后工业化时代在创造极大物质财富的同时,也加剧了人类对风险的不可感知性,滋生全球性的风险和危机。海洋酸化、气候变暖、物种灭绝、水源污染等等,诸如此类的风险开始蔓延。与传统社会的风险相比,后工业时代的风险已发生了根本性的转变:从自然风险转变为人为风险,从经验性风险转变为不可预测性的风险,从个别风险转变为全球性的风险。在此过程中,环境风险逐渐呈现“科学不确定性”的特质,即现有的科学证据无法证明风险与损害之间存在绝对的因果关系。20世纪90年代以来,面对“科学不确定性”风险引发的环境威胁,愈来愈多的国际环境宣言及条约纳入风险预防原则。然而,风险预防原则自产生以来就是一个具有争议性的话题,在过去的二十余年间,该原则毫无疑问地处于国际环境法学理讨论的风口浪尖。本文以跨界水资源开发利用中的风险预防原则为论题,试图考察国际水法条约、软法文件及相关国际判例对风险预防原则的采纳程度,解构风险预防原则在跨界水资源开发利用领域的实施要件和具体措施,探讨该原则在实施过程中可能面临的挑战,洞悉世界各主要流域委员会的风险预防程序,并尝试构建适用于中国跨界水资源开发利用过程的风险预防合作机制。风险预防原则的国内立法缘起于德国1974年《清洁空气法》,其后在瑞典、挪威、荷兰、瑞士等国得到普遍应用与发展。即使是起初反对风险预防原则的国家（如美国）以及长期崇尚损害预防原则的国家（如英国、法国）也逐渐在成文法和判例法中明确规定该原则。北海会议自20世纪80年代开始关注海洋环境保护领域的风险预防,历次北海会议通过的最终宣言均明确采纳了风险预防方法或原则。随着国际环境法在全球范围内的迅速发展,联合国也制定并通过了一系列的环境保护宣言,如《世界自然宪章》、《卑尔根宣言》、《里约环境与发展宣言》与《21世纪议程》等等,在不同程度上确认了风险预防原则在国际环境法中的地位。尽管国际宣言对签署国并不具有拘束力,但其有关风险预防原则的规定却直接影响了后续的国际条约。20世纪末,一系列国际环境条约及议定书,如《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《巴马科公约》、《东北大西洋海洋环境保护公约》、《保护波罗的海海洋环境公约》、《<生物多样性公约>卡塔赫纳生物安全议定书》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》“9.24号决议”等均明确规定风险预防原则。该原则逐渐由国际宣言中的“政治承诺”转变为国际条约中的“法律义务”。在跨界水资源开发与利用领域,1992年《跨界水道与国际湖泊保护与使用公约》是首个明确规定风险预防原则的公约。该公约要求缔约方应遵循风险预防原则,不应延迟避免危险物质排放造成的潜在跨界影响,即使科学研究尚未完全证明这些物质与潜在的跨界影响之间存在因果关系。国际法委员会在1997年《联合国国际水道非航行使用法公约》评注意见中明确指出,风险预防原则适用于“国际水道生态系统的保护”、“污染防控”和“外来物种的引进”等三个方面。2004年《柏林水规则》是首个明确规定风险预防原则的国际法协会涉水文件。该规则指出,当水资源的可持续利用受到严重不利影响的风险时,流域国应采取所有合适措施,防止、消除、减少或控制水生环境危害,即使没有结论性的证据证明污染排放与其预计影响之间存在因果关系。在2008年《跨界含水层法条款草案》的起草过程中,特别报告员、国际法委员会以及各国政府对风险预防原则的表述客观上体现出该原则作为一项正在形成中的国际习惯法规则的特点。在区域性流域协定方面,欧洲地区的流域协定因受1992年《跨界水道与国际湖泊保护与使用公约》的影响,直接在“一般条款”或“基本原则”中明确规定风险预防原则,并在协定正文中列举实施该原则的具体措施。非洲地区水资源匮乏,为防止经济活动对水道生态系统产生负面影响,其主要流域协定均规定了风险预防原则。亚洲地区水安全环境较为复杂,其中东南亚流域较之中亚和南亚流域更注重对水体环境的风险预防。这些区域性流域协定是风险预防原则在国际水法中的具体实践,促进该领域法律制度的不断完善。风险预防原则之所以在近三十年来迅速占据国际环境法学理讨论的核心地位,是因为其实施机制引导着环境法从预防规制向风险预防规制转变,是国际环境规制政策的变革驱动力。不过,风险预防原则的具体实施措施因环境领域的不同而有所区分。通过研究国际水道公约、宣言及国际案例,可以认为,跨界水资源开发利用领域的风险预防措施不仅包含一般的实体性措施,如“风险预防禁令”和“最佳科学技术措施”,且包括该领域特有的程序性措施,如“环境风险事先通知程序”、“定期交换水文信息程序”以及“跨界水体环境影响评价程序”等。其中,实施风险预防原则的实体性措施主要是指“风险预防禁令”和“最佳可行技术措施”。前者是“强风险预防原则”的体现,要求政府在面临科学不确定性且有严重环境威胁的项目时,采取禁止、限制或警告措施。