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【摘要】推动充分有效的市场竞争是我国能源领域市场化改革的重要组成部分。本文在回顾我国能源市场竞争改革路径的基础上，指出了目前政策存在的问题，并且通过对改革必要性和目标的系统性论证。提出了未来改革的一系列政策建议，主要包括：在竞争性领域打破严格的准入限制；逐步分离具有自然垄断性质的管网环节，并加强政府监管；因地制宜规范新能源发展；深化能源国有企业改革；注重能源领域问及与关联领域的改革协调性。
【关键词】能源 市场竞争 深化改革
【中图分类号】F123.9 【文献标识码】A 【文章编号】1004-6623（2012）05-0064-06
能源是国民经济的基础领域，关系国家经济安全和人民生活福祉。改革开放以来我国能源市场化竞争领域取得了丰硕成果，渐进的改革路径在一定时期较好地完成了保障能源供给、鼓励投资和平抑价格波动的目标，但随着改革的深入和宏观形势的演变，其弊端也愈发显现，造成了诸多经济和社会矛盾。不系统、不科学、不协调的政策推进是根源所在。展望未来，唯有更大的决心、更清晰准确的目标和更严密的改革设计才能解决能源市场化发展中所存在的问题。
一、我国能源领域改革存在的主要问题
1.能源领域及其相关领域的改革进程不协调。能源领域的不同子领域之间、能源领域的上下游环节之间、能源领域与其他关联领域间的改革进程不协调，改革异步性和体制性摩擦长期未能解决。突出表现在“煤电”矛盾和“煤运”矛盾，主要原因是煤炭与电力、铁路系统改革不协调。煤炭行业市场化改革开展较早，改革的深度和广度都较大，产业集中度偏低，竞争较为充分。而电力、铁路系统则改革滞后：电力方面厂网分开不彻底，发电则形成买方垄断局面；铁路系统政企分开进展仍然不大，不仅运力不足，而且垄断性极强。相比之下，煤炭行业明显处于不利位置。此外，能源领域上下游环节间改革进程的不协调也严重影响了新能源的转换与利用。
2.严格的市场准入维持了垄断，弱化了有效竞争。一方面表现在自然垄断领域。主要电力系统的输配基础设施领域和油气运输管网领域，尚未实现有效分离、独立定价和有效监管。另一方面表现在行政性垄断。主要是油气资源勘探开发的上游领域，现有法规中关于勘探开发油气资源必须是国务院批准的石油公司或必须得到国务院批准同意的限定，从立法的角度造成了三大国有石油公司彼此间有限竞争的垄断市场结构。此外，一些已经放开的领域对民资和外资存在“玻璃门”问题。如尽管国家允许私企和外资进入成品油批发和零售市场，但由于对批发市场规定了较高的进入条件，私企进入成品油批发和零售市场未产生真正的实效。
3.国有能源企业改革不到位。中国能源企业的股权多元化以及三级治理架构更多流于形式，还没有真正成为合格的市场竞争主体。国有股“一股独大”问题突出，企业经营机制尚未发生根本性转变，内部监督制约机制缺乏，“内部人控制”普遍。国有能源企业经营绩效不高，且因为行政考核和经营机制的限制，存在广泛的低效竞争和资源浪费现象。如今国有能源企业改革已经进入两难境地，一方面亟需深化改革，以提高企业竞争力、维护市场开放公平，另一方面则因其隶属能源和基础性部门，牵一发而动全身，操作难度极大，需要谨慎科学地设计和实施。
4.新能源领域乱象丛生。近年来世界主要国家纷纷提出雄心勃勃的新能源发展计划。我国政府也高度重视新能源产业的发展，密集性地出台了一系列法律法规和鼓励政策，但该领域的发展却不甚规范，问题较多，包括未形成完善的准入制度，门槛较低，无序竞争、乱投资现象较为普遍，低水平重复建设造成严重的产能过剩；核心技术瓶颈亟待突破，新能源生产成本居高不下，缺乏社会广泛认同；产业政策法规不完善、不配套。
二、深化能源领域改革的必要性
（一）部门利益膨胀，企业运行效率低下
一是行业利润增长过快。统计数据显示，2001年至2009年国有及国有控股工业企业累计获得利润总额为58462亿元，2009年的账面利润总额比2001年增长了3.89倍。但是，国有及国有控股企业却在不同行业层面体现出两极分化，国有企业的利润主要是由基础性产业、行政垄断性的企业通过低竞争性的厂商定价优势来实现的（天则经济研究所，2011；韩朝华，2009），而能源行业就是其中的典型。
