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摘要：统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹中的一项重要内容。本文通过对西北重镇重庆市城乡统筹工作的调研了解，从背景分析入手，对财政支持下的城乡统筹工作的问题及成因进行浅显分析，并结合实际提出重庆市做好城乡统筹工作的相关对策措施。
关键词：西部地区；城乡统筹；对策措施
中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）12-0-01
一、重庆市城乡统筹的背景
2007年，国务院正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，着重城乡统筹，注重协调城乡二元发展，继续探索“城市带动农村”的城乡均衡发展模式，促进中国西部地区的快速发展。重庆市作为中西部地区唯一的直辖市，在我国西部大开发和现代化建设全局中具有重要的战略地位。
2012年重庆市第四次党代会提出实施“一统三化两转变”战略，着力深化改革开放，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。这是未来五年的战略目标，是缩差共富之道，是富民兴渝之基，是科学发展之魂，为重庆发展定向导航。其中，“一统”即统筹城乡，是缩差共富之道。重庆集大城市、大农村、大山区、大库区的空间结构于一体，“二元”经济结构问题表现尤为突出，区域差异、城乡发展差异、贫富差异表现尤为明显，就业和社会保障问题突出，教育、卫生、文化等社会事业发展滞后，人口增长、经济发展与可持续发展的矛盾进一步加剧，城乡要素流动及制度创新仍然困难重重。只有区县富强、农民富裕了，重庆才能真正迎来自己的黄金时代。市第四次党代会把统筹城乡区域协调发展作为首要战略目标，高屋建瓴，定位准确，是逐步缩小收入差距、促进共同富裕的正确决策，必须坚定不移贯彻落实。
二、财政支持加快统筹面临的总体形势
统筹城乡发展的方向是逐步缩小城乡差距，使城乡经济和社会发展走向一体化。在社会主义市场经济条件下，财政作为政府配置资源的重要手段和履行职能的重要工具，决定了财政与统筹城乡发展关系十分密切。统筹的过程就是政府要依托财政工具拿出“真金白银”，逐步偿还对“三农”的欠账，最终实现城乡公共产品和公共服务均等化。财政支持加快统筹重庆城乡发展中，在财力供需矛盾、财政资源配置失衡等方面面临的突出问题。
1.支持城乡公共产品和公共服务均等化的财力供需矛盾突出
通过运用计量模型对加快重庆城乡统筹的新增财力供需进行测算：其中财力供给包括一般预算收入、基金收入、中央税返和转移支付补助；财力新增需求包括农村公共产品重点投入、农民公共服务重点投入、农业支持重点投入；最后计算得到支持城乡公共产品和公共服务均等化的财力供需缺口。结果表明重庆在加快城乡统筹方面财力供需矛盾非常突出。
2.支持区域公共产品和公共服务均衡化的财政资源分布错位
2.1 纵向财政资源分布失衡。1994年全国实现分税制财政体制改革后，逐步形成财权向上集中、事权向下转移的模式。中央上收地方财权的同时，地方政府也层层进行了财权集中，导致财政资源在各级政府间的分配不均衡，大大削弱了县乡一级财力，带来基层财政困难。重庆作为全国首个探索城乡统筹发展的试验区，财力的合理高效配置是加快城乡统筹发展的坚实基础和强大支撑，财政资源纵向配置失衡将阻碍城乡统筹步伐，使得现行财政体制与城乡统筹任务之间的矛盾更为突出。
