围歼“中介腐败”

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  中介组织,一个颇为纯粹的中式事物。
  在古代中国,有一种名为“掮客”的行业,虽然本钱不多,甚至没有什么资本,但凭着向官府交纳、贿赂,取得垄断农副产品交易的特权,操纵价格从中受利。仅凭口舌之利便赚取好处,因而这些人也被称之为“牙人”、“牙商”、“邪郎”、“牙侩”等。新中国成立后,一度兴盛的“掮客”在严密的行政管制下消失。
  及至上世纪80年代,当市场机制开始建立,随着经济管制放松,政府和经济系统逐渐分离。为配合市场经济发展和管理的需要,又出现了一系列被称为“市场中介”的组织,律师、注册会计师、注册资产评估师、注册税务师、房地产估价师、土地估价师、造价工程师、价格鉴证师、拍卖师、保险精算师、专利代理人、商标代理人等中介职业,也为世人所熟悉。
  房屋买卖需要中介,资产评估需要中介,工程建设需要中介……应该说,“市场中介”一经诞生便成为宏观调控与市场调节的重要环节,发挥着分化社会管理、延伸政府服务、增强社会自律、完善市场体制的作用。
  然而,随着中介组织的迅速发展,大量行政寻租与商业贿赂等腐败也随之渗透,众所诟病的中介腐败,逐渐进入了人们的视野。
  近年来,在中央高层的高度重视下,纠治市场中介组织违法违规问题,开始进入国家惩防腐败战略内容:与此同时,各地检察机关在查办各类中介腐败案的同时,积极调研分析,发出检察建议书,提出相应预防对策。
  易被忽视的腐败温床
  在市场经济条件下,社会中介服务作为一种自主协调机制,以其专业性和公正性为基本特征,具有一定的抑制腐败功能,也被誉为社会迈向法治的基石。但由于相应的监督体系尚未建立健全,中介组织反而失去了客观、中立、公正的本色,成为腐败的温床。
  中国社会科学院副研究员林跃勤曾为“中介腐败”定义如下,“部分拥有法定授权提供行政服务(公共服务)或准行政服务(准公共服务)职能的社会中介组织出于谋取私利目的滥用职权的行为,是中介机构及从业人员与相关政府机构工作人员以行贿、洗钱或共享其他非法利益或获利机会等互相勾结、谋取非法利益的行为”。具体表现形式,主要有贿赂(行贿与受贿),侵占国有集体资产、投资者权益及公民个人财产以及参与洗钱这三类。
  现实中,一些中介机构为利益所驱使,置法律与诚信于不顾,甚至心甘情愿地成为某些腐败官员、社会上的不法商人合谋,瓜分国有资产和掠夺社会公众的帮凶,沦为腐败链条中关键的一环。大量贪腐案件表明,如果没有这些“中介运作”,很多腐败行为很难得逞。
  与传统的犯罪对比,这种新型腐败具有一定的天然隐蔽性。譬如,某些社会中介机构利用信息、专业技能优势、业务权威性和合法身份,为其违规操作和腐败行为披上合法外衣;一些中介机构与公职人员的寻租行为联系紧密,受到权力寻租者的庇护;少数社会中介机构和某些政府工作人员从事期权腐败,社会中介机构通过收买在位政府工作人员办事,退休后再到该公司合法任职,较长时空的跨度,加上政策法律不完善,中介腐败也就难以识破,而这也加剧了腐败。
  在一些不安分的律师看来,法官是可以反复利用的永恒资源。直接向能兑现承诺的法官行贿,就可从委托人处换取更多利益。有的律师在搞关系、抓攻关方面煞费苦心、细致分工,对不同辖区与不同专业的法官专攻“软肋”,进而形成相对稳固的关系。
  2008年6月,在中介人员的“穿针引线”下,福建省漳州市芗城区法院执行局5名法官上了贼船,滥用职权,损害当事人利益。事情经纪检部门查处败露后,漳浦县人民法院对此案作出了判决,芗城区法院执行局原副局长刘毅明犯执行判决、裁定滥用职权罪和受贿罪,获刑12年;执行局法官吴永忠获刑7年,其他三名涉案法官另案处理。
  在房地产中介活动中,双方代理行为较为突出。中介组织既代理买方又代理卖方,通过价格操控赚取高额利润。在中介收费方面,虽然国家也规定代理费用按照成交款0.5%~2.5%计取,但一些中介人员通过贿赂委托方,从中非法渔利。
