司加入征信系统。其主要原因：接入费用偏高，小贷公司制度建设和信息管理达不到人民银行接入要求。同时，监管部门对接入方式没有达成统一共识。省金融办要求以省小贷协会为平台接入，但人民银行征信局要求小贷公司单独接入。
（三）监督管理缺陷
1、监管权设置缺陷。我省小贷公司的准入监管由省金融办负责，而运营监管则由区县政府负责，形成“二元监管”格局。一是市场准入审批权存在合法性问题。小贷公司经营资格的批准是一项行政许可，属于企业设立登记的前置性程序，依照《行政许可法》规定，行政规章和地方政府规章不得设立企业或者其它组织的设立登记及其前置性行政许可。二是区县政府缺乏对小贷公司运营过程监管的专业能力。大部分区县政府将监管权由财政局、政府办负责，没有专业人员。三是地方政府行政处罚权缺陷。当前法律法规均没有对小贷公司的违法行为作出行政处罚规定。处罚权分散在工商、公安、经贸、银监、人民银行等职能部门，实质造成监管权与行政处罚权分离，监管有效性大打折扣。
2、准入门槛过高，管制过严。一是计划控制。限制每个试点区县一般只设一家，最多不超过二家。由于要求设立的多，大部分区县都采用招标的方式，这无形中提高了准入门槛。二是提高注册资本金要求。对GDP100万元以上的试点县市区，新设立或增资扩股的小贷公司，注册资本下限统一提高到5000万元。三是经营区域管制。试点期间，小贷公司不得跨试点所在地县市区行政区划范围经营。四是监管标准不一。虽有统一的《监督管理办法》，但由于层层签订了监管目标责任书，各试点区县制订了一些具有地方特色的管理办法。如某区规定：试点小贷公司应将20%的注册资本金专户储存，作为风险准备金不准动用。这严重影响了小贷公司的资金运用和自身效益的提高。 3、监管方式和方法有待进一步完善。一是现场监管缺乏操作细则和标准，只有原则性的监管要求，让监管人员无从下手。二是非现场监管系统仍存在很多不足，部分机构仍没有纳入监测范围，且系统仍不稳定。三是监管部门与相关职能部门之间的协调有待加强。四是行业自律组织作用有等进一步发挥。
（四）公司治理及经营管理缺陷
1、公司治理存在不足。多数小贷公司董事长、总经理乃至贷款审核委员都由发起人推荐，彼此缺乏相互制约机制；公司治理主体议事规则和决策程序不够清晰，信息披露不够透明；内部控制制度不够完备有效，未能覆盖各业务流程和各操作环节。
2、部分小贷公司存在违规经营现象。一是单笔放款和对同一借款人贷款数额超出规定。有的小贷公司为逃避监督，将超比例贷款分拆贷给相关人员，造成实际贷款“垒大户”现象。如某小贷公司，注册资金5000万元，2011年贷给某房地产开发公司1500万元，是由该公司8个管理人员和员工立据。二是变相抽逃资本金。如某小贷公司2010年注册成立后，为追求利益最大化，大股东将800万入股资金转借给自办房地产公司，变相抽逃资本金。三是偷逃税收。由于小贷公司目前税赋重，部分公司为确保利益最大化，采取收入不入账、增加管理成本、多提风险准备等方式，尽量少缴税。四是变相提高贷款利率。部分小贷公司采取收取业务资询费等方式，变相提高贷款利率。
3、管理较为粗放。一是产品结构单一。唯一的贷款业务无法满足小微企业和客户的金融需求，也不利于建立稳定的客户关系。二是利率定价固定。大部分小贷公司的利率定价只有二档，即六个月期和一年期。风险定价只是个别企业行为，利率市场机制尚未实现。三是专业素养不足。小贷公司作为向小微企业和农户服务放贷的专营机构，专业人才配备严重不足，尤其是信贷审核的专业人才匮乏。这使小贷公司无法从专业角度认识问题、发现问题，更谈不上对小贷公司产品的创新和设计了。同时，绝大部分小贷公司缺乏配套的针对小企业的评级体系和专门的业绩考核评价体系，没有建立有效的激励机制。
三、对策思考
（一）明确发展方向，疏通制约瓶颈
1、市场定位——坚持为“三农”服务方向不动摇。小贷公司有着正规金融不可比拟的优势，小贷公司作为现有金融体系的有益补充，坚持“三农”服务方向有其广阔的市场发展空间。
