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摘要：本文在分析我国政府采购发展的现状基础上，阐述了政府采购对自主创新的作用，并提出了充分发挥政府采购政策功能，促进企业自主创新的具体措施。
关键词：政府采购 自主创新 采购制度
一、我国政府采购发展的现状
根据财政部公布的2005年全国政府采购统计信息，2005年全国实际政府采购规模2927.6亿元，比上年增长37.1％，比计划节约资金380.2亿元。2005年全国政府采购金额占全国GDP的比重为1.6％。与上年基本持平。实施政府采购改革7年来，全国政府采购规模年平均增长77.9％。2005年。工程类、服务类政府采购增长迅速。全国工程类政府采购1323.2亿元，比上年增长39.5％。占政府采购总规模的45.2％；服务类政府采购195.8亿元。比上年增长41.4％。占政府采购总规模的6.7％。2005年，中央单位政府采购规模呈现快速增长势头：政府采购规模达到407.8亿元。比上年增长39.2％。政府采购市场已经成为国内最大、最集中的公共消费市场。
改革开放以来。我国经济获得了持续高速的发展，经济实力大大增强。但我国经济发展主要走的是粗放型道路，经济技术含量、尤其是自主知识产权含量严重偏低。目前，我国企业还远远不是技术创新的主体。现在企业的研发投入只占营业额的0.5％，大企业占到0.7％左右，远远低于发达国家的4％～5％；我国有99％的企业没有申请过专利。有专利的企业不到万分之三。
目前我国政府采购在促进企业技术自主创新方面存在的问题：其一，促进企业技术创新的政府采购制度不够健全。自主创新产品缺乏全国建立统一的认证标准、认证程序和认证机构。目前也缺乏对自主创新产品的定义和目录，在具体操作中难以把握。没有形成一套系统的通过政府采购扶持本国重大技术创新的操作方案，加之监督机制不完善，规定条款也形同虚设。其二，政府采购制度对企业技术创新引导功能不强。以往国家财政一直在对从事技术开发活动的科研机构、高校和企业进行投入。这样容易造成资金使用的低效率。而且也容易使得技术开发活动脱离市场的实际需求。其三。政府采购的规模及占财政支出的比例相对较小。对企业技术创新支持总量不够。
二、政府采购对企业自主创新的作用
实施扶持企业自主创新的政府采购政策。推进技术创新、产品创新和产业结构升级，是发达国家的普遍做法。按照国际经验一般数据看，政府采购占整个政府财政支出的比重达到30％以上。在20世纪五六十年代。美国的航天航空技术、计算机、半导体的建立和发展，基本都是靠政府采购给予第一推动力。美国半导体和计算机工业发展早期。由国防部和国家宇航局出面采购。有效地降低了这些产品早期进入市场的风险。以集成电路为例，1960年集成电路产品刚刚问世，100％由联邦政府购买。1998年美国政府的采购合同总额中，来自高技术企业的产品价值占35％。美国通过政府采购扶植了IBM、惠普、德克萨斯仪器公司等一批国际IT业巨头。美国西部硅谷地区和东部128公路沿线高技术产业群的迅速发展。与联邦政府的采购政策密不可分。
由于自主创新战略是改变经济粗放增长模式的必然选择，国家“十一五”规划中特别强调自主创新，同时把政府采购的政策功能提升到新的高度。我国政府采购占整个政府财政支出的比重还不到10％。所以从市场经济和公共财政的发展趋势和国际经验比较来看，我国政府采购的总体规模应该说还有很大的上升空间。政府采购可在企业创新活动的最终环节上给予间接的支持，使那些有发展前景而当前市场一时不能接受的科技成果完成创新过程。
政府采购促进企业自主创新的作用主要体现为：首先，在某种程度上减少科技创新的产业化风险，又能鼓励现有科技成果加快产业化。支持企业向高新技术创新领域拓展，发挥重大的导向和推动作用。其次，坚持优先采购国内技术创新产品，鼓励国内企业在科技创新方面逐渐树立主导的地位。如果国内的企业能在技术研发上处于主导地位的话，不仅能巩固国内企业在本土市场的竞争地位。同时，也会使其在世界市场中具有很强的竞争势力。再次，政府采购可选择一些急待研究开发的高新技术项目，用招投标的方式，把有限的科研开发经费集中使用在刀刃上。带动一批企业参与重大技术创新。
