养老本身是一个动态的过程,受到多种因素的影响,工业化进程的不断加快促进了社会结构的持续变迁,而家庭规模的日渐小型化、家庭结构的日渐核心化,使得传统的家庭养老模式受到了极大的挑战,机构养老随之出现,但在机构养老发展初始,大部分的养老机构由国家兴办,存在一定的缺陷,一方面因为养老服务的供给方式单一导致运营资金不足问题,进一步导致供给不足;另一方面因为缺乏相应的竞争机制而导致工作效率低下、服务水平不高问题。中央政府为解决老年社会福利的供给与需求缺口,适时提出了“社会福利社会化”的改革方向,将自身承担的养老服务供给适当地分散出去,鼓励并支持非营利组织、企业、市场等各种社会力量兴办养老机构,即目前存在的民办养老机构。民办养老机构作为社会组织,其发展离不开政府职能的发挥,随着社会的变迁,养老服务业的不断变化,政府在民办养老机构发展中的职能定位也随之转变,但职能的转变不是简单的此消彼长,而是要考虑政府本身职责、民办养老机构发展状况、养老形势等各方面,因此要促进民办养老机构发展,缓解养老难题,对于政府职能在其发展过程中的定位研究非常有必要。本研究梳理了中国民办养老机构发展的政策过程,从民办养老机构数量不断上升、服务质量有待提升的发展现状入手,指出民办养老机构在目前所存在的资金缺乏、法律困境、优惠政策不到位、服务水平低、管理和评估体系不健全问题,通过建立政府和民办养老机构间的静态博弈模型和进化博弈模型,得出政府对民办养老机构既要放权又要监督的结论。同时,对民办养老机构发展中政府职能的应然性和实然性进行分析,再将两者进行对比,指出政府在民办养老机构发展中的职能缺位和职能越位,缺位主要体现在法律制定、促进规范化、评估监管三个方面,越位主要体现在关系越位、双重的管理体制、严苛的准入制度、职能转变不到位四个方面,结合模型分析,主要立足于政府职能视角提出促进民办养老机构发展的建议。