1994年我国推行的分税制改革标志着财政改革终于从“行政性分权”走向“经济性分权”,开始形成我国分税分级财政框架。但是,为了减少改革的阻力以确保其成功,分税制改革仍然带有很大的过渡性质,在很大程度上保留了地方既得利益。在收入分配模式中,中央政府没有赋予省级政府任何实质性的税收自主权,仅明确了中央政府和省级政府的收入分配机制。鉴于中央政府未能提供一个省级以下政府的收入分配框架,各省级政府按照传统的级次观念,也仅确定了省级政府和地(市)级政府之间的收入分配模式。相应地,地(市)级政府自行决定与下一级地方政府——县级政府之间的收入分配模式。县级政府和基层地方政府——乡/镇政府之间也如此。结果表现为中央财政收入比重从分税制前5000亿元中的28.35%迅速上升到2004年财政收入总额近2.6万亿元中的54.9%。同时,省和市级政府的财力也有集中趋势,只有县乡两级财政收入比重在下降。掘统计,县乡财政供养人员近3000万人,约占全国财政供给人员的70%,但县乡财政本级财政收入却只相当于全国财政收入的17.5%。在财力层层集中的同时,事权却层层下移。《预算法》仅泛泛规定了中央政府和地方政府支出的划分,而没有明确规定省级政府和下级政府之间的支出责任划分。在地方政府体制中,上级政府有权决定下级政府的支出划分。因而,省级政府决定市,/地区的支出划分,市政府决定县级政府的支出划分和县级政府决定乡/镇的支出划分。 这样,体制运行的后果是,在省以下地方政府,特别是县乡政府的支出责任和收入资源高度不相匹配,导致县、乡地方赤字、债务增加。据财政部资料,2002年全国2860个县级单位中(包括地级市城区)仍有赤字县906个,比例高达32%:全国县乡村行政欠债总计可能达1万亿元左右。地方财政日益困难已影响到地方政府经济职能的作用发挥,由此危及到部分地方的社会稳定和政府权威,任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政,进而影响到整个国民经济发展和政权的稳定。因此,本文认为,地方财政困难根源于地方政府间财政关系混乱,财权与事权高度不对称。而解困的根本出路在于规范地方政府间财政关系,进行地方财政体制创新。 政府间财政关系与财政体制是一个受到西方学者长期广泛关注的问题。在市场经济条件下,政府的基本经济职能是提供公共产品、制度和实施公共政策、弥补市场缺陷、满足社会的公共需要。为何要采用多级政府结构而非单一层次的政府呢?对这一问题的回答是财政分权理论研究的逻辑起点。在西方公共财