2.2 横向财政资源分布不均。作为西部唯一的直辖市，重庆长期以来就面临着城乡差距明显、区域发展不平衡的矛盾，从区域发展发展来看，重庆目前共有40个区县，以重庆主城区特大城市为中心、以一小时车程为半径的“一圈”区域，涵盖了23个区县，这一区域集中了全市近六成的人口，GDP占全市总量的80%左右，是重庆的经济主体和产业聚集区。而以三峡库区为住的渝东北11个区县和渝东南6个区县（“两翼”），受自然地理因素的制约和历史条件的影响，基础设施薄弱、经济总量偏小、贫困人口集中，还面临着长期落后与限制开发的双重压力。无论从收入还是支出方面，一圈都占据明显优势，而在重庆城乡统筹的探索中，渝东北、渝东南“两翼”地区是重庆发展中的短板，是重庆在西部地区率先实现全面小康的重点和难点，承担着转移人口、加快发展、改善民生的繁重任务。所以在着力打造“一小时经济圈”，强化“一圈”的引领和率先作用的同时，还必须从根本上解决横向财政资源配置分布不均的问题，满足“两翼”地区在劳动力转移就业、缓解生态环境和资源的压力、快速提升工业反哺农业、城市支持农村的能力和水平等方面对财力的巨大需求。
2.3 各级政府财力与事权不相匹配。目前重庆市地方财政实际包含了三个基本层级：一是直辖市本级财政；二是承担城市和农村地区公共事务管理的区县级财政；三是乡镇政府。现实中，乡镇政府承担了一系列繁重而艰巨的任务，解决三农问题，其责任的落实与否、完成结果的好坏直接影响城乡统筹的成败。然而，与乡镇政府庞大事权形成鲜明对比的是，乡镇政府的财力来源种类少、数量小、绝大部分乡镇政府依靠负债维持运行。各级地方政府间财权与事權不匹配、不清晰，直接导致在支持重庆城乡统筹过程中出现基层政府主体“有心无力”而上级政府主体却因为信息不对称而“有力无心”；财政支持针对性、灵活性不够；资金效益难以实现最大化等一系列矛盾，对加快重庆城乡统筹发展形成极大制约和障碍。
三、财政支持加快统筹重庆城乡发展的措施建议
重庆直辖十五年，经济社会发展取得了显著成绩，但依然存在城乡差距、财政供需缺口、财政资源分布失衡等突出问题，财政实力还不能适应经济社会的快速发展，作为全国城乡统筹先行试验区，任务十分艰巨。目前，我市应着力构建创新财政支持机制，提速提档发展经济，做大财政收入“蛋糕”，优化财政支出结构，推进农村公共基础设施的建立完善、公共服务平台建设以及城乡公共服务产品的均等化方面作为财政支持城乡统筹发展的重要内容，努力探索出西部地区统筹发展之路。 1.总体思路
以科学发展观为统领，以公共服务均等化为取向，不断拓展和充分发挥财政调理、管理的重要职能作用，在未来一段时期，财政支持城乡统筹发展，坚持以做大财政收入这块“蛋糕”、并切好蛋糕、吃好蛋糕为总体要求，以建立稳定的财政收入增长机制、调整优化财政支出结构、加快公共财政体系建设为重点，加大三农投入保证，支持社会主义新农村建设。科学配置有限的资金资源，实现财政投入效益最大化，实现促进城乡基本公共服务均等化的目标，建立促进城乡统筹协调发展的长效机制。
2.主要目标和措施
2.1 发挥财政宏观调控的功能，推动经济快速增长，形成经济增长和财政增收良性循环相互促进的发展态势
地方财政收入依赖于区域经济发展水平的提高，一方面，正确运用有效的财政工具和手段有助于经济的快速发展；另一方面，经济的快速发展促进财政收入规模不断扩大。根据重庆的实际情况，坚持资金投入与政策引导相结合，实施产业带动，项目带动，促进经济增长，壮大财政实力。一是协调发展三大产业，围绕农业产业化经营，建设社会主义新农村；走新型工业化道路，加快发展第二产业；大力发展以生态旅游业、现代旅游业为主的第三产业。二是实施城市化战略，鼓励企业向园区集中，农村人口向城镇聚集，重点支持现代农业园区、现金制造业（汽车、摩托车）基地的建设。三是落实财税扶持政策，支持北部新区和高新技术开发区、经济技术开发区、长寿化工园区、西永微电子工业园，以及40个特色工业园区的发展，形成工业增长极和新的经济增长极。