  之前就有媒体披露,某大型国企驻沪办主任何某在转让公司房产的过程中,接受中介蔡某给予的好处费,此后便任由蔡某在与买方协商房价过程中,故意抬高卖方既定价格,帮助赚取超过房价5%的差价近200万元。
  在一些房屋中介人看来,向手握权力的人行贿,是一件“送一只鸡换一头牛”的划算买卖。事实上,这些房地产中介因此赚取的利润,远超过所行贿的金额。
  也有一些房地产中介与某些公职人员勾结,赚取巨额利益。
  一些社会中介能量巨大,原因多种多样,一方面是“自身努力”。为了实现其客户委托的事项或为争取获利机会,中介直接或者介绍利害关系人“跑”项目审批、资金、配额指标及政府或单位采购投标,向某些公职人员提供金钱、有价证券、房子、汽车,给其家人安排出国留学和旅游等,为获取好处打开了“方便之门”。
  值得注意的是,中介组织开始“联合”,能量更呈倍增之势。在广州市海珠区检察院查获的一起重大资产处置行贿案件中,14名行贿人中有10人属于中介从业人员,而且所属中介行业的专业性特别强,其中拍卖机构从业人员5件5人,评估机构从业人员两件两人,律师从业人员3件3人。正因为中介行业实现了“专业联合”,故而才能“密切协作”,将重大资产处置项目“轻松拿下”。
  另一方面,中介力量之大源于“先天优势”。许多行业协会原本依托政府成立,带有官办、半官办、官民合办的色彩。一些中介组织表面上与原主管部门脱钩,但实际上“藕断丝连”。更有一些中介组织,领导由现任政府官员兼任,或担任顾问、名誉会长,或为刚卸任的官员担任,官员、中介身份合二为一,结成了牢不可破的利益同盟。
  某协会会长带着协会秘书长和家人出国旅游,一次花费就数十万元,出去数次,相关费用全部由某跨国公司或垄断企业支付;为了回报跨国公司、垄断企业“厚爱”,对于跨国公司、垄断企业国内竞争对手请求不予审批,故意打压国内竞争对手,帮助跨国公司、垄断企业维护其在国内的优势地位。
  在一些中介组织的背后,不难发现官员势力“保护伞”。一些案例显示,通过中介公司受贿,捞取不法好处,已成为一种颇为新颖的腐败工具。   中介组织的腐败行为,不仅腐蚀了大量政府官员,由其出具的虚假证明文件,作出的鉴证文书,提供的法律意见等,还影响政府的决策水平和决策质量,甚至导致政府部门决策失误,直接引发国有资产流失、安全生产隐患、豆腐渣工程等问题的发生。对于公众而言,这也意味着一系列的麻烦和伤害。
  没有硝烟的激烈战斗
  中介组织乱象频仍,公众信任危机萌发,各方力量也开始聚焦。
  2009年,《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》报告出台。这份长达3.5万字的报告一经问世,便引起中央相关决策、管理部门浓厚兴趣和高度关注。
  来自上海市黄浦区人民检察院的一组数据表明,中介组织犯罪伴随着经济快速发展逐步出现,并呈现频发之势。比如,2005年到2007年底,该区人民检察院先后侦破了10余件与中介行业中介活动有关的贿赂犯罪案件,涉及金融理财、产权交易、工程监理等方面。而在2004年前,中介机构涉及贿赂犯罪的情况还比较少。
  为了解当前中介组织的公信力状况,2011年4月1日至12日,《瞭望》新闻周刊联合国内专业民意研究机构——北京美兰德信息公司,采用系统抽样方法,对3206名年龄在20岁以上的居民作了计算机辅助电话访问。
  这次调查覆盖包括北京、上海、广州、深圳等16个大中型城市市区。调查结果显示,公众对中介组织信任度的总体评价较低,打分为“不太信任”。超过半数公众认为,近年来,中介组织腐败现象严重,主要根源在于中介组织行业门槛低、审批准入把关不严以及监管不力等等。
  而对中介组织违法违规现象的惩治,在一些地方的强力纠治下,已进入法规拟定和阶段性收官阶段。
  《浙江省建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年实施办法》明确提出,要加强对行业协会、中介机构的引导规范和监督管理工作。
