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摘要：上海城自治公所是清末民间推行地方自治的典范。上海城自治公所是领导整个上海地方自治活动的统一的自治团体。自治公所在绅商的有力组织下，在上海人民的积极参与下，积极进行自治实践。他们选举自治机关，举办地方公益事务，具有一定的自治性和独立性。但同时自治公所与清朝地方官府直接发生关系，自治受到官府的监督和限制。
关键词：上海城自治公所 地方自治 民主
清末在清政府筹办各级官办自治的同时，地方新式绅商自发倡办民间自治，各地人民也积极参加自治活动。他们创设新的地方自治团体，选举自治机关。筹办地方自治事务。其中民间力量在自治中起到了中坚作用。上海自治是清末民间自治展开较早，取得成绩较多的典范。上海早于1905年创设了城厢内外总工程局，统筹自治，1909年又根据《城镇乡地方自治章程》的规定，将总工程局改为自治公所，由自治公所统一筹办自治事宜。上海人民特别是绅商在自治中起到了积极地重要作用，有效推动了上海自治的进行。
设立上海城自治公所
上海绅商早在1905年就成立了上海地方自治机构——城厢内外总工程局，以为地方自治之基础。1909年1月18日，清攻府颁布《城镇乡地方自治章程》，规定各地城镇乡必须设立自治公所。总工程局迭奉苏松太道蔡乃煌和代理上海县知县李修梅照会，饬令遵章筹办。李钟珏等工程局的董事们认为。总工程局已开办四年，颇有成绩，初具规模，遂奏请以总工程局为基础，改组为上海城厢内外自治公所，不在另外筹没。其禀文称：“总工程局之设，本为地方自治之基础，计自开办至今，已届四年，历办地方各事，均经禀明有案。董局因拟自宣统元年五月初一日起，以原有之总工程局作为上海城厢内外自治公所”。此项要求或得批准。由此，上海自治公所取代上海城厢内外总工程局，成为上海地区遵旨筹办城镇乡地方自治的总机关。
选举议事会、董事会
总工程局改为自治公所后，按照规章，应着手筹办划分自治区域，调查人口和选民，清理公款公产以及选举议事会、董事会的事宜。1909年恰是总工程局议事会四年任满全体改选之年，适逢清政府颁布《城镇乡地方自治选举章程》，所以应按照选举章程办理。
关于选民资格，1905年总工程局开办时。由“向来办事诸绅商中共同选举”，估计人数不超过200人。总工程局的选举由于初办，不便实行普选，虽然董事、议董是由绅商在各行各业的董事中选出，但最后还需经护道选定后任命，不是实行公举，由此选出的议事会、董事会代表者绅商阶层的利益。1909年6月18日，城自治公所设立当天。即在城内同仁辅元堂设立城厢内外选举调查事务所。选举根据《城镇乡地方自治选举章程》规定，选民资格除年龄和居住年限外，需“年纳正税(指解部库司库支销之各项租税而言)或本地方公益捐二元以上”，条件比总工程局时宽泛。但从具体实施来看，当时上海城厢人口204388人(不包括租界)，1909年12月公布的选民人数为3644人，实际参加投票人数为1104人，选民只占1.78％，实际参加投票人数只占0.54％。这就说明，满足选举条件的仍局限于少数有产阶层，广大下层劳动群众仍没有选举权，而且选举工作贯彻的并不彻底。
又把选民以资产的多寡为依据划分为甲乙两级，两级选民各选举议员半数。1910年1月，甲乙两级投票选举。各选议员30人，除去当选无效者3人，谢绝告退者8人外，共计当选49人。2月由当选议员投票选举议事会议长、副议长及董事会总董、董事和名誉董事，成立了新一届的董事会和议事会。《城镇乡地方自治章程》规定议事会议长、议员，董事会总董、董事及名誉董事任期都是两年，但议员和名誉董事每年抽签改选其半。
按照《城镇乡地方自治章程》规定，城自治公所议事会有议决各项章程规则，决议自治经费预算、决算，议决地方应行兴革事项之立法权；有选举董事会并监督检查其执行议决情况之组织监督行政权。