2、功能定位——“只贷不存”的新型农村非银行金融机构。一是坚持“只贷不存”的原则。二是明确为非银行金融机构。三是淡化转制为村镇银行的政策预期。
3、法律定位——建立完善相关法律法规。一是制订《小贷公司法》。从管理机构、融资程序、融资主体、融资方式、利率水平、贷款担保、风险补偿、行政处罚等方面进行规范，使得小贷公司的建立与监管做到有法可依，更好地规范市场。二是修订《贷款通则》、《担保法》等旧法，增加有效的担保物和有效的担保方式。
（二）弥补制度短板，清除发展障碍
1、加大财税政策扶持力度，矫正服务方向。一是实行税收优惠政策。小贷公司税收政策参照或优于农村信用社执行。二是实行税收奖励政策。对新成立的小贷公司3年内上缴的企业所得税、营业税本级留成部分实行先征后奖；对自然人股东3年内股金分红缴纳的个人所得税实行先征后奖。三是实行财政补贴政策。按照财政部《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》（财经〔2009〕15号）精神，将小贷公司纳入定向补贴范围。四是提高贷款呆账准备金计提标准。由于小贷公司风险较大，贷款呆帐准备金计提标准可由现行的1%提高至2%，且税前列支，以增强其抗风险能力。五是建立风险基金。地方政府按小贷公司投向“三农”的年均贷款余额给予一定比例的财政补助，作为小贷公司风险补偿基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的信贷损失。
2、拓宽资金渠道，增强资金实力。对坚持服务“三农”和小微企业、合规经营、风险控制严格、利率水平合理的小贷公司，采取以下措施：一是人民银行给予支农再贷款支持。二是扩大融资比例。支持银行业金融机构与小贷公司开展资金批发业务与小额贷款零售业务合作，其融资比例可放宽到资本净额的100%，且放开选择合作银行家数限制，小贷公司可自主選择若干银行融资。三是放宽借款限制。经监管部门批准，可向主要法人股东定向借款。经批准，同城小贷公司之间可以进行资金调剂拆借。四是稳步拓展直接融资渠道。可逐步开展资产转让业务；鼓励符合条件的小贷公司通过境内外资本市场上市融资。五是放宽增资扩股限制。对符合条件的小贷公司原始股东增资扩股不设上限。
3、将征信信息纳入人民银行征信系统。应积极推进将小贷公司信息纳入人民银行征信系统，方便各公司查询客户信息，控制多头借债，有利于保证贷款的有效收回，降低小贷公司风险。
（三）完善监管机制，维护市场秩序
1、适度放宽准入条件。一是适度扩大试点范围。鼓励符合条件的企业到本地区欠发达的县域，或经济较活跃的乡镇、园区设立小贷公司；取消计划控制，按市场需求合理确定试点机构布局。二是降低准入门槛。取消“GDP100万元以上的试点县市区，新设立或增资扩股的小贷公司，注册资本下限统一提高到5000万元”规定。三是放宽区域限制，允许适度设立分支机构。对运行情况良好、资本金规模较大、风险管控严密，且运行超过三年以上的小贷公司，可允许在区域内的乡镇设立分支机构。对设在主城区的小贷公司，可在同城范围内设立分支机构并开展贷款业务。
2、建立统一协调的监管机制。一是建立监管部门及相关职能部门联席会议制度。实行统一协调的监管机制，同时保证重大问题处理的权威性和具体执行的灵活性。二是统一监管标准。完善监管办法，增强可操作性；健全考核机制，使责、权、利有机结合。
3、完善退出机制。建立小贷公司评级制度和检查评估制度，将非法吸收公众存款、发放高利贷或变相提高利率标准、账外经营、违规融资、违规放贷等重大违纪违规行为，或出现重大经营风险等内容作为小贷公司评级、评估的重要内容。对评级、评估为较差的责令停业整顿，对评级、评估为差的，实施关闭清算等市场退出措施，或者由实力强、经营规范的小贷公司收购兼并，确保风险可控。
课题组组长：罗跃华
成员：尹侠 彭敦良 欧阳立 刘康靖