纵观近年来水泥市场的格局,产能过剩一直是各个水泥企业在发展壮大过程中绕不开的阻碍。至今,中央政府和主要的产业主导部门对于这个问题主要采取的产业政策大体上可以分为两个方面:一是以政府补贴的形式,加快淘汰企业落后的生产技术,消灭落后产能;二是出面引导企业进行合并,压缩过剩的产能。国务院于2009年发布了第38号文件（《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》）,在这份文件中,中央政府明确提出了要严格限制水泥行业的新增产能。但是,从目前的情况来看效果并不明显。2017年,中国水泥协会印发了《水泥行业去产能行动计划（2018-2020）》（以下简称“行动计划”）。该行动计划建立了减少产能的特殊项目资金（基金）,预计将结合市场机制形成由政府主导的产能削减机制。同时为了达到优化市场布局,提高市场集中度的目的,行动计划还鼓励企业之间的合并和重组,并通过相互持股、委托管理和资产交换支持它们进行市场整合。但是,在这些政策的实施过程中,僵尸产能反复更换和恢复的现象不断出现,已经成为该行业产能过剩持续恶化的主要原因。因此,诸如政府进行去产能补贴或主导企业兼并重组等产业政策并没有实际上改善水泥行业产能过剩的现状。为了解释产业政策在化解水泥行业产能过剩方面效果不明显的原因,本文首先基于周期性产能过剩模型,对政府补贴和市场集中度影响企业产能的机制进行了理论分析;其次基于16家上市公司2009-2018年的投入产出数据,本文采用数据包络方法测算了这16家水泥企业10年来的产能利用率,并就所有权性质和地域差异进行了进一步的统计分析;最后,本文通过实证研究分析了政府补贴和市场集中度对产能利用率的影响机理。本文得出的主要结论有:（1）理论分析发现,在没有政府补贴的条件下,企业仅在第二阶段由于外生的需求冲击产生周期性的产能过剩,同时提升市场集中度有利于降低产能过剩的程度;而引入政府补贴后,企业可能在第一阶段就产生过剩产能,并且过剩产能主要是政府产能补贴引起的。这一理论分析在后文的实证研究中得到了支持。（2）产能利用率测算结果表明,水泥行业产能利用率整体呈下降的局势;而就各企业的所有权性质而言,民营企业的产能利用率明显地高于国有企业;就各地域差异而言,中部地区企业的产能利用率最高,其次为东部地区企业,西部地区企业最低。（3）实证研究的结果表明产能补贴的增加将导致企业产能利用率降低,即造成企业产能过剩,而非产能补贴的增加将导致企业产能利用率提高;而市场集中度与产能利用率之间的关系则较为复杂,并非一般的线性关系,而是非线性的倒“U”型关系。进一步的分析表明,从本文的研究样本来看,目前水泥行业的市场集中度已经处于下降区间了,如果继续提高市场集中度,那么不但不会提高企业产能利用率,反而会使得产能利用率下降。除2)（9外的其他控制变量在模型（5-1）（5-2）的回归结果中的回归系数均较为显著。其中,国有股份占比（2））的回归系数为负;地域虚拟变量（和）的回归系数同样为负,且更小;资本密度（）的回归系数同样为负,且其绝对值较大。在模型（5-3）中2)(9的回归系数显著为正,其余控制变量与模型（5-1）（5-2）几乎没有区别。因此,本文认为,为提高水泥企业的产能利用率,政府应减少产能补贴;同时,依据产能利用率的具体情况,政府还应当对市场集中度目标进行动态的调整,不能一味追求提高市场集中度;其次,政府更应该发挥其在数据收集和信息处理上的优势,建立和完善预警机制,只有这样,外部需求的不确定性和宏观经济发展的不稳定性对产能利用的负面影响才能降到最低。