随着《政府与社会资本合作法（征求意见稿）》的出台，PPP模式融资成为政府在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的示范工程。与我国PPP项目如火如荼建设现状相对的是，我国PPP协议的法律属性尚不明晰，PPP协议的法律调整体系也尚未构建完成。我国学界目前对PPP协议的认定主要有行政合同说、民事合同说、混合合同说三种不同的声音。新《行政诉讼法》与最高法相关司法解释对特许经营协议进行了定义，将特许经营协议纳入行政诉讼的范畴。但是，实务中对特许经营协议的争议并未因此解决。最高法在新《行政诉讼法》颁布前后的几个涉及特许经营协议的案件对特许经营协议中的性质及其救济方式做出了完全不同的判断。如何保障与政府合作的私主体一方的合法权益成为了限制PPP发展的重要因素。德国行政法中的“双阶理论”已在台湾地区的政府采购中得到应用。双阶理论将政府采购行为分为行政决定和民事合同两个阶段，分别适用行政法和民法进行规制。在我国PPP协议的性质认定及法律适用选择上，也可以采用双阶理论的思路，分为两个不同的阶段进行法律适用。本文通过对我国PPP协议的特性、法律属性的研究探讨，借鉴德国法的双阶理论对我国PPP协议进行法律属性的研究，并对法律适用进行了初步机制设计。