  而在福建,从2007年7月至2009年6月的两年间,各级纪检监察机关会同有关执法监督部门,对违法经营、价格欺诈、弄虚作假、扰乱市场、行贿或介绍贿赂,与国家公职人员恶意串通从事违法犯罪活动的进行了集中打击。这段时间,该省共查处中介组织违法违规案件676件,给予党纪、政纪处分31人,依法移送司法机关处理47人。
  2010年11月至次年6月,山西省开展集中清理整顿中介组织涉煤涉焦执业活动,重点是评估和验证中存在的违规操作、弄虚作假、商业贿赂等违法违规问题,着力规范一批与政府部门有行政依附和利益关联的中介组织,查处一批与中介组织相互串通、直接或间接在中介组织入股和兼职、严重损害国家和集体利益的国家工作人员等,收到了一定成效。
  面对不断升级的中介组织违法违规问题,中央高层的反腐视线也开始关注。2011年1月9日,中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在十七届中央纪委第六次全体会议的工作报告中指出,要整治行业协会、市场中介组织违规违法问题,研究制定社会领域防治腐败工作指导意见,努力形成各方面积极参与、共同推进反腐倡廉建设的社会氛围。
  这年的2月5日,国家预防腐败局印发2011年工作要点,明确提出将深入开展社会领域防治腐败工作,整治行业协会、市场中介组织违规违法问题。纠治市场中介组织违规违法问题,开始进入国家惩防腐败战略内容。随后,各地在对中介组织问题的严厉打击,进入了一个新的阶段。
  2011年8月,广东省市场中介组织防治腐败工作专责小组按照省委、省政府、省纪委的决策部署,成立7路检查组,分赴该省各地,督导各地市场中介组织防治腐败工作,重点检查审计及会计服务机构、工程建设项目招投标机构、工程造价咨询机构、房地产交易经纪机构、房地产价格评估机构、职业(人才)介绍机构和企业登记代理机构等7类市场中介组织诱发腐败的突出问题。
  截至今年3月,广东省共查办中介组织商业贿赂案件5宗,已结案3宗,罚没收入78.8万元,涉及房产交易代理、房价评估、广告代理、物流等领域或行业。
  遏制中介组织腐败升级的趋势,信息公开是一柄锐利的宝剑。
  检察机关在实践中发现,资产处置过程中的信息披露制度存在纰漏,发布信息方与接受信息方获取的信息量不对等,诸如不良债权的评估和处置价格对社会和债务人不公开,会给内幕人员提供可乘之机。
  从各地的一些信息公开举措看,为惩治中介腐败带来一股新风。比如,重庆市近年出台的煤矿中介组织“黑名单”制度。按照这项规定,各煤矿安全监察分局每年进行两次以上监督检查,并对存在的安全生产违法违规行为,依法从重处罚,并确定“黑名单”内容,“上榜者”将成为重点监察对象。凡是不廉政不诚信的中介机构,将在法律法规范围内采取降低、暂扣、取消其安全中介资质。
  2010年底,江苏省吴江市人民检察院联合市纪委等15个部门,共同出台了《全市中介机构信用评价管理办法》。根据该《办法》,通过审查中介机构执业手续是否规范,是否诚信经营、恪守职业道德,有无执业档案等因素,进行百分制打分,并按一定比例确定ABCD四个等级。在此基础上,检察机关对所有纳入信用监管的中介机构进行行贿犯罪档案查询,发现存在行贿犯罪记录的中介机构,降低信用分,重新调整信用等级,并作为最终的评定结果记入诚信档案。根据该市规定,凡政府投资项目要采用中介服务的,一律不得采用信用等级为D级的中介机构。
  到2011年4月2日,吴江市发布了该市历史上首份中介机构信用等级评价榜,上榜中介机构共有513家。除21家D级信用中介机构被列入“黑名单”外,还有31家建筑企业和38名从业人员被降低信用分,或纳入“市场准入黑名单”。
  亟待编织的反腐网络
  中介腐败无视与践踏国家法规,以利益转移的方式导致社会其他个人或组织的损失,侵害公平竞争这个市场经济的基础,进而造成经济效益和社会效益的根本性流失。
  尽管中介组织的违法违规问题已成众矢之的,但要彻底纠治这种乱象,并非一种易事。
  特别是在中国这样一个讲究人情世故的国家。有专家如是评论,此中的分寸感把握尤为重要,不过线,叫人情往来;一出界,便是行贿受贿。   作为一个正处转型期的市场国家,一个行进中的法治国家,尤其不能容忍中介组织腐败的持续与膨胀。
