农民失去土地或脱离户籍就转化为流民,天灾是造成流民问题的催化剂,由豪强主导的严重土地兼并潮才是造成流民问题的根本原因,西汉的乡里不仅存在着产生流民的农民阶层,还存在着兼并农民土地的豪强地主,因此西汉的流民问题与乡里有着天然联系,乡官通过主导户籍制度控制人身,以及组织百姓生产和救荒来控制流民的产生与流动。除乡官外,西汉在乡里实行控制流民的政策还有两个方面。一是严格控制乡里百姓的人身,二是抑制兼并百姓土地的豪强。西汉前期在这两方面做得都很好,统治者以二十等爵制为基础将百姓编伍,实行严格的等级身份制,二十等爵制在西汉初很大程度上抑制了豪强势力。但文景之后,以爵为基础的等级身份制发生变化,乡里社会不再以爵为尊,转而以财势为尊。这种变化导致西汉中后期豪强势力崛起,他们与国家权力融合,使乡三老与里父老在西汉中后期逐渐豪强化了。豪强势力的崛起是历史发展的必然趋势,由他们主导的土地兼并也是必然的历史现象,西汉王朝最终由于土地兼并而崩溃。