后者则是“弱风险预防原则”的具体表现,旨在通过法定的科学技术标准为排污者设定一个可预测的行为边界。近年来,风险预防禁令及最佳可行技术措施已广泛地适用于跨界水资源开发利用领域。通过考察国际水道立法和国际司法实践,本文认为跨界水资源开发利用领域实施风险预防原则的程序性措施主要包括同一流域内国家之间的“环境风险事先通知程序”、“定期交换水文信息程序”以及“跨界环境影响评价程序”等。其中,“环境风险事先通知程序”是沿岸国开发跨界水资源的前置性程序,对于促进各国水资源合作、减少国家间水争端、预防潜在的环境污染风险具有重要意义;“定期交换水文信息程序”能够帮助沿岸国了解水文环境变化的性质、程度以及有害影响;“跨界环境影响评价程序”是跨界水资源的开发过程中实施风险预防原则的核心工具,该项程序能够基于不断更新的科学证据评估风险预防措施的有效性,对于跨界水资源科学管理和可持续利用至关重要。20世纪下半页以来,跨界水资源的环境风险逐渐呈现多样性和复杂性的特点。淡水资源不仅受到源自工业废水排放、化学和危险物质泄漏等水体生态内部的污染,更面临气候变化的严重威胁。在此背景下,国际合作成为沿岸国实施风险预防原则的重要路径。风险预防原则在实施过程中也面临着诸多挑战。首先,奉行风险预防原则是否意味着跨界水资源的环境保护与沿岸国社会经济发展是相对立的,或者说,环境保护本身就优于公民的生活水准、经济发展、文化传统等其他所有的利益。如何应对风险预防原则实施效果的质疑?本章认为,成本收益分析是目前而言较为均衡和全面的分析方法。在跨界水资源开发利用过程中,运用成本收益分析方法应考虑到不同沿岸国的社会经济需求,确保跨界水资源得到公平合理利用,还应考虑到沿岸国长远的社会经济利益,保障跨界水资源的可持续管理。风险预防原则实施过程中的另一项挑战体现在跨界水资源争端解决机制方面。当环境风险的科学不确定性成为跨界水资源开发争端的核心问题之一时,科学证据可能成为影响案件成败的关键。但是,科学证据在向司法机构彰显真相的过程中,也带来了新的挑战。这些挑战集中体现在科学证据的采信规则与举证责任方面。本章提出,当适用风险预防原则牵涉到大量的科学证据时,国际法院可以委托独立第三方提供公开或秘密的专家意见,从而掌握阅读和理解科学方法所必需的技巧,还可以通过实地调查程序让法官拨开大量科学证据的迷雾,对案件事实、证据材料以及法律依据有着更加清晰的认识。风险预防原则的核心问题是其国际法地位问题,即该原则是否具有法律拘束力并能否在实践中得以实施的问题。风险预防原则自产生之日起,其作为一项法律原则抑或是法律措施、国际标准的争议从未间断。本章认为,尽管风险预防原则在特定情形下的适用需要个案解释,该原则已从《里约宣言》延伸至气候变化、生物多样性、海洋环境保护、危险废物处理、跨界水资源保护等各类国际条约和国内立法之中,愈来愈明显地反映出一种广泛认可的法律确信,是一项正在形成中的习惯国际法。中国是境内绝大多数国际河流的上游国,特殊的区位使中国成为亚洲大陆的“水塔”。在今后相当长的时期内,跨界水资源的开发利用将不可避免地成为中国与下游国之间冲突与博弈的焦点问题,甚至可能成为影响“一带一路”战略进展的重要因素。作为一个负责任的大国,中国有必要重视并利用风险预防原则的重要作用,与其他国家合作采取适当的风险预防措施,努力将跨界水资源开发的负面影响降至较低程度。就湄公河下游水资源开发机制而言,1995年《湄公河协定》是下游四国合作开发跨界水资源提供了重要的法律基础,该协定框架下设立的湄公河委员会是湄公河下游流域唯一以跨界水资源利用和保护为宗旨的政府间国际组织。然而,《湄公河协定》的起草者并未参考同一时期国际涉水条约中的通行做法,也未能采纳欧洲地区流域协定的成功经验,在适用范围、风险预防程序、水资源利益分配等方面规定得不够科学合理。湄公河委员会则始终无法调和下游四国之间不同的利益主张,并难以影响成员国的国家政策。同时,位于湄公河上游的中国和缅甸均不是该委员会的成员国,客观上影响了事先协商等风险预防程序的有效性和权威性。本文尝试构建一个包括全流域所有沿岸国,尤其是上游国在内的风险预防合作机制。在风险预防合作机制的建构方向上,选用宣言、声明等国际软法作为跨界水资源风险预防合作机制的建构方向,已不仅是沿岸国之间无法达成流域条约时的次优选择,而是有效清除上下游国之间合作障碍的更优选项。风险预防合作机制的供给模式可以分为三类,包括水文信息交流机制、水体生态保护与利益分享机制以及因应气候变化的流域适应性管理机制。建议以澜湄合作机制为范例,构建雅鲁藏布江—布拉马普特拉河流域、元江—红河等流域的合作模式,与“一带一路”倡议大格局形成了互补互进的配合机制。这将跨界水资源开发机制引向一条新路,即由上、下游国共同构建的,在公平合理利用水资源的同时保护生态环境的区域合作机制。