  在强化对中介组织违规腐败活动的监控,特别是抓紧查处腐败高发领域的中介违规活动,如重大工程投资建设、国有企业改制、土地转让评估、贷款抵押资产评估、公司上市及年度财务审计、政府采购等寻租腐败的重灾区的同时,还应在制度设置和法律构建上下更多功夫,编制一张缜密的反腐法网。
  回溯我国中介机构历史,绝大多数是在经济转轨过程中,从计划体制下政府管理职能中分离出来。不少中介机构,原本就依托政府成立。
  由于行政机关和中介机构仍未彻底脱钩,“两块牌子,一套人马”是不少中介机构的现状。天然的“二政府”身份,使之与行政力量容易变成利益共同体。现实中,中介组织的“寻租行为”,往往受到权力寻租者的庇护。
  对于行政力量而言,官办中介也具有一定的特殊作用,比如代替政府机关收受不能收的费用。但不容忽视的是,若干中介直接参与行贿、洗钱,沦为“官中介”、腐败新通道,诱发或滋生商业贿赂、以权谋私等腐败问题。
  背离市场原则的“官中介”,需要尽快治理。在一些专家看来,应从清理、减少和规范行政审批事项入手,将保留下来的行政审批事项名称、法律依据、条件、数量、程序等向社会公开,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。
  通过对现有社会中介组织全面摸底,使官办、半官办社会中介组织与政府“彻底脱钩”, 中介机构应与政府部门完全脱钩,将部门行业监督、协调、审计、集训和服务的职能从政府机关分离出来,交由律师、会计师、审计事务所及协会等中介机构来承担。当所有社会中介组织处于公平竞争的同一起跑线上,市场的本色才能得以还原。
  值得一提的是,2007年7月以来,福建全面清理“官中介”的尝试。该省纪委、监察厅会同省工商局,从解决一些中介组织与政府部门不同程度存在的利益关联等问题入手,先后制定下发了《福建省市场中介组织专项治理实施方案》、《福建省市场中介组织与政府部门分开工作实施方案》,到2009年6月,该省已有98.2%的相关中介组织,与政府部门在工作、组织、经济、场所四个方面实现了彻底“分家”。
  改革开放30余年,经验一再告诉我们,法治体系不完善,是各种乱象滋生的重要原因。
  中介组织腐败,与相关法律规范不健全,具有直接的关系。北京市人民检察院的一位检察官曾道:“目前刑法中虽然有涉及中介组织及其工作人员犯罪方面的内容,但刑事处罚规定还极其粗略,也没有明确的司法解释,操作性不强,使此类犯罪得不到有力打击。”
  纵观现行与中介组织有关的法律法规,主要是国务院颁发的《社会团体登记管理条例》等以及少量的部门规章、地方规章和规范性文件,还缺少一部“重量级”的国家法律。
  而市场中介行业法律规范不够健全,也造成了中介组织越位、违规违法现象滋生。目前,对中介人员违反职业要求的违规行为,往往采取限制或取消资质的做法,但对中介人行贿又够不上刑法处罚标准的案件,一般较难找到适合的处罚依据。
  由此,应根据社会中介组织欺诈、违规和腐败行为的性质和严重程度,采取行政处罚、经济赔偿和刑事制裁等多种处罚措施,增大社会中介组织及其从业人员的违法风险和成本,从而减少中介腐败的发生。
  从立法者的角度看,应对社会中介组织的相关法律法规进行清理、修改和完善,制定一些新的法律法规。鉴于国内中介机构存在严重的法律缺位和监督缺位,应在刑法、民法和有关法律中,对中介组织违法及其认定、刑事制裁和民事赔偿的标准和诉讼方式等,作出明文规定,使其行为受到法律约束。
  尤为重要的是,要在充分调研论证和广泛征求意见的基础上,抓紧出台《社会中介组织法》、《社会中介组织促进法》、《社会中介组织注册登记法》等专门法规,让社会中介组织管理尽快结束少法可依的尴尬局面。
  除了国家立法应有所突破外,行业内部的建章立制,亦应有所作为。通过行业协会的内部权力制衡、绩效与问责管理,避免行业协会领导者、一把手权力过大,最后导致权力失控等问题发生。
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