很多学者认为中国现行的海关体制符合多中心体制的特征。而事实也是如此，海关法第一章第三条规定:海关的隶属关系，不受行政区划的限制。因此海关体制从人、财、物、权等方面与地方政府基本没有联系。按照政府间关系理论，中国海关垂直领导体制符合中央选择性集权的特征，是一个中央与地方制度化分权的典范。其实，自新中国成立以来海关管理体制的演变，纵向经历了从中央到地方又回归中央的过程;横向关系也经历了与外贸主管部门由并列到隶属，又恢复到与之并列的演变过程。可以说，新中国，特别是改革开放以来，海关管理体制的变革史，就是中国行政体制改革从集权走向分权的一个缩影。在这个过程中，1999年海关缉私警察制度的建立，使得这种探索进入到了体制的深层，触动了权力的核心，引发了一系列震荡。就缉私权力来说，缉私警察制度的建立，明确划分了中央与地方之间的权力边界，形成了权责基本对等的缉私体制，有效遏制了走私狂潮，削弱了了走私对政权构成的潜在威胁。　　直属海关缉私警察占缉私警察绝大多数，直属海关缉私警察双重领导体制是缉私警察制度的主体，以海关领导为主的缉私警察双重领导体制决定了在直属海关级别也是以海关领导为主。因此，直属海关缉私警察同所在的直属海关之间关系（关警关系）的好坏决定了缉私警察双重领导制度的成败。但是在实践过程中，关警关系不断恶化，主要表现为:职能混乱，财政人事制度不统一，核心业务脱节，互信不足，甚至发展到互相伤害，特别是缉私警察对海关内部执法的倾向和冲动对关警关系造成了致命打击。主要原因是:海关职能的重点已经调整，缉私职能过度膨胀，部分职能甚至无法可依;关警之间没有制度化的分权和制衡机制;缉私警察对内执法缺乏制度基础，成为海关内部的特权部门;海关关员和缉私警员的个体选择和集体选择目标不一致，政绩最大化的冲动必然带来冲突等等。解决或者说优化直属海关缉私警察双重领导制度，应该通过制度化的分权和权力制衡来完成。要对缉私警察在海关的职能重新定位，建立权责对等的财政、人事、情报分析、风险管理、纪检监察制度。最终形成一个动态的直属海关缉私警察双重领导制度，根据海关业务风险管理系统和缉私预警系统形成的指标，动态分配关警职能权重和人员比例。只有这样才能理顺直属海关缉私警察双重领导体制，充分发挥缉私警察专职打击走私的优势。以期达到既能实现关警充分融合，又能实现资源与职能最优配置的目的。　　更重要的是，要在此基础上，将海关执法提升到一个更高的层次——既能提高包括直属海关缉私警察在内的直属海关的执法水平，又能提高受海关监管的企业的经营运行水平和守法经营意识。这是中国海关发展的战略目标。这显然是一个更高层次、更大范围、更具价值的问题。远比只解决直属海关缉私警察双重领导体制面临的具体问题更有实际意义，更符合行政体制改革的方向。而对现有直属海关缉私警察双重领导体制的改进，既是实现这一战略目标的必要条件，又是直接突破口。　　本文分四个部分:第一部分是引言，扼要介绍选题意义和研究思路;第二部分是对现行直属海关缉私警察双重领导体制介绍，包括基本概念和历史沿革;第三部分是梳理直属海关缉私警双重领导体制存在的问题，并分析问题的成因;第四部分是针对存在的问题，提出系统的有关体制改进和完善的政策建议。