城市规划既是一门科学,也是一项政府职能,又是一项社会活动。作为政府一项重要的公共政策,城市规划具有科学性、公共性和治理性三项基本属性。我国既有的城市规划制定体制是在计划经济体制下形成的。20世纪90年代以来,虽然已经进行了调整,增加了专家审查在规划制定中的作用,加大了规划编制公众参与的力度,但是仍然缺乏整体的框架性制度安排。规划制定权还是由行政部门垄断,人大审查和监督仍然流于形式。同时,由于物权法颁布实施和市民维权意识日益高涨等外部制度环境和社会环境的变化,使得原有封闭、缺乏制衡和行政主导的城市规划制定模式难以为继,而城市规划本身的合法性和公信力也日益受到质疑。本文通过回顾上海城市规划制定体制的演进历程和比较国际发达国家城市规划制定的制度经验,提出在经济体制转轨、社会结构转型、国家治理模式转变的总体背景下,原有的城市规划制定体制必须改革。城市规划要从计划经济体制下政府行政计划的技术工具,转向市场经济体制下政府宏观调控的公共政策;要从全能社会下政府包办一切规划制定事务,转向市民社会下的规划公众参与和公共决策;要从人治结构下的规划唯领导意志论和命令型管理,转向法治结构下权力制衡论和依法定程序管理。总之,转型时期的规划体制变革必须满足社会客观发展对规划科学性、公共性和治理性回归的需求。围绕上述结论,本文提出了一个城市规划制定模式的新框架。同既有的规划制定模式相比较主要有四个方面变化。第一、强化规划编制阶段的专家权力和责任,将这一阶段专家的定位从技术咨询和服务转变为技术负责和主导。第二、全面建立规划制定中的方案公告、公众参与和听证制度,加强规划决策前的利益平衡和博弈过程。第三、让城市总体规划的决策主导权回归人大,由人大进行总体规划层面的规划决策。第四、调整城市详细规划的政府决策模式,将原有的行政机关规划部门首长决策模式调整为规划委员会决策模式。在这个城市规划决策新框架内,本文又简要分析了专家权责制度、人大规划审查制度、规划委员会决策制度、规划公众参与制度等具体制度以及规划体系调整和规划事权纵向划分等相关事项,并提出了相应建议。