农业的特殊性要求政策金融扶持，农业是一个国家的基础性产业，但与二、三产业相比又存在“弱质性”，也就是说一方面农业在国民经济中地位重要，具有特殊性和不可取代性，另一方面农业生产收益低、风险大等特点决定了农业本身的竞争力较差。我国农业的弱质性集中反映在以下几个方面：（1）农业生产的对象是农作物，农作物的生长周期较长，且受季节、气候等自然条件的约束，生产过程中的不确定因素较多，极易发生风险和损失；（2）农业生产以小农经济为主，农村地区人口多，人均可耕地面积小，难以开展集约化和产业化经营，农业劳动生产率较低；（3）农业生产需要投入大量基础设施和生产资料，农业投资回收期较长，农业投资规模明显不足；（4）农业技术的进步速度较慢，创新和开发难度较大，我国农产品深加工不足，产品的附加值较低；（5）我国城乡二元经济结构突出，农村地区基础设施欠缺，农村经济环境信用环境差，商业金融发展滞后，农业信贷融资难。中国农业的弱质性决定了农业经济发展离不开政策性金融的扶持，因为对于商业金融而言，涉农信贷将面临风险大、收益少、成本高、资金周转慢等诸多不利因素，这与商业金融机构经营管理的安全性、流动性和盈利性是完全相悖的。政策性银行也是银行，必须遵循银行的一般规律，在执行政策的前提下，讲求经营效益，防范化解风险，提高资产质量，实现可持续发展。政策指导性贷款是指为履行农业政策性银行职能，支持粮棉油收购，促进产销衔接，维护重要农产品及农业生产资料市场稳定，由农发行自主发放、风险自担的贷款。政策指导性贷款具有以下特征：1.贷款性质介于政策性与商业性之间，2.贷款用途特定，3.准入条件较低，但贷后管理要求严格，4.贷款期限一般少于一年，5.信用敞口较大。吉林省农发行政策指导性贷款现状是：企业抗风险能力差，影响第一还款来源，企业财务核算不规范，不利于信贷监管，销售货款回笼比例不足，个人银行卡屡禁不止，各项管理措施落实不到位，风险防控难度加大。具体风险点体现在：一是贷款方式风险，同商业银行相比，农发行对担保方式的选择有一定的局限性。在发放政策指导性贷款时只能在有效资产“应抵尽抵”和企业法人代表个人财产办理抵、质押担保后发放信用贷款。第二是市场风险，我国农业具有“弱质性”，涉农企业利润水平低，抗风险能力差。随着市场化改革的深化，我国市场的逐步放开，国际市场对国内的影响越来越大，企业要应对的风险越来越大，信贷资金的市场风险也随之增大。第三是道德风险，主要是企业法人不诚信，挤占和挪用信贷资金形成的风险。针对以上风险，必须研究风险防控的措施，主要有三条，一是弥补信用敞口，二是提高三金比例，覆盖市场价格风险，三是实行优质客户战略，培育优质客户群体。同时要采取必要措施保证这些风险防控措施的落实，一是确保各项管理要求落到实处，二是严格兑现奖惩措施，三是建立企业诚信档案。