选举具有民主自治的特征，但是，从城自治公所议事会、董事会当选成员来看，绝大多数成员是原总工程局成员，并居要职。此届议事会、董事会对于总工程局议事会、董事会具有很强的继承陛。城自治公所议事会设议长、副议长各一人，由原总工程局副议长沈恩孚任议长，原总工程局西区区长吴馨任副议长；设议员四十一人，其中十七人是原总工程局办事总董、名誉董事或议董。城自治公所董事会设总董一人，由原总工程局领袖总董李钟狂担任；设董事三人，其中董事莫锡纶、王震两人原是总工程局办事总董，顾履桂原是总工程局议董、南区区长；设名誉董事十三人，其中顾微锡、朱开甲等八人是原总工程局名誉董事和议董；设区长三人，其中西区区长梅豫帐是原城自治公所议董，南区区长穆湘瑶在总工程局时期即已担任此职，只有中区区长毛经畴是新任的。原总工程局议事会成员33人中，除两人参加江苏谘议局，五人落选；原总工程局参事会成员16人中，除两人病故，两人落选外，其他人都进入了城自治公所。这再次说明，清末上海地方自治中，城自治公所仅是总工程局的扩充，真正代表的始终是有产阶层的利益，不能充分体现民意。
处理地方自治事务
按照《城镇乡地方自治章程》的规定，城自治公所除拥有部分本地的市政建设权、民政管理权、地方税收权和公用事业管理权外，还拥有总工程局所没有的部分工商实业和文教卫生之管理权。本不属自治公所管辖而总工程局已办理的巡警和裁判所，也由自治公所继续办理，自治公所继续享有地方治安权。总工程局时期，上海的地方自治活动并不是全部归总工程局管理。自治公所成立后，要求将原属官契总局办理的城厢自治区域内的官契事务收归城自治公所管理。原不属总工程局办理的城内清道、路灯及造房执照等事宜的管理权，城自治公所也于1910年9月收归己有。另外，城自治公所的行政范围，扩展到了总工程局所不曾管辖的闸北等地。可见，城自治公所继承了总工程局的职权，也是一个拥有部分地方行政权的机构，而且其自治事务比总工程局时有所扩大。
上海城自治公所十分重视市政建设，取得了一定的成绩。市政建设的一个重要内容就是修筑道路、改建桥梁、开辟城门、疏通河道、建造码头、驳岸、开放电车等。自治公所起草并通过了《上海城自治公所道路工程项办事规约》等规约制度，在自治公所的主导下，上海修建道路39条，整修桥梁11座，修筑城门3个，修造码头2个.疏通河道1处，修缮驳岸3个。
关于自治经费，上海自治的主要财政保障是税收。城自治公所的税则比较细致，包括生活和营业方面的各种税，多达28种。除了纳税之外，自治公所还发行公债。地方捐、车捐、船捐、公债和公产收入是自治公所财税收入的主要来源。稳定的财税收入有效地保障了上海地方自治活动的经费来源，有力地促进了自治运动的发展。
官府对自治进行监督
自治公所在施行地方自治的过程中，受到官府的监督和限制，而且监督力度比总工程局时期更为加强。监督主要表现在以下方面：第一，直接的官方监督。总工程局时期，议事会决议事项，除“需籍地方官权力”办理的外。不必呈报地方官批准，可直接交董事会执行。而城自治公所议事会之议决事项，必须呈交地方官查核后，才能移交董事会执行。地方官可随时检查城自治公所的办理情形，裁决其自治经费预算和议决事项，并可经督抚同意解散城议事会、董事会，撤销董事、议员的职务。第二，加强对董事会的控制并且增加董事会的权力。总工程局的领袖总董和办事总董均由本地绅士及城厢内外各业商董秉公选举，再报请地方官批准任命。城自治公所规定，选举总董，议事会无权确定，必须报送二人，由督抚选择其中一^担任。城自治公所规定议事会的选举由董事会负责组织，议事会议案由董事会确定并通知议员。这样，清政府就大大加强了对城自治机关的监督和控制。通过民主选举出来的城自治公所自治机关，尽管受到官府的严格监督，但是，它还是能够在官方许可的范围内，在一定程度上民主地行使立法和组织、监督地方行政的权力，积极地举办市政建设、文化教育以及地方公益事宜，维护选民的利益和要求。上海城自治公所并不仅仅是清政府地方当局的—个咨询机关，而是通过一定民主程序，对地方政治试行议决和监督的代议机关。
上海城自治公所在清末民间自治中发挥了积极作用，有力地推动了当地市政建设以及其他自治事务的发展。其中关于选举议事会、董事会的规定，在一定程度上体现了近代民主的特征。
(作者单位：山东大学法学院)
参考文献