三、促进企业自主创新的政府采购之具体措施
随着中国政府采购额的逐年增长，国际上要求我国开放政府采购市场的呼声也日渐高涨。如果这个市场完全打开。国内企业将面临严酷的竞争。因此，改进政府采购政策。充分发挥政府采购促进企业自主创新的功能刻不容缓。运用政府采购机制激励自主创新是一个复杂的工作。它需要多方面配合和共同推进。同时。政府采购政策应该适时根据国家产业政策进行调整。财政部虽已下发了《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》，但规定还是较抽象，缺乏可操作性。具体而言，政府采购可以采取五大措施，充分发挥促进企业自主创新的功能作用。
(一)尽快制定《自主创新产品目录》
财政部门应会同科技部门尽快建立认证制度，制定认证标准和评价体系，由科技部门和权威的科研机构按照该标准和评价体系对制造企业申报自主创新的产品进行认定。并向全社会公告。财政都会同有关部门在获得认定的自主创新产品范围内，确定政府采购自主创新产品目录。每半年公布一次自主创新产品目录。在完成对自主创新产品的认证后，向供应商颁发证书。为政府采购机构操作执行提供依据。在确定自主创新的标准后。还应该实行动态管理。不断更新自主创新产品目录。该目录一经制定就必须严格执行，否则政府采购就会流于形式。发挥不了其应有的作用。
所谓“自主”应是指政府采购供应商所提供的产品或服务必须拥有自主的知识产权或注册商标，不依附于任何人。也不受制于任何人；“创新”应是指产品和服务技术含量高。在国内处于领先地位，甚至填补了国内空白。具有很强的市场竞争力的生产能力。
可以考虑把《自主创新产品目录》划分为首购、重要部件和一般产品三大类。第一类为首购和订购类。应包括国内企业开发的、具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品。这类产品实行首购政策和订购政策。第二类为重要零部件类。这类产品将在政府采购评标时给予单项部件较高幅度的优惠。第三类为一般产品类。除被认定为第一类、第二类自主创新产之外的，均属于一般产品类，一般产品实行政府采购普通的优惠政策。
(二)建立优先采购、政府首购、预先订购制度
财政部门在确定的采购项目预算审批过程中，应优先安排采购自主创新产品的预算。在政府采购评审方法，在分值设定上考虑自主创新因素。以价格为主的招标项目评标，在满足采购要求的条件下，优先采购自主创新产品。政府在发生采购业务时，自主创新产品价格高于一般产品的，要根据科技含量和市场竞争程度 等因素，对自主创新产品给予一定幅度的价格扣除，可以高于其他同类不具有自主创新产品的价格采购。通过价格优惠。既可以增加自主创新企业或服务机构的销售机会，使这些企业不至于因创新成本高而丧失政府采购机会，又可以通过价格优惠的收益，获得进一步技术开发的能力。并鼓励更多的供应商为获得政府采购订单在自主创新方面展开竞争。自主创新产品政府价格优惠的幅度，可以根据创新程度和自主产权情况给予从10％～40％甚至更高的优惠幅度。
以综合评标为主的招标项目，要增加自主创新评分条款及分值比重。可考虑对自主产品给予10％的价格扣除，并按扣除后的投标报价计算其价格得分。
“政府首购制度”则是指对具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品，政府在认定后可进行首先采购，以此对其进行重点扶持。政府首购对企业自身自主创新能力的提高影响巨大。高新技术企业在其产品上市前。企业基本是以投入为主，根本没有收益；只有在产品上市后。才会逐步有所收益。如果企业能尽快收回前期的投资，对企业进一步完善产品性能、提高产品质量、尽快占领市场具有重要意义。否则企业就很难实现第二次创新。