二是人员工资和福利远超平均水平。自2005年起国有及国有控股企业的工资首次超出了其他单位的收入水平，此后差距逐年扩大，2009年，国有单位职工工资比城镇集体单位高65.62%，比其他单位高8.87%。这也是因为国有企业布局调整以及“抓大放小”的改革以来，所剩多是关系国家安全和经济命脉的重要领域，同时又因为国有企业特殊的机制，导致其工资外收入较高，且收入增长极具刚性。具体到行业层面，据相关研究（王小鲁，2007），2005年垄断行业虽然职工不到全国的8%，却取得了相当于全国职工工资总额的55%的收入，这其中国有能源企业也占据较大比重。同时仅就工业来讲，收入最高的5个行业中油气、电力和炼焦也是赫然在列（天则经济研究所，2011）。
三是企业运行效率低下。虽然统计数据显示国有及国有控股企业，特别是垄断行业的企业，近年来运转良好，但高的账面利润并不是企业的真实绩效，更不代表高效率。因为国有企业与其他类型企业面临不同的经营环境，在资源（矿产资源和土地）租金、融资成本、国家补贴以及垄断性定价等方面，需要一一进行测算，对账面数据进行还原，从而得到国有企业的真实绩效。研究（天则经济研究所，2011）表明，2001年至2009年，国有及国有控股工业企业累计亏损5112亿元，平均的真实净资产收益率为-1.47%。此外，大部分的研究也表明，国有企业的全要素增长率是所有类型企业中最低的，且增长缓慢，但代理成本却最高，自主创新动力缺乏。
（二）产品和服务价格仍偏高，社会福利受损
一是价格偏高但品质一般的产品和服务损害消费者利益。价格可承受、清洁、稳定的能源产品和服务是消费者的福祉，但目前我国能源市场的状况与此仍有较大差距。以下仅以成品油和煤炭为代表进行分析，并选取若干时间点的价格数据进行比较。 从表中数据可见，我国成品油含税价格处于世界中下等水平，亚太国家的中等偏上水平。欧洲国家和日韩的税负比重较高，因此若扣除税费因素，我国的成品油裸价水平排名则会提高，如果与居民收入水平综合对比考量，我国则名列前茅（加油痛苦指数排名第4）。国内行政垄断、有限竞争的油气产业格局，造成了较高的经营成本、管道物流成本和垄断性定价，这都是抬高油价的因素。此外，由于明显具有过渡性质的成品油定价机制，当国内外油价倒挂时，同有石油企业又多以检修和亏损为名减少市场供应量，一定程度上助推了国内市场的紧张。
在煤炭方面，一方面是国内外动力煤价格倒挂，截至2011年底，我国动力煤的价格水平已高于美国、俄罗斯、澳大利亚等国，进口价低于国内价；另一方面是电煤价格较高，在世界范围内处于中等偏上水平。发达国家面对的是高昂的人力资本、安全成本和环保成本，但煤炭价格相对我国依然有优势。除了地质、技术原因之外，最为主要的是我国高昂的煤炭运销成本。铁路部门改革的严重滞后造成了煤炭运力的长期紧张，公路交通的吃拿卡要等行业管理乱象都层层加重了煤炭的中间费用，造成终端煤价的大幅上升。
此外，能源领域的瓶颈影响其他产业的发展以及我国内需的扩大。油气、煤炭、电力行业大多在国民经济中是中间投入型、基础性的部门，我国经济改革各领域间顺序和步骤上的不匹配，导致能源部门大大滞后于农村经济和城市制造业，无疑成为历次重大改革启动和经济景气周期的瓶颈性因素，一方面是供给的短缺，另一方面是价格的不断上涨，都直接影响下游企业的成本投入和生存能力。并且，能源领域严格的市场准入和高价格，也都限制了国内投资需求和居民消费需求的上涨，从而不利于内需扩大（王仕军，2004）。
（三）资源租金低估和国企红利上缴不足，侵蚀国家和人民利益
能源价格体制改革以及供需形势的演变，推动我国主要能源价格近年来快速上升，但是以从量计征为主的资源税费计征体系却长期滞后于能源价格的上涨幅度，造成了煤炭、油气等能源资源的租金低估，虽然2011年资源税改革推动了油气的从价计征、特别收益金起征点上调以及提高了煤炭的征收标准，但依然是杯水车薪。综合测算下来，对油气征收的资源税费、特别收益金未超过价格的7%，对煤炭的征收约占价格不到5%，而国外的油气和煤炭的费率水平分别为10%～20%和8%～10%。国有垄断部门以及私企由于要素的低价，把相当一部分本属国家的资源租金化为部门和私人利益。
分税制改革后，国有企业除了上缴国家税收外，不再向政府缴纳利润。即，1994～2007年的这13年里，国有企业不再向国家财政上交红利，股东分配红利后，国有企业90%左右的红利都留在了企业。虽然国企留利的理由正当并充分，但是没有好的激励、监督和约束机制，导致国企特别是垄断性国企大规模的领导在职消费和各种形式的职工福利发放。尽管2007年后，国有企业重新开始向中央政府上交红利，但与世界上其他国家相比，中国的国有企业上缴政府的红利比例仍偏低，广大国民从国有企业巨额利润中获益甚少（周光辉、殷冬水，2012）。
（四）投资金融、房地产等领域影响经济稳定