1、吴桂龙，纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文集(下册)[M］，北京中华书局，1983 2、故宫博物院明清档案部，清末筹备立宪档案史料(下册)[M]，中华书局，1979
关键词：上海城自治公所 地方自治 民主
清末在清政府筹办各级官办自治的同时，地方新式绅商自发倡办民间自治，各地人民也积极参加自治活动。他们创设新的地方自治团体，选举自治机关。筹办地方自治事务。其中民间力量在自治中起到了中坚作用。上海自治是清末民间自治展开较早，取得成绩较多的典范。上海早于1905年创设了城厢内外总工程局，统筹自治，1909年又根据《城镇乡地方自治章程》的规定，将总工程局改为自治公所，由自治公所统一筹办自治事宜。上海人民特别是绅商在自治中起到了积极地重要作用，有效推动了上海自治的进行。
设立上海城自治公所
上海绅商早在1905年就成立了上海地方自治机构——城厢内外总工程局，以为地方自治之基础。1909年1月18日，清攻府颁布《城镇乡地方自治章程》，规定各地城镇乡必须设立自治公所。总工程局迭奉苏松太道蔡乃煌和代理上海县知县李修梅照会，饬令遵章筹办。李钟珏等工程局的董事们认为。总工程局已开办四年，颇有成绩，初具规模，遂奏请以总工程局为基础，改组为上海城厢内外自治公所，不在另外筹没。其禀文称：“总工程局之设，本为地方自治之基础，计自开办至今，已届四年，历办地方各事，均经禀明有案。董局因拟自宣统元年五月初一日起，以原有之总工程局作为上海城厢内外自治公所”。此项要求或得批准。由此，上海自治公所取代上海城厢内外总工程局，成为上海地区遵旨筹办城镇乡地方自治的总机关。
选举议事会、董事会
总工程局改为自治公所后，按照规章，应着手筹办划分自治区域，调查人口和选民，清理公款公产以及选举议事会、董事会的事宜。1909年恰是总工程局议事会四年任满全体改选之年，适逢清政府颁布《城镇乡地方自治选举章程》，所以应按照选举章程办理。
关于选民资格，1905年总工程局开办时。由“向来办事诸绅商中共同选举”，估计人数不超过200人。总工程局的选举由于初办，不便实行普选，虽然董事、议董是由绅商在各行各业的董事中选出，但最后还需经护道选定后任命，不是实行公举，由此选出的议事会、董事会代表者绅商阶层的利益。1909年6月18日，城自治公所设立当天。即在城内同仁辅元堂设立城厢内外选举调查事务所。选举根据《城镇乡地方自治选举章程》规定，选民资格除年龄和居住年限外，需“年纳正税(指解部库司库支销之各项租税而言)或本地方公益捐二元以上”，条件比总工程局时宽泛。但从具体实施来看，当时上海城厢人口204388人(不包括租界)，1909年12月公布的选民人数为3644人，实际参加投票人数为1104人，选民只占1.78％，实际参加投票人数只占0.54％。这就说明，满足选举条件的仍局限于少数有产阶层，广大下层劳动群众仍没有选举权，而且选举工作贯彻的并不彻底。
又把选民以资产的多寡为依据划分为甲乙两级，两级选民各选举议员半数。1910年1月，甲乙两级投票选举。各选议员30人，除去当选无效者3人，谢绝告退者8人外，共计当选49人。2月由当选议员投票选举议事会议长、副议长及董事会总董、董事和名誉董事，成立了新一届的董事会和议事会。《城镇乡地方自治章程》规定议事会议长、议员，董事会总董、董事及名誉董事任期都是两年，但议员和名誉董事每年抽签改选其半。
按照《城镇乡地方自治章程》规定，城自治公所议事会有议决各项章程规则，决议自治经费预算、决算，议决地方应行兴革事项之立法权；有选举董事会并监督检查其执行议决情况之组织监督行政权。