2.2 处理好存量与增量、经济与社会、城市与农村的关系，优化财政支出结构，逐步缩小城乡公共产品和公共服务差距
立足现有财力基础，扩大财政增量，优化财政支持手段，落实好财政支持新型工业化、城镇化、“一圈两翼”发展的各项政策措施，把握好“蛋糕”切块，优化支出结构，推进经济社会均衡发展。一是在保证法定支出的同时提高对事关民生的社会公共需要的保障能力。如确保重庆市社会经济发展的重大项目实施、确保政府机构正常运行；关注解决三农问题，加大救灾扶贫力度等。二是在城市建设的同时加大对“三农”的投入，重点用于改善农村基础设施，促进农业产业结构调整。在资金投入上，财政不能全部承担也不可能全部承担，通过贴息、补贴、税收优惠等方式，逐步建立起国家-集体-个人、内资和外资、政府资金和民间资金相结合的多元投入新机制。
2.3 全面推行财政绩效管理和考核，使有限的财政资源在加快实现城乡协调发展上发挥最大效益
公共财政支持城乡统筹协调发展，既是惠及于全民之福祉，又是让全社会监督财政支持的绩效见证。绩效监管将重点在保障以农村公路、水利、人畜饮水与安全、电力电网等基础设施建设，同时统筹城乡教育、公共文化卫生事业的发展，搞好城乡低保、就业与再就业、新型农村合作医疗等方面体现城乡统筹的财政支持，建立健全财政支持重点项目的考核评价体系，制定科学、合理的激励政策和奖惩制度，保障重點项目的顺利实施，发挥好财政资源的最大效益。
参考文献：
[1]赖星霖M，杨秋，冯蜀晋，龚丽.生态·山水·信息网络化发展亦乡亦城——以城乡统筹促重庆森林城市建设[J].电子商务，2010（5）.
[2]王艳，任保平.以新的发展观统筹城乡发展[J].生产力研究，2005（8）.
[3]李远行.城乡统筹发展的切入点与基本路径[J].国家行政学院学报，2006（2）.
关键词：西部地区；城乡统筹；对策措施
中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）12-0-01
一、重庆市城乡统筹的背景
2007年，国务院正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，着重城乡统筹，注重协调城乡二元发展，继续探索“城市带动农村”的城乡均衡发展模式，促进中国西部地区的快速发展。重庆市作为中西部地区唯一的直辖市，在我国西部大开发和现代化建设全局中具有重要的战略地位。
2012年重庆市第四次党代会提出实施“一统三化两转变”战略，着力深化改革开放，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。这是未来五年的战略目标，是缩差共富之道，是富民兴渝之基，是科学发展之魂，为重庆发展定向导航。其中，“一统”即统筹城乡，是缩差共富之道。重庆集大城市、大农村、大山区、大库区的空间结构于一体，“二元”经济结构问题表现尤为突出，区域差异、城乡发展差异、贫富差异表现尤为明显，就业和社会保障问题突出，教育、卫生、文化等社会事业发展滞后，人口增长、经济发展与可持续发展的矛盾进一步加剧，城乡要素流动及制度创新仍然困难重重。只有区县富强、农民富裕了，重庆才能真正迎来自己的黄金时代。市第四次党代会把统筹城乡区域协调发展作为首要战略目标，高屋建瓴，定位准确，是逐步缩小收入差距、促进共同富裕的正确决策，必须坚定不移贯彻落实。