宏观经济保持增长以及价格水平的平稳是经济稳定的标志，也是宏观调控期望达到的重要目标之一，但是与发达国家相比，中国经济的脆性明显偏高，“而且较大的经济脆性与基础性行业的国有资本整合加剧有关，不从根本上解决能源领域的垄断问题，中国的宏观经济面临的脆性会依然存在，在此基础上的宏观调控难度很大，而且是治标不治本”（天则经济研究所，2011）。分领域具体来看，基础性和垄断性的国有企业对房地产和股票市场的稳定也产生了巨大的影响，扰乱了市场秩序。
房地产行业作为国民经济的支柱，始终具有较高的回报率，也吸引诸多国有企业参与其中，2009年国资委分管的136家央企中，70%以上的企业都参与地产业务。其资金优势推动地价飙升，造成土地和房地产价格扭曲。
2005年修订的证券法允许了国企资金进入股市，但在规范机制上却极为粗糙，在一些国有上市公司中，非主营业务收益已经大大超过主营业务，其中股市投资收益占了很大比例，且投资总额和比例都较大。据2005年的统计，至少86家参与国债或是股票的短期投资，累计金额达35.39亿元。国企炒股加重股市泡沫化，也影响企业自身正常运营。
三、我国能源领域改革的目标设计
1.总体目标。在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，通过实施能源市场竞争政策，塑造合格的竞争主体，形成多元化的发展局面，激发能源资源勘探开发、转化和利用的市场活力。公共政策在为企业提供良好的公共服务和规范的发展环境的同时，强化企业的成本约束和环保等社会责任，不断激励企业提高经营效率，降低资源浪费和环境污染，最大程度上优化资源配置，保障能源资源开发利用收益在国家、能源企业和消费者之间的合理分配。
2.近期目标（“十二五”时期）。巩固和深化能源市场竞争领域的入世承诺和前期改革成果，仍以增量改革为主：在能源的非自然垄断环节，降低准入门槛，增强市场竞争；在能源的自然垄断环节，加强监管能力建设，推动其与竞争性环节的有效分离和合理的价格管制；深化国有企业产权多元化和治理结构规范化改革，优化国有经济布局；继续淘汰落后产能，优化产业组织结构；加强制度环境建设，为中长期改革奠定基础，如改革管理体制、促进政府转型、加强市场基础体系建设，打破区域分割。
3.中长期目标（5～20年）。应在保障国家整体能源战略以及保障经济社会平稳发展和人民福祉的基础上，针对我国能源领域整体市场化改革和各行业市场化改革的最终目标模式，解决能源市场竞争领域的根本性问题：实现非自然垄断环节的能源市场主体多元化，保障充分、有序竞争，按照市场规律形成良好的产业组织结构；实现自然垄断环节与其他环节的彻底分离和高效监管；基本完成国有能源企业的产权和治理结构改革，并提高其自生能力和国际竞争力；实现行业效率的不断提升和资源的有效配置，保障消费者利益和国家能源安全。 四、深化我国能源领域
改革的若干政策建议
（一）近期政策（“十二五”时期）
1.打破严格的准入壁垒，放宽对外资和民营资本限制。对于非自然垄断领域的资源勘探开发、能源转换、批发零售环节，都应积极创造条件，分领域、分阶段地打破行政性、地方性垄断的限制，鼓励社会资本进入，有效增加能源供给、优化结构和提高效率。
油气上游，应当鼓励民资和外资进入非常规油气资源的勘探开发。油气中下游应放宽原油储存、加工、炼制、销售的市场准入，开放原油及成品油进口，创造条件让更多的竞争者进入市场；在批发领域（进口中转站、储存、运输和配售）鼓励民间资本参与；汽油、柴油零售领域取消对外资的多数股权限制；炼油领域对中外投资者和非国有资本开放，允许其改造和新建炼油厂。应加快电力市场建设，构建符合国情的统一开放市场体系。主要包括理顺政策，形成更为竞争的发电侧市场；落实国家优惠政策，鼓励清洁、可再生能源发电的发展和无歧视入网，有效改善电源结构；逐步打破电网作为单一购买者的模式，放开购售电主体，推行大用户直购电，形成多个购售电主体竞争的格局。
2.逐步实现自然垄断环节的财务分离，并实施过渡期有效监管。电力的输配电环节以及油气的管网具有基础网络特征的成本弱增性和范围经济特征，一直以来是公认的自然垄断领域，由独家或少数几家企业经营可避免重复投资和成本节约，但要做好有效分离和科学监管，以达到限制垄断权利、提高运营效率的目的。在油气领域，要逐步打破中石油和中石化两大集团的一体化经营，将所属油气管网环节独立出来，先由财务独立做起。在电力领域，则要巩固前期改革的成果，推动彻底的厂网分开，并且适时选择部分地区进行输配分开试点工作，稳步推进输配分开改革，同样输配电网的独立也应由财务独立做起。在价格管制方式上，我国管网建设薄弱、欠账较多，是能源结构调整的重点环节，需要大规模建设与改造，属于发展过渡期，同时还不适应能源市场化运作的要求。因此，主要矛盾是解决发展问题。所以，近期对电网环节的管制方式，宜采取回报率管制方式，核心问题是解决好管网的资产回报，以保证其正常、健康发展。