选举具有民主自治的特征，但是，从城自治公所议事会、董事会当选成员来看，绝大多数成员是原总工程局成员，并居要职。此届议事会、董事会对于总工程局议事会、董事会具有很强的继承陛。城自治公所议事会设议长、副议长各一人，由原总工程局副议长沈恩孚任议长，原总工程局西区区长吴馨任副议长；设议员四十一人，其中十七人是原总工程局办事总董、名誉董事或议董。城自治公所董事会设总董一人，由原总工程局领袖总董李钟狂担任；设董事三人，其中董事莫锡纶、王震两人原是总工程局办事总董，顾履桂原是总工程局议董、南区区长；设名誉董事十三人，其中顾微锡、朱开甲等八人是原总工程局名誉董事和议董；设区长三人，其中西区区长梅豫帐是原城自治公所议董，南区区长穆湘瑶在总工程局时期即已担任此职，只有中区区长毛经畴是新任的。原总工程局议事会成员33人中，除两人参加江苏谘议局，五人落选；原总工程局参事会成员16人中，除两人病故，两人落选外，其他人都进入了城自治公所。这再次说明，清末上海地方自治中，城自治公所仅是总工程局的扩充，真正代表的始终是有产阶层的利益，不能充分体现民意。
处理地方自治事务
按照《城镇乡地方自治章程》的规定，城自治公所除拥有部分本地的市政建设权、民政管理权、地方税收权和公用事业管理权外，还拥有总工程局所没有的部分工商实业和文教卫生之管理权。本不属自治公所管辖而总工程局已办理的巡警和裁判所，也由自治公所继续办理，自治公所继续享有地方治安权。总工程局时期，上海的地方自治活动并不是全部归总工程局管理。自治公所成立后，要求将原属官契总局办理的城厢自治区域内的官契事务收归城自治公所管理。原不属总工程局办理的城内清道、路灯及造房执照等事宜的管理权，城自治公所也于1910年9月收归己有。另外，城自治公所的行政范围，扩展到了总工程局所不曾管辖的闸北等地。可见，城自治公所继承了总工程局的职权，也是一个拥有部分地方行政权的机构，而且其自治事务比总工程局时有所扩大。
上海城自治公所十分重视市政建设，取得了一定的成绩。市政建设的一个重要内容就是修筑道路、改建桥梁、开辟城门、疏通河道、建造码头、驳岸、开放电车等。自治公所起草并通过了《上海城自治公所道路工程项办事规约》等规约制度，在自治公所的主导下，上海修建道路39条，整修桥梁11座，修筑城门3个，修造码头2个.疏通河道1处，修缮驳岸3个。
关于自治经费，上海自治的主要财政保障是税收。城自治公所的税则比较细致，包括生活和营业方面的各种税，多达28种。除了纳税之外，自治公所还发行公债。地方捐、车捐、船捐、公债和公产收入是自治公所财税收入的主要来源。稳定的财税收入有效地保障了上海地方自治活动的经费来源，有力地促进了自治运动的发展。
官府对自治进行监督
自治公所在施行地方自治的过程中，受到官府的监督和限制，而且监督力度比总工程局时期更为加强。监督主要表现在以下方面：第一，直接的官方监督。总工程局时期，议事会决议事项，除“需籍地方官权力”办理的外。不必呈报地方官批准，可直接交董事会执行。而城自治公所议事会之议决事项，必须呈交地方官查核后，才能移交董事会执行。地方官可随时检查城自治公所的办理情形，裁决其自治经费预算和议决事项，并可经督抚同意解散城议事会、董事会，撤销董事、议员的职务。第二，加强对董事会的控制并且增加董事会的权力。总工程局的领袖总董和办事总董均由本地绅士及城厢内外各业商董秉公选举，再报请地方官批准任命。城自治公所规定，选举总董，议事会无权确定，必须报送二人，由督抚选择其中一^担任。城自治公所规定议事会的选举由董事会负责组织，议事会议案由董事会确定并通知议员。这样，清政府就大大加强了对城自治机关的监督和控制。通过民主选举出来的城自治公所自治机关，尽管受到官府的严格监督，但是，它还是能够在官方许可的范围内，在一定程度上民主地行使立法和组织、监督地方行政的权力，积极地举办市政建设、文化教育以及地方公益事宜，维护选民的利益和要求。上海城自治公所并不仅仅是清政府地方当局的—个咨询机关，而是通过一定民主程序，对地方政治试行议决和监督的代议机关。
上海城自治公所在清末民间自治中发挥了积极作用，有力地推动了当地市政建设以及其他自治事务的发展。其中关于选举议事会、董事会的规定，在一定程度上体现了近代民主的特征。
(作者单位：山东大学法学院)
参考文献
1、吴桂龙，纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文集(下册)[M］，北京中华书局，1983 2、故宫博物院明清档案部，清末筹备立宪档案史料(下册)[M]，中华书局，1979