政府责任的实现问题已成为理论研究和实践探索的热点和难点,虽然围绕基层政府责任实现的研究成果不少,但结合属地管理体制来考察基层政府责任问题的成果尚不多,且已有成果宏观分析多、微观考察少。本文以基层政府责任实现途径为视角,从相关责任主体、责任受体、管理制度、社会环境因素、政府责任、正向绩效管理、监督管理等方面进行分析,联系实际分析基层政府的“三性”特征,从学理和实务角度对属地管理体制概念、属地管理的应用范围、属地管理的优劣着手,探究在目前属地管理体制下基层政府面临的种种困境和难题,并进行拓展性原因分析,最后提出完善行政管理体制,促进基层政府积极履行职责,化解乡镇属地化管理困境,巩固基层政权的初浅建议。属地管理体制本来是中央政府分权和用于约束地方政府工作的一种制度,并区别于垂直管理体制,旨在给地方一定的自主权,但实践中,属地管理体制已扩大了原来的范畴,上级部门通过制定工作方案、发通知、召开会议等形式,完成工作部署,轻而易举已地将工作任务进行分解、转嫁,事后只要监督、检查即可。基层政府作为最基层单元,面对的不是几个,而是数十个上级职能部门同时实施管理和考核,基层政府一方面疲于应付,另一方面有好处的事情大家争着做,不利的事情相互推诿。在属地管理体制实施过程中,面对“条条”之间互相冲突的政令时,往往一筹莫展。并且,在法规或文件中,并无明确规定基层政府条块如何结合?双重领导如何分权?故在实践中出现管理真空、交叉管理和多头管理的窘况。实践中,在乡、镇和街道,最怕听到“属地管理”的会议要求,如果职能部门举起“属地管理”大旗,则基层单位基本无好结果。加之,在上级政府和职能部门面前,基层政府话语权较小,对于属地管理体制的实施职能是被动接受。这种管理体制由于存在权限不清、责大于权、有责无权,以有限的权力承担着无限的责任等弊端,势必造成政府职能缺位和不到位,甚至导致上级职能部门与基层工作人员对属地管理持完全对立的态度。一般而言,基层政府是国家政令、决议的最直接实施者,工作的困境多是贯彻执行和责任问题,不涉及制度本身,那么,这个冲突的背后究竟是制度安排问题?还是政策执行问题?现行条块分割管理体制与基层政府效能和绩效考核是否存在关联?需要认真思考,高度关注。