3.优化国企产权结构，提高资源租金和红利上缴水平。应通过不同形式优化国有能源企业的产权结构，推进公司化改造和建立现代企业制度。按照我国国有企业分类改革、布局和调整的思路，对不同行业类别的国有能源企业采用不同的产权和竞争策略，对于自然垄断、重要公共产品和服务的行业（油气管网、输配电网、油气开发等），今后一定时期内应坚持国有企业的主导地位，但需应通过多元化投资，改善企业股权结构，鼓励多种形式的公私合作，推动市场竞争，提高部门的绩效水平，提供更好的产品和服务；对于一般性竞争行业（煤炭、发电、炼油等），应适当引入民营、外资战略投资者，加快形成混合所有制的产权结构，并进行有效重组，同时借鉴其他竞争性产业中小型国有企业产权制度改革的经验，采取多种形式实行国有资本的选择性退出，退出资金在解决企业遗留问题的前提下，补充大型国有能源企业的资本金，抓大放小，使国有经济布局得到优化。完善国家资源税费体系和国有企业红利上缴制度。逐步提高资源税费水平，将通过资源溢价而产生的利润通过资源税费的形式征收，上缴国家财政，并且加大地方政府资源收入分成比例。逐步提高国有能源企业的红利上缴水平，将其划归全国社保基金等用于公共福利项目，理顺国家和国有能源企业的经济关系，使资源收益和国企利润更多地惠及全民。
4.因地制宜规范新能源领域的发展。新能源产业属于战略新兴产业范畴，具有市场不确定性、高风险性以及高技术标准要求等特性，因此政府的强力驱动尤为重要，目前我国新能源产业的优化发展应坚持科技支撑、政府引导和市场推动三项原则，制定科学的产业发展规划，包括中长期战略目标、重大政策举措以及技术产业化应用的具体实施路径等主要方面；完善相关配套政策及实施细则，对新能源生产予以扶持，对消费予以激励；加快配套技术标准体系建设，加强基础性研究和开发。
（二）中长期政策（5～20年）
1.系统全面推进市场化改革进程，重点是能源领域中的上中下游、不同子领域、能源领域与关联领域间市场化改革的协调。我国能源领域“煤电”和“煤运”两对矛盾，由于依然存在过度的行政管制和行业垄断问题，价格机制没有发挥应有的调节作用，通过短期的调整分配指标和价格并不能解决根本性问题，需要统筹考虑产业链上中下游和各领域之间的关系，系统协调地推进市场化的改革。要按照“交易入市、网运分核、规范收入、系统监管”，的思路，建立和完善煤炭市场、电力市场、铁路运力市场，转变政府管理方式，做到市场秩序规范，交易公开透明，政府监管有效。在近中期应当取消计划性指标，完成煤炭资源的整合和重组，建立全国电煤交易市场，将电煤运力纳入市场交易，推动基础网络与产品运营业务的分离，建立行之有效的行业监管（范必，2009）。从长期来看，要转变政府职能，理顺政府和市场的关系，改善和加强公共服务，同时改革能源的管理体制，提高国家能源领域的管理与决策层级，建立独立、法治和专业的能源监管体系；全面开放能源市场竞争，深化改革铁路体制和运营机制，建设国家能源储备体系，形成市场化的能源价格形成机制。
2.彻底分离具有自然垄断性质的管网环节，并实施有效监管。对具有自然垄断性质的油气管网和电力输配环节等，彻底实现业务和财务的独立。随着我国油气和电力行业发展进入成熟期，在价格政策上采用基于业绩法的管制方法，同时实施其他有效的行业监管，包括服务标准、成本控制、收入分配、资源配置和行业限制，提高透明度，防止企业利用垄断地位损害社会和公众的利益。被监管企业应进一步提高公开透明度，不仅向国资委和其它投资者提供详尽的财务报表，还要按照管制会计制度向行业监管部门和社会公众公布企业运营的相关信息。
3.全面深化国有能源企业改革，将其打造成为合格市场主体。对国有能源企业实行分类立法，对于自然垄断、公共产品和服务行业中的企业，适用于公法或特殊法案并参照商法一般准则管理，对于竞争性领域的企业，适用于民法和公司法（张玉台，2010）。全面完善国有资产监督管理体制和运行机制，实现政府的社会经济管理职能与所有者的资产管理职能分开、政府的国有资产的管理职能与国有资产的经营职能分开，从而实现政企分开、政资分开。