“预先订购”是指实施技术研发项目政府订购制度。对于政府需要的重大创新产品或技术，可在论证后列入政府科技计划，面向高新技术企业、高等院校和科研院所签订政府订购合同。
(三)建立强制性采购和固定比例采购制度
所谓强制性采购制度即在一些关系国计民生的重大项目中必须采用自主创新产品。对于国民经济发展、对于某个行业发展等具有决定性作用的自主知识产权或自主创新产品，或者对于一些特殊的产品和服务，如涉及军事机密和国家安全的产品或服务，只要有完全自主知识产权，应该规定政府必须进行采购。如一些特定产品使用的计算机芯片、一些特殊使用的计算机软件产品和服务。所谓固定比例采购制度。就是对于政府采购的某些工程、货物和服务。规定本国自主知识产权必须达到的比例，凡是未能达到这种比例要求的。一律不得采购。例如重大建设项目以及使用财政性资金采购重大装备和产品的项目，应将承诺采购自主创新产品作为申报立项的条件。并事先征求有关部门意见，明确采购自主创新产品的具体要求。国产设备采购比例一般不低于总价值的60％，不按要求采购自主创新产品，财政部门不予支付资金。固定比例采购的特点是，允许有一定比例的非自主创新成分，但自主创新的比例必须达到一定的程度。
(四)统一《政府采购法》和《招标投标法》
我国现行的《招标投标法》应当纳入《政府采购法》中或者使两者融合，不应同时存在着两部调整同一采购对象的法律。《招标投标法》是一部程序法。它更多的是规定招标投标在实施过程中应该遵守的原则和做法。《政府采购法》属于国家的公共采购制度，相当于国家公共采购领域里的“宪法”。招标投标制度是属于这部“宪法”的核心内容和组成部分，我国的两部公共采购法律只有走向统一，明确公共采购市场的主管机关，建立起有效的监督机制，才能够彻底解决我国目前招标投标领域里存在的诸多问题。
(五)改革课题经费预拨制度，建立创新成果政府采购制度
随着市场经济的发展，政府为了获得社会科学和自然科学方面的创新，应该及时改革课题经费预拨制度，改变事前的申报支付制，建立事后的政府采购制。实行创新成果政府采购制度。可以让更多的企业参与创新。政府对于已经取得了实质性成果的项目，实行招标采购制，得到的是一种实质成果。而事前支付巨额资金，获得的只是一种创新的可能而已。
关键词：政府采购 自主创新 采购制度
一、我国政府采购发展的现状
根据财政部公布的2005年全国政府采购统计信息，2005年全国实际政府采购规模2927.6亿元，比上年增长37.1％，比计划节约资金380.2亿元。2005年全国政府采购金额占全国GDP的比重为1.6％。与上年基本持平。实施政府采购改革7年来，全国政府采购规模年平均增长77.9％。2005年。工程类、服务类政府采购增长迅速。全国工程类政府采购1323.2亿元，比上年增长39.5％。占政府采购总规模的45.2％；服务类政府采购195.8亿元。比上年增长41.4％。占政府采购总规模的6.7％。2005年，中央单位政府采购规模呈现快速增长势头：政府采购规模达到407.8亿元。比上年增长39.2％。政府采购市场已经成为国内最大、最集中的公共消费市场。
改革开放以来。我国经济获得了持续高速的发展，经济实力大大增强。但我国经济发展主要走的是粗放型道路，经济技术含量、尤其是自主知识产权含量严重偏低。目前，我国企业还远远不是技术创新的主体。现在企业的研发投入只占营业额的0.5％，大企业占到0.7％左右，远远低于发达国家的4％～5％；我国有99％的企业没有申请过专利。有专利的企业不到万分之三。
目前我国政府采购在促进企业技术自主创新方面存在的问题：其一，促进企业技术创新的政府采购制度不够健全。自主创新产品缺乏全国建立统一的认证标准、认证程序和认证机构。目前也缺乏对自主创新产品的定义和目录，在具体操作中难以把握。没有形成一套系统的通过政府采购扶持本国重大技术创新的操作方案，加之监督机制不完善，规定条款也形同虚设。其二，政府采购制度对企业技术创新引导功能不强。以往国家财政一直在对从事技术开发活动的科研机构、高校和企业进行投入。这样容易造成资金使用的低效率。而且也容易使得技术开发活动脱离市场的实际需求。其三。政府采购的规模及占财政支出的比例相对较小。对企业技术创新支持总量不够。