二、财政支持加快统筹面临的总体形势
统筹城乡发展的方向是逐步缩小城乡差距，使城乡经济和社会发展走向一体化。在社会主义市场经济条件下，财政作为政府配置资源的重要手段和履行职能的重要工具，决定了财政与统筹城乡发展关系十分密切。统筹的过程就是政府要依托财政工具拿出“真金白银”，逐步偿还对“三农”的欠账，最终实现城乡公共产品和公共服务均等化。财政支持加快统筹重庆城乡发展中，在财力供需矛盾、财政资源配置失衡等方面面临的突出问题。
1.支持城乡公共产品和公共服务均等化的财力供需矛盾突出
通过运用计量模型对加快重庆城乡统筹的新增财力供需进行测算：其中财力供给包括一般预算收入、基金收入、中央税返和转移支付补助；财力新增需求包括农村公共产品重点投入、农民公共服务重点投入、农业支持重点投入；最后计算得到支持城乡公共产品和公共服务均等化的财力供需缺口。结果表明重庆在加快城乡统筹方面财力供需矛盾非常突出。
2.支持区域公共产品和公共服务均衡化的财政资源分布错位
2.1 纵向财政资源分布失衡。1994年全国实现分税制财政体制改革后，逐步形成财权向上集中、事权向下转移的模式。中央上收地方财权的同时，地方政府也层层进行了财权集中，导致财政资源在各级政府间的分配不均衡，大大削弱了县乡一级财力，带来基层财政困难。重庆作为全国首个探索城乡统筹发展的试验区，财力的合理高效配置是加快城乡统筹发展的坚实基础和强大支撑，财政资源纵向配置失衡将阻碍城乡统筹步伐，使得现行财政体制与城乡统筹任务之间的矛盾更为突出。
2.2 横向财政资源分布不均。作为西部唯一的直辖市，重庆长期以来就面临着城乡差距明显、区域发展不平衡的矛盾，从区域发展发展来看，重庆目前共有40个区县，以重庆主城区特大城市为中心、以一小时车程为半径的“一圈”区域，涵盖了23个区县，这一区域集中了全市近六成的人口，GDP占全市总量的80%左右，是重庆的经济主体和产业聚集区。而以三峡库区为住的渝东北11个区县和渝东南6个区县（“两翼”），受自然地理因素的制约和历史条件的影响，基础设施薄弱、经济总量偏小、贫困人口集中，还面临着长期落后与限制开发的双重压力。无论从收入还是支出方面，一圈都占据明显优势，而在重庆城乡统筹的探索中，渝东北、渝东南“两翼”地区是重庆发展中的短板，是重庆在西部地区率先实现全面小康的重点和难点，承担着转移人口、加快发展、改善民生的繁重任务。所以在着力打造“一小时经济圈”，强化“一圈”的引领和率先作用的同时，还必须从根本上解决横向财政资源配置分布不均的问题，满足“两翼”地区在劳动力转移就业、缓解生态环境和资源的压力、快速提升工业反哺农业、城市支持农村的能力和水平等方面对财力的巨大需求。
2.3 各级政府财力与事权不相匹配。目前重庆市地方财政实际包含了三个基本层级：一是直辖市本级财政；二是承担城市和农村地区公共事务管理的区县级财政；三是乡镇政府。现实中，乡镇政府承担了一系列繁重而艰巨的任务，解决三农问题，其责任的落实与否、完成结果的好坏直接影响城乡统筹的成败。然而，与乡镇政府庞大事权形成鲜明对比的是，乡镇政府的财力来源种类少、数量小、绝大部分乡镇政府依靠负债维持运行。各级地方政府间财权与事權不匹配、不清晰，直接导致在支持重庆城乡统筹过程中出现基层政府主体“有心无力”而上级政府主体却因为信息不对称而“有力无心”；财政支持针对性、灵活性不够；资金效益难以实现最大化等一系列矛盾，对加快重庆城乡统筹发展形成极大制约和障碍。
三、财政支持加快统筹重庆城乡发展的措施建议