建立高效营运机制和治理结构，提高资源配置效率。关键是建立权、责、利相统一的国有资产委托代理关系，明确国有资产各级代理人的职责，合理界定国资委、国有资产经营公司、国有企业董事会、监事会以及经理人的职责，使各级代理人各负其责，促使国有企业的经理人真正按照市场机制来管理、运营国有企业，把国有企业培育成适应市场经济竞争的独立的市场竞争主体。
（收稿日期：2012—09—10责任编辑：垠喜）
【关键词】能源 市场竞争 深化改革
【中图分类号】F123.9 【文献标识码】A 【文章编号】1004-6623（2012）05-0064-06
能源是国民经济的基础领域，关系国家经济安全和人民生活福祉。改革开放以来我国能源市场化竞争领域取得了丰硕成果，渐进的改革路径在一定时期较好地完成了保障能源供给、鼓励投资和平抑价格波动的目标，但随着改革的深入和宏观形势的演变，其弊端也愈发显现，造成了诸多经济和社会矛盾。不系统、不科学、不协调的政策推进是根源所在。展望未来，唯有更大的决心、更清晰准确的目标和更严密的改革设计才能解决能源市场化发展中所存在的问题。
一、我国能源领域改革存在的主要问题
1.能源领域及其相关领域的改革进程不协调。能源领域的不同子领域之间、能源领域的上下游环节之间、能源领域与其他关联领域间的改革进程不协调，改革异步性和体制性摩擦长期未能解决。突出表现在“煤电”矛盾和“煤运”矛盾，主要原因是煤炭与电力、铁路系统改革不协调。煤炭行业市场化改革开展较早，改革的深度和广度都较大，产业集中度偏低，竞争较为充分。而电力、铁路系统则改革滞后：电力方面厂网分开不彻底，发电则形成买方垄断局面；铁路系统政企分开进展仍然不大，不仅运力不足，而且垄断性极强。相比之下，煤炭行业明显处于不利位置。此外，能源领域上下游环节间改革进程的不协调也严重影响了新能源的转换与利用。
2.严格的市场准入维持了垄断，弱化了有效竞争。一方面表现在自然垄断领域。主要电力系统的输配基础设施领域和油气运输管网领域，尚未实现有效分离、独立定价和有效监管。另一方面表现在行政性垄断。主要是油气资源勘探开发的上游领域，现有法规中关于勘探开发油气资源必须是国务院批准的石油公司或必须得到国务院批准同意的限定，从立法的角度造成了三大国有石油公司彼此间有限竞争的垄断市场结构。此外，一些已经放开的领域对民资和外资存在“玻璃门”问题。如尽管国家允许私企和外资进入成品油批发和零售市场，但由于对批发市场规定了较高的进入条件，私企进入成品油批发和零售市场未产生真正的实效。
3.国有能源企业改革不到位。中国能源企业的股权多元化以及三级治理架构更多流于形式，还没有真正成为合格的市场竞争主体。国有股“一股独大”问题突出，企业经营机制尚未发生根本性转变，内部监督制约机制缺乏，“内部人控制”普遍。国有能源企业经营绩效不高，且因为行政考核和经营机制的限制，存在广泛的低效竞争和资源浪费现象。如今国有能源企业改革已经进入两难境地，一方面亟需深化改革，以提高企业竞争力、维护市场开放公平，另一方面则因其隶属能源和基础性部门，牵一发而动全身，操作难度极大，需要谨慎科学地设计和实施。
4.新能源领域乱象丛生。近年来世界主要国家纷纷提出雄心勃勃的新能源发展计划。我国政府也高度重视新能源产业的发展，密集性地出台了一系列法律法规和鼓励政策，但该领域的发展却不甚规范，问题较多，包括未形成完善的准入制度，门槛较低，无序竞争、乱投资现象较为普遍，低水平重复建设造成严重的产能过剩；核心技术瓶颈亟待突破，新能源生产成本居高不下，缺乏社会广泛认同；产业政策法规不完善、不配套。
二、深化能源领域改革的必要性
（一）部门利益膨胀，企业运行效率低下
一是行业利润增长过快。统计数据显示，2001年至2009年国有及国有控股工业企业累计获得利润总额为58462亿元，2009年的账面利润总额比2001年增长了3.89倍。但是，国有及国有控股企业却在不同行业层面体现出两极分化，国有企业的利润主要是由基础性产业、行政垄断性的企业通过低竞争性的厂商定价优势来实现的（天则经济研究所，2011；韩朝华，2009），而能源行业就是其中的典型。
二是人员工资和福利远超平均水平。自2005年起国有及国有控股企业的工资首次超出了其他单位的收入水平，此后差距逐年扩大，2009年，国有单位职工工资比城镇集体单位高65.62%，比其他单位高8.87%。这也是因为国有企业布局调整以及“抓大放小”的改革以来，所剩多是关系国家安全和经济命脉的重要领域，同时又因为国有企业特殊的机制，导致其工资外收入较高，且收入增长极具刚性。具体到行业层面，据相关研究（王小鲁，2007），2005年垄断行业虽然职工不到全国的8%，却取得了相当于全国职工工资总额的55%的收入，这其中国有能源企业也占据较大比重。同时仅就工业来讲，收入最高的5个行业中油气、电力和炼焦也是赫然在列（天则经济研究所，2011）。