二、政府采购对企业自主创新的作用
实施扶持企业自主创新的政府采购政策。推进技术创新、产品创新和产业结构升级，是发达国家的普遍做法。按照国际经验一般数据看，政府采购占整个政府财政支出的比重达到30％以上。在20世纪五六十年代。美国的航天航空技术、计算机、半导体的建立和发展，基本都是靠政府采购给予第一推动力。美国半导体和计算机工业发展早期。由国防部和国家宇航局出面采购。有效地降低了这些产品早期进入市场的风险。以集成电路为例，1960年集成电路产品刚刚问世，100％由联邦政府购买。1998年美国政府的采购合同总额中，来自高技术企业的产品价值占35％。美国通过政府采购扶植了IBM、惠普、德克萨斯仪器公司等一批国际IT业巨头。美国西部硅谷地区和东部128公路沿线高技术产业群的迅速发展。与联邦政府的采购政策密不可分。
由于自主创新战略是改变经济粗放增长模式的必然选择，国家“十一五”规划中特别强调自主创新，同时把政府采购的政策功能提升到新的高度。我国政府采购占整个政府财政支出的比重还不到10％。所以从市场经济和公共财政的发展趋势和国际经验比较来看，我国政府采购的总体规模应该说还有很大的上升空间。政府采购可在企业创新活动的最终环节上给予间接的支持，使那些有发展前景而当前市场一时不能接受的科技成果完成创新过程。
政府采购促进企业自主创新的作用主要体现为：首先，在某种程度上减少科技创新的产业化风险，又能鼓励现有科技成果加快产业化。支持企业向高新技术创新领域拓展，发挥重大的导向和推动作用。其次，坚持优先采购国内技术创新产品，鼓励国内企业在科技创新方面逐渐树立主导的地位。如果国内的企业能在技术研发上处于主导地位的话，不仅能巩固国内企业在本土市场的竞争地位。同时，也会使其在世界市场中具有很强的竞争势力。再次，政府采购可选择一些急待研究开发的高新技术项目，用招投标的方式，把有限的科研开发经费集中使用在刀刃上。带动一批企业参与重大技术创新。
三、促进企业自主创新的政府采购之具体措施
随着中国政府采购额的逐年增长，国际上要求我国开放政府采购市场的呼声也日渐高涨。如果这个市场完全打开。国内企业将面临严酷的竞争。因此，改进政府采购政策。充分发挥政府采购促进企业自主创新的功能刻不容缓。运用政府采购机制激励自主创新是一个复杂的工作。它需要多方面配合和共同推进。同时。政府采购政策应该适时根据国家产业政策进行调整。财政部虽已下发了《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》，但规定还是较抽象，缺乏可操作性。具体而言，政府采购可以采取五大措施，充分发挥促进企业自主创新的功能作用。
(一)尽快制定《自主创新产品目录》
财政部门应会同科技部门尽快建立认证制度，制定认证标准和评价体系，由科技部门和权威的科研机构按照该标准和评价体系对制造企业申报自主创新的产品进行认定。并向全社会公告。财政都会同有关部门在获得认定的自主创新产品范围内，确定政府采购自主创新产品目录。每半年公布一次自主创新产品目录。在完成对自主创新产品的认证后，向供应商颁发证书。为政府采购机构操作执行提供依据。在确定自主创新的标准后。还应该实行动态管理。不断更新自主创新产品目录。该目录一经制定就必须严格执行，否则政府采购就会流于形式。发挥不了其应有的作用。
所谓“自主”应是指政府采购供应商所提供的产品或服务必须拥有自主的知识产权或注册商标，不依附于任何人。也不受制于任何人；“创新”应是指产品和服务技术含量高。在国内处于领先地位，甚至填补了国内空白。具有很强的市场竞争力的生产能力。
可以考虑把《自主创新产品目录》划分为首购、重要部件和一般产品三大类。第一类为首购和订购类。应包括国内企业开发的、具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品。这类产品实行首购政策和订购政策。第二类为重要零部件类。这类产品将在政府采购评标时给予单项部件较高幅度的优惠。第三类为一般产品类。除被认定为第一类、第二类自主创新产之外的，均属于一般产品类，一般产品实行政府采购普通的优惠政策。
