从世界范围而言,行政领域所实行的行政领导制度主要是行政首长负责制和委员会制（合议制）。基于本文研究分析仅限于行政机关,并不涉及高校、医院、科研院所等领域,故有别于传统行政首长负责制的称谓,本文统一规范表述为行政机关首长负责制。在党的领导下,自82年宪法确立行政机关首长负责制以来,作为一项世界主流国家采用的行政领导制度,既有其共同的制度理性,又具有显著的中国特色。行政机关首长是指在行政机关中担任特定职位的人,具备三个基本特征:一是居于本行政机关中的最高职位;二是对外代表本行政机关;三是对内领导本行政机关及其全体工作人员。结合行政机关首长负责制作为行政领导制度的属性,本文将行政机关首长负责制概念界定为:担任特定行政机关最高职位的人,领导本行政机关及其全体工作人员,享有本行政机关职权范围内的最高决策权并承担相应责任的行政领导制度。新中国成立以来,我国先后颁布了一个宪法性文件——《中国人民政治协商会议共同纲领》和54年宪法、75年宪法、78年宪法和82年宪法共四部宪法。在82年宪法颁布之前,由于受苏联影响和特定时期政治、经济的影响,我国长期实行的行政领导制度在遵循民主集中制原则的逻辑下,无论是中央政府及其部门还是地方各级政府及其部门,实行的均是少数服从多数的委员会制。在权力分工的基本前提下,权力被滥用的风险得到了有效的控制,在相对理性和稳定的权力运行框架下,社会的公平正义能够得到基本有效的保障和实现。相对于立法权而言,行政权属于执行权。因此,行政权在关乎成本——效益方面的行政效率问题得以凸显。无论是根据公共选择理论还是共识难题亦或者权责明确的角度进行分析比较,就行政领导制度而言,行政机关首长负责制相对于委员会等形式的合议制,更符合行政权自身的属性和行政效率价值优位的原则。虽然,我国82年宪法确立的权力结构不同于西方国家传统的三权分立,但同样存在权力分工的现象。伴随着改革开发,中国特色社会主义市场经济的兴起,与经济效率和经济发展相匹配的行政效率越来越受到重视。因此,82年宪法确立了在政府层面实行行政机关首长负责制,而不实行广泛适用于党和人大及其常委会的集体领导制。党通过对行政机关首长的政治、思想和组织领导等方式确保行政机关首长负责制在党的领导下良好、有序运转。其中,最直接有效的手段是通过党的组织程序,将党内优秀人才选拔任用到行政机关首长的岗位上。然则,党委（党组）的集体决策机制是民主集中制下的少数服从多数的决策模式。行政机关首长负责制下,行政机关首长享有力排众议的最终决策权。针对两种决策模式的冲突,应着眼从三个方面加以解决:一是严格区分党政之间的事权,对组织人事、意识形态、统一战线等由中央职能部门执掌的事权,则应从政府职权工作中剥离。二是除上述党委事权之外,党应当专注于对顶层设计、总体布局等宏观层面的决策,对于行政领域的具体决策包括重大事项的决策尽可能按照行政机关首长负责制确立的决策机制实施。三是从政治的高度做好行政机关首长的选拔任用工作,通过行政机关首长这一桥梁,既贯彻落实党的路线、方针、政策,实现党组织的意图,又充分调动行政机关首长的积极性和主动性,实现行政机关首长负责制的良性运转。决策权尤其是重大行政决策权是行政机关首长的核心权力,又是极易失控、被滥用的权力。按照控权逻辑,制度层面对重大行政决策过程进行了规制,将重大行政决策程序划分为五个不同的环节:公众参与、合法性审查、集体讨论决定等5个必经程序。在宪法确立的行政机关首长负责制的逻辑下,公众参与权并非一项具有决策权能的权力,而是一项包含知情权和发表意见权利的综合性权利。合法性审查也只是决策机关从合法性角度减少重大行政决策失误的自我规范、自我约束的措施;就合法性审查的内部属性及其与行政机关首长负责制之间的辅助-主导关系而言,合法性审查应当逐步实现向合法性论证的角色回归;行政机关首长通过常务会议等集体讨论的形式,在充分听取意见、吸纳合理建议的基础上,有权独立作出决策,而不受少数服从多数的决策限制。因此,更为准确概述应为集体讨论、行政机关首长决定。现实政治中,行政机关首长特别是各级政府首长实质性掌握着财政权。现有的人大及其常委会的监督制约机制存在一定的缺陷,故应引入绩效导向式的预算监督模式。既可保证财政资金的高效使用,又可以实现对行政机关首长财政资金使用决策权的有效监督和问责。党管干部原则下,行政机关首长尤其是各级政府首长缺乏相应的人事权,可行的办法是赋予政府首长享有对3-5名政府部门首长的专属、排他性的人事提名权和一届政府任期内每位政府首长享有3-5名政府部门首长的人事变更权。就一名好的行政机关首长应当具备的能力标准而言,政府部门首长重点是具备与拟任岗位所对应的专业领域的专业素养及能力;而各级政府首长在政治标准之外,最重要的必须是具备常识、体悟常情和通晓常理,面对决策的方案选择时,能够有准确的判断力和强大的决断力。在党的领导下,完善行政机关首长负责制的基本路径是构建权责平衡的行政机关首长负责制。一方面,党委（党组）的决策权与行政机关首长的最终决策权之间应当存在着一条清晰的分界线。另一方面,建立与行政机关首长负责制相匹配的责任体系及问责规则,构建道德责任、政治责任、法律责任有效衔接互补的责任体系以及与此配套的无过错归则原则、过错归责原则、责任豁免等问责规则,创造行政机关首长敢于决策又不滥决策的制度环境。人类实践的历史经验表明,理性制度的建构注定是一个漫长、上下求索的过程。