三是企业运行效率低下。虽然统计数据显示国有及国有控股企业，特别是垄断行业的企业，近年来运转良好，但高的账面利润并不是企业的真实绩效，更不代表高效率。因为国有企业与其他类型企业面临不同的经营环境，在资源（矿产资源和土地）租金、融资成本、国家补贴以及垄断性定价等方面，需要一一进行测算，对账面数据进行还原，从而得到国有企业的真实绩效。研究（天则经济研究所，2011）表明，2001年至2009年，国有及国有控股工业企业累计亏损5112亿元，平均的真实净资产收益率为-1.47%。此外，大部分的研究也表明，国有企业的全要素增长率是所有类型企业中最低的，且增长缓慢，但代理成本却最高，自主创新动力缺乏。
（二）产品和服务价格仍偏高，社会福利受损
一是价格偏高但品质一般的产品和服务损害消费者利益。价格可承受、清洁、稳定的能源产品和服务是消费者的福祉，但目前我国能源市场的状况与此仍有较大差距。以下仅以成品油和煤炭为代表进行分析，并选取若干时间点的价格数据进行比较。 从表中数据可见，我国成品油含税价格处于世界中下等水平，亚太国家的中等偏上水平。欧洲国家和日韩的税负比重较高，因此若扣除税费因素，我国的成品油裸价水平排名则会提高，如果与居民收入水平综合对比考量，我国则名列前茅（加油痛苦指数排名第4）。国内行政垄断、有限竞争的油气产业格局，造成了较高的经营成本、管道物流成本和垄断性定价，这都是抬高油价的因素。此外，由于明显具有过渡性质的成品油定价机制，当国内外油价倒挂时，同有石油企业又多以检修和亏损为名减少市场供应量，一定程度上助推了国内市场的紧张。
在煤炭方面，一方面是国内外动力煤价格倒挂，截至2011年底，我国动力煤的价格水平已高于美国、俄罗斯、澳大利亚等国，进口价低于国内价；另一方面是电煤价格较高，在世界范围内处于中等偏上水平。发达国家面对的是高昂的人力资本、安全成本和环保成本，但煤炭价格相对我国依然有优势。除了地质、技术原因之外，最为主要的是我国高昂的煤炭运销成本。铁路部门改革的严重滞后造成了煤炭运力的长期紧张，公路交通的吃拿卡要等行业管理乱象都层层加重了煤炭的中间费用，造成终端煤价的大幅上升。
此外，能源领域的瓶颈影响其他产业的发展以及我国内需的扩大。油气、煤炭、电力行业大多在国民经济中是中间投入型、基础性的部门，我国经济改革各领域间顺序和步骤上的不匹配，导致能源部门大大滞后于农村经济和城市制造业，无疑成为历次重大改革启动和经济景气周期的瓶颈性因素，一方面是供给的短缺，另一方面是价格的不断上涨，都直接影响下游企业的成本投入和生存能力。并且，能源领域严格的市场准入和高价格，也都限制了国内投资需求和居民消费需求的上涨，从而不利于内需扩大（王仕军，2004）。
（三）资源租金低估和国企红利上缴不足，侵蚀国家和人民利益
能源价格体制改革以及供需形势的演变，推动我国主要能源价格近年来快速上升，但是以从量计征为主的资源税费计征体系却长期滞后于能源价格的上涨幅度，造成了煤炭、油气等能源资源的租金低估，虽然2011年资源税改革推动了油气的从价计征、特别收益金起征点上调以及提高了煤炭的征收标准，但依然是杯水车薪。综合测算下来，对油气征收的资源税费、特别收益金未超过价格的7%，对煤炭的征收约占价格不到5%，而国外的油气和煤炭的费率水平分别为10%～20%和8%～10%。国有垄断部门以及私企由于要素的低价，把相当一部分本属国家的资源租金化为部门和私人利益。
分税制改革后，国有企业除了上缴国家税收外，不再向政府缴纳利润。即，1994～2007年的这13年里，国有企业不再向国家财政上交红利，股东分配红利后，国有企业90%左右的红利都留在了企业。虽然国企留利的理由正当并充分，但是没有好的激励、监督和约束机制，导致国企特别是垄断性国企大规模的领导在职消费和各种形式的职工福利发放。尽管2007年后，国有企业重新开始向中央政府上交红利，但与世界上其他国家相比，中国的国有企业上缴政府的红利比例仍偏低，广大国民从国有企业巨额利润中获益甚少（周光辉、殷冬水，2012）。
（四）投资金融、房地产等领域影响经济稳定
宏观经济保持增长以及价格水平的平稳是经济稳定的标志，也是宏观调控期望达到的重要目标之一，但是与发达国家相比，中国经济的脆性明显偏高，“而且较大的经济脆性与基础性行业的国有资本整合加剧有关，不从根本上解决能源领域的垄断问题，中国的宏观经济面临的脆性会依然存在，在此基础上的宏观调控难度很大，而且是治标不治本”（天则经济研究所，2011）。分领域具体来看，基础性和垄断性的国有企业对房地产和股票市场的稳定也产生了巨大的影响，扰乱了市场秩序。