(二)建立优先采购、政府首购、预先订购制度
财政部门在确定的采购项目预算审批过程中，应优先安排采购自主创新产品的预算。在政府采购评审方法，在分值设定上考虑自主创新因素。以价格为主的招标项目评标，在满足采购要求的条件下，优先采购自主创新产品。政府在发生采购业务时，自主创新产品价格高于一般产品的，要根据科技含量和市场竞争程度 等因素，对自主创新产品给予一定幅度的价格扣除，可以高于其他同类不具有自主创新产品的价格采购。通过价格优惠。既可以增加自主创新企业或服务机构的销售机会，使这些企业不至于因创新成本高而丧失政府采购机会，又可以通过价格优惠的收益，获得进一步技术开发的能力。并鼓励更多的供应商为获得政府采购订单在自主创新方面展开竞争。自主创新产品政府价格优惠的幅度，可以根据创新程度和自主产权情况给予从10％～40％甚至更高的优惠幅度。
以综合评标为主的招标项目，要增加自主创新评分条款及分值比重。可考虑对自主产品给予10％的价格扣除，并按扣除后的投标报价计算其价格得分。
“政府首购制度”则是指对具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品，政府在认定后可进行首先采购，以此对其进行重点扶持。政府首购对企业自身自主创新能力的提高影响巨大。高新技术企业在其产品上市前。企业基本是以投入为主，根本没有收益；只有在产品上市后。才会逐步有所收益。如果企业能尽快收回前期的投资，对企业进一步完善产品性能、提高产品质量、尽快占领市场具有重要意义。否则企业就很难实现第二次创新。
“预先订购”是指实施技术研发项目政府订购制度。对于政府需要的重大创新产品或技术，可在论证后列入政府科技计划，面向高新技术企业、高等院校和科研院所签订政府订购合同。
(三)建立强制性采购和固定比例采购制度
所谓强制性采购制度即在一些关系国计民生的重大项目中必须采用自主创新产品。对于国民经济发展、对于某个行业发展等具有决定性作用的自主知识产权或自主创新产品，或者对于一些特殊的产品和服务，如涉及军事机密和国家安全的产品或服务，只要有完全自主知识产权，应该规定政府必须进行采购。如一些特定产品使用的计算机芯片、一些特殊使用的计算机软件产品和服务。所谓固定比例采购制度。就是对于政府采购的某些工程、货物和服务。规定本国自主知识产权必须达到的比例，凡是未能达到这种比例要求的。一律不得采购。例如重大建设项目以及使用财政性资金采购重大装备和产品的项目，应将承诺采购自主创新产品作为申报立项的条件。并事先征求有关部门意见，明确采购自主创新产品的具体要求。国产设备采购比例一般不低于总价值的60％，不按要求采购自主创新产品，财政部门不予支付资金。固定比例采购的特点是，允许有一定比例的非自主创新成分，但自主创新的比例必须达到一定的程度。
(四)统一《政府采购法》和《招标投标法》
我国现行的《招标投标法》应当纳入《政府采购法》中或者使两者融合，不应同时存在着两部调整同一采购对象的法律。《招标投标法》是一部程序法。它更多的是规定招标投标在实施过程中应该遵守的原则和做法。《政府采购法》属于国家的公共采购制度，相当于国家公共采购领域里的“宪法”。招标投标制度是属于这部“宪法”的核心内容和组成部分，我国的两部公共采购法律只有走向统一，明确公共采购市场的主管机关，建立起有效的监督机制，才能够彻底解决我国目前招标投标领域里存在的诸多问题。
(五)改革课题经费预拨制度，建立创新成果政府采购制度
随着市场经济的发展，政府为了获得社会科学和自然科学方面的创新，应该及时改革课题经费预拨制度，改变事前的申报支付制，建立事后的政府采购制。实行创新成果政府采购制度。可以让更多的企业参与创新。政府对于已经取得了实质性成果的项目，实行招标采购制，得到的是一种实质成果。而事前支付巨额资金，获得的只是一种创新的可能而已。