重庆直辖十五年，经济社会发展取得了显著成绩，但依然存在城乡差距、财政供需缺口、财政资源分布失衡等突出问题，财政实力还不能适应经济社会的快速发展，作为全国城乡统筹先行试验区，任务十分艰巨。目前，我市应着力构建创新财政支持机制，提速提档发展经济，做大财政收入“蛋糕”，优化财政支出结构，推进农村公共基础设施的建立完善、公共服务平台建设以及城乡公共服务产品的均等化方面作为财政支持城乡统筹发展的重要内容，努力探索出西部地区统筹发展之路。 1.总体思路
以科学发展观为统领，以公共服务均等化为取向，不断拓展和充分发挥财政调理、管理的重要职能作用，在未来一段时期，财政支持城乡统筹发展，坚持以做大财政收入这块“蛋糕”、并切好蛋糕、吃好蛋糕为总体要求，以建立稳定的财政收入增长机制、调整优化财政支出结构、加快公共财政体系建设为重点，加大三农投入保证，支持社会主义新农村建设。科学配置有限的资金资源，实现财政投入效益最大化，实现促进城乡基本公共服务均等化的目标，建立促进城乡统筹协调发展的长效机制。
2.主要目标和措施
2.1 发挥财政宏观调控的功能，推动经济快速增长，形成经济增长和财政增收良性循环相互促进的发展态势
地方财政收入依赖于区域经济发展水平的提高，一方面，正确运用有效的财政工具和手段有助于经济的快速发展；另一方面，经济的快速发展促进财政收入规模不断扩大。根据重庆的实际情况，坚持资金投入与政策引导相结合，实施产业带动，项目带动，促进经济增长，壮大财政实力。一是协调发展三大产业，围绕农业产业化经营，建设社会主义新农村；走新型工业化道路，加快发展第二产业；大力发展以生态旅游业、现代旅游业为主的第三产业。二是实施城市化战略，鼓励企业向园区集中，农村人口向城镇聚集，重点支持现代农业园区、现金制造业（汽车、摩托车）基地的建设。三是落实财税扶持政策，支持北部新区和高新技术开发区、经济技术开发区、长寿化工园区、西永微电子工业园，以及40个特色工业园区的发展，形成工业增长极和新的经济增长极。
2.2 处理好存量与增量、经济与社会、城市与农村的关系，优化财政支出结构，逐步缩小城乡公共产品和公共服务差距
立足现有财力基础，扩大财政增量，优化财政支持手段，落实好财政支持新型工业化、城镇化、“一圈两翼”发展的各项政策措施，把握好“蛋糕”切块，优化支出结构，推进经济社会均衡发展。一是在保证法定支出的同时提高对事关民生的社会公共需要的保障能力。如确保重庆市社会经济发展的重大项目实施、确保政府机构正常运行；关注解决三农问题，加大救灾扶贫力度等。二是在城市建设的同时加大对“三农”的投入，重点用于改善农村基础设施，促进农业产业结构调整。在资金投入上，财政不能全部承担也不可能全部承担，通过贴息、补贴、税收优惠等方式，逐步建立起国家-集体-个人、内资和外资、政府资金和民间资金相结合的多元投入新机制。
2.3 全面推行财政绩效管理和考核，使有限的财政资源在加快实现城乡协调发展上发挥最大效益
公共财政支持城乡统筹协调发展，既是惠及于全民之福祉，又是让全社会监督财政支持的绩效见证。绩效监管将重点在保障以农村公路、水利、人畜饮水与安全、电力电网等基础设施建设，同时统筹城乡教育、公共文化卫生事业的发展，搞好城乡低保、就业与再就业、新型农村合作医疗等方面体现城乡统筹的财政支持，建立健全财政支持重点项目的考核评价体系，制定科学、合理的激励政策和奖惩制度，保障重點项目的顺利实施，发挥好财政资源的最大效益。
参考文献：
[1]赖星霖M，杨秋，冯蜀晋，龚丽.生态·山水·信息网络化发展亦乡亦城——以城乡统筹促重庆森林城市建设[J].电子商务，2010（5）.
[2]王艳，任保平.以新的发展观统筹城乡发展[J].生产力研究，2005（8）.
[3]李远行.城乡统筹发展的切入点与基本路径[J].国家行政学院学报，2006（2）.