房地产行业作为国民经济的支柱，始终具有较高的回报率，也吸引诸多国有企业参与其中，2009年国资委分管的136家央企中，70%以上的企业都参与地产业务。其资金优势推动地价飙升，造成土地和房地产价格扭曲。
2005年修订的证券法允许了国企资金进入股市，但在规范机制上却极为粗糙，在一些国有上市公司中，非主营业务收益已经大大超过主营业务，其中股市投资收益占了很大比例，且投资总额和比例都较大。据2005年的统计，至少86家参与国债或是股票的短期投资，累计金额达35.39亿元。国企炒股加重股市泡沫化，也影响企业自身正常运营。
三、我国能源领域改革的目标设计
1.总体目标。在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，通过实施能源市场竞争政策，塑造合格的竞争主体，形成多元化的发展局面，激发能源资源勘探开发、转化和利用的市场活力。公共政策在为企业提供良好的公共服务和规范的发展环境的同时，强化企业的成本约束和环保等社会责任，不断激励企业提高经营效率，降低资源浪费和环境污染，最大程度上优化资源配置，保障能源资源开发利用收益在国家、能源企业和消费者之间的合理分配。
2.近期目标（“十二五”时期）。巩固和深化能源市场竞争领域的入世承诺和前期改革成果，仍以增量改革为主：在能源的非自然垄断环节，降低准入门槛，增强市场竞争；在能源的自然垄断环节，加强监管能力建设，推动其与竞争性环节的有效分离和合理的价格管制；深化国有企业产权多元化和治理结构规范化改革，优化国有经济布局；继续淘汰落后产能，优化产业组织结构；加强制度环境建设，为中长期改革奠定基础，如改革管理体制、促进政府转型、加强市场基础体系建设，打破区域分割。
3.中长期目标（5～20年）。应在保障国家整体能源战略以及保障经济社会平稳发展和人民福祉的基础上，针对我国能源领域整体市场化改革和各行业市场化改革的最终目标模式，解决能源市场竞争领域的根本性问题：实现非自然垄断环节的能源市场主体多元化，保障充分、有序竞争，按照市场规律形成良好的产业组织结构；实现自然垄断环节与其他环节的彻底分离和高效监管；基本完成国有能源企业的产权和治理结构改革，并提高其自生能力和国际竞争力；实现行业效率的不断提升和资源的有效配置，保障消费者利益和国家能源安全。 四、深化我国能源领域
改革的若干政策建议
（一）近期政策（“十二五”时期）
1.打破严格的准入壁垒，放宽对外资和民营资本限制。对于非自然垄断领域的资源勘探开发、能源转换、批发零售环节，都应积极创造条件，分领域、分阶段地打破行政性、地方性垄断的限制，鼓励社会资本进入，有效增加能源供给、优化结构和提高效率。
油气上游，应当鼓励民资和外资进入非常规油气资源的勘探开发。油气中下游应放宽原油储存、加工、炼制、销售的市场准入，开放原油及成品油进口，创造条件让更多的竞争者进入市场；在批发领域（进口中转站、储存、运输和配售）鼓励民间资本参与；汽油、柴油零售领域取消对外资的多数股权限制；炼油领域对中外投资者和非国有资本开放，允许其改造和新建炼油厂。应加快电力市场建设，构建符合国情的统一开放市场体系。主要包括理顺政策，形成更为竞争的发电侧市场；落实国家优惠政策，鼓励清洁、可再生能源发电的发展和无歧视入网，有效改善电源结构；逐步打破电网作为单一购买者的模式，放开购售电主体，推行大用户直购电，形成多个购售电主体竞争的格局。
2.逐步实现自然垄断环节的财务分离，并实施过渡期有效监管。电力的输配电环节以及油气的管网具有基础网络特征的成本弱增性和范围经济特征，一直以来是公认的自然垄断领域，由独家或少数几家企业经营可避免重复投资和成本节约，但要做好有效分离和科学监管，以达到限制垄断权利、提高运营效率的目的。在油气领域，要逐步打破中石油和中石化两大集团的一体化经营，将所属油气管网环节独立出来，先由财务独立做起。在电力领域，则要巩固前期改革的成果，推动彻底的厂网分开，并且适时选择部分地区进行输配分开试点工作，稳步推进输配分开改革，同样输配电网的独立也应由财务独立做起。在价格管制方式上，我国管网建设薄弱、欠账较多，是能源结构调整的重点环节，需要大规模建设与改造，属于发展过渡期，同时还不适应能源市场化运作的要求。因此，主要矛盾是解决发展问题。所以，近期对电网环节的管制方式，宜采取回报率管制方式，核心问题是解决好管网的资产回报，以保证其正常、健康发展。
3.优化国企产权结构，提高资源租金和红利上缴水平。应通过不同形式优化国有能源企业的产权结构，推进公司化改造和建立现代企业制度。按照我国国有企业分类改革、布局和调整的思路，对不同行业类别的国有能源企业采用不同的产权和竞争策略，对于自然垄断、重要公共产品和服务的行业（油气管网、输配电网、油气开发等），今后一定时期内应坚持国有企业的主导地位，但需应通过多元化投资，改善企业股权结构，鼓励多种形式的公私合作，推动市场竞争，提高部门的绩效水平，提供更好的产品和服务；对于一般性竞争行业（煤炭、发电、炼油等），应适当引入民营、外资战略投资者，加快形成混合所有制的产权结构，并进行有效重组，同时借鉴其他竞争性产业中小型国有企业产权制度改革的经验，采取多种形式实行国有资本的选择性退出，退出资金在解决企业遗留问题的前提下，补充大型国有能源企业的资本金，抓大放小，使国有经济布局得到优化。完善国家资源税费体系和国有企业红利上缴制度。逐步提高资源税费水平，将通过资源溢价而产生的利润通过资源税费的形式征收，上缴国家财政，并且加大地方政府资源收入分成比例。逐步提高国有能源企业的红利上缴水平，将其划归全国社保基金等用于公共福利项目，理顺国家和国有能源企业的经济关系，使资源收益和国企利润更多地惠及全民。
4.因地制宜规范新能源领域的发展。新能源产业属于战略新兴产业范畴，具有市场不确定性、高风险性以及高技术标准要求等特性，因此政府的强力驱动尤为重要，目前我国新能源产业的优化发展应坚持科技支撑、政府引导和市场推动三项原则，制定科学的产业发展规划，包括中长期战略目标、重大政策举措以及技术产业化应用的具体实施路径等主要方面；完善相关配套政策及实施细则，对新能源生产予以扶持，对消费予以激励；加快配套技术标准体系建设，加强基础性研究和开发。
（二）中长期政策（5～20年）
1.系统全面推进市场化改革进程，重点是能源领域中的上中下游、不同子领域、能源领域与关联领域间市场化改革的协调。我国能源领域“煤电”和“煤运”两对矛盾，由于依然存在过度的行政管制和行业垄断问题，价格机制没有发挥应有的调节作用，通过短期的调整分配指标和价格并不能解决根本性问题，需要统筹考虑产业链上中下游和各领域之间的关系，系统协调地推进市场化的改革。要按照“交易入市、网运分核、规范收入、系统监管”，的思路，建立和完善煤炭市场、电力市场、铁路运力市场，转变政府管理方式，做到市场秩序规范，交易公开透明，政府监管有效。在近中期应当取消计划性指标，完成煤炭资源的整合和重组，建立全国电煤交易市场，将电煤运力纳入市场交易，推动基础网络与产品运营业务的分离，建立行之有效的行业监管（范必，2009）。从长期来看，要转变政府职能，理顺政府和市场的关系，改善和加强公共服务，同时改革能源的管理体制，提高国家能源领域的管理与决策层级，建立独立、法治和专业的能源监管体系；全面开放能源市场竞争，深化改革铁路体制和运营机制，建设国家能源储备体系，形成市场化的能源价格形成机制。
2.彻底分离具有自然垄断性质的管网环节，并实施有效监管。对具有自然垄断性质的油气管网和电力输配环节等，彻底实现业务和财务的独立。随着我国油气和电力行业发展进入成熟期，在价格政策上采用基于业绩法的管制方法，同时实施其他有效的行业监管，包括服务标准、成本控制、收入分配、资源配置和行业限制，提高透明度，防止企业利用垄断地位损害社会和公众的利益。被监管企业应进一步提高公开透明度，不仅向国资委和其它投资者提供详尽的财务报表，还要按照管制会计制度向行业监管部门和社会公众公布企业运营的相关信息。
3.全面深化国有能源企业改革，将其打造成为合格市场主体。对国有能源企业实行分类立法，对于自然垄断、公共产品和服务行业中的企业，适用于公法或特殊法案并参照商法一般准则管理，对于竞争性领域的企业，适用于民法和公司法（张玉台，2010）。全面完善国有资产监督管理体制和运行机制，实现政府的社会经济管理职能与所有者的资产管理职能分开、政府的国有资产的管理职能与国有资产的经营职能分开，从而实现政企分开、政资分开。
建立高效营运机制和治理结构，提高资源配置效率。关键是建立权、责、利相统一的国有资产委托代理关系，明确国有资产各级代理人的职责，合理界定国资委、国有资产经营公司、国有企业董事会、监事会以及经理人的职责，使各级代理人各负其责，促使国有企业的经理人真正按照市场机制来管理、运营国有企业，把国有企业培育成适应市场经济竞争的独立的市场竞争主体。
（收稿日期：2012—09—10责任编辑：垠喜）