自然保护区的建立是人类社会和文明发展的必然产物,是人类社会保护自然界的最高形式。经过一百多年的发展,自然保护区面积占国土总面积的比例作为衡量一个国家文明和进步水平的重要标志。尽管我国的自然保护区事业起步较晚,但经过半个多世纪的探索和发展,保护区事业蓬勃发展,在我国自然环境、自然资源、生物物种的保护和研究中发挥了不可或缺的作用。为了加强自然保护区的建设与管理,我国逐步完善了自然保护区的立法工作。但是,我国关于自然保护区的立法明显落后于其建设速度,致使自然保护区的管理问题凸显,严重影响我国自然保护区设立目标的实现。上海市长江口中华鲟自然保护区是经上海市人民政府确定,以中华鲟及其赖以栖息生存的自然生态环境为主要保护对象的特殊区域,已被列入国际重要湿地名录。在物种保护、水域生态保护、生物多样性保护、环境修复、科学研究等方面具有不可替代的重要作用。为加强长江口中华鲟自然保护区的管理,保护中华鲟及其赖以栖息生存的自然生态环境和自然资源,根据有关法律和《中华人民共和国自然保护区条例》等法规,2005年3月15日,上海市人民政府颁布了《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》(以下简称《管理办法》),并于同年4月15日开始实施。《管理办法》的实施为上海市长江口中华鲟及其栖息环境的科学有效保护提供了法律依据,为保护区的建设和管理提供了法制保障。实施五年多来,中华鲟自然保护区的建设和管理取得了显著成效。但是由于采用规章的形式,在立法技术上和具体法律条文的规定上就采用宜粗不宜细的原则,对于一些问题采用了模糊处理的形式,使得很多条文在运用中的操作性不强。中华鲟作为典型的江海洄游性鱼类,在生物学上具有水生野生动物的典型性,在保护上具有水生野生动物的系统性。然而,在《管理办法》中没有充分考虑中华鲟这一特殊物种保护的特殊性和系统性。此外中华鲟保护区列入国际重要湿地名录,因时间关系,在《管理办法》中根本没有考虑到国际重要湿地保护的特殊性。因此《管理办法》已经不能够满足保护区保护工作的实际需要。法制建设是自然保护区科学管理的重要方面。为适应形势发展的需要,健全中华鲟保护区法制,更加科学有效地履行保护责任,保护中华鲟及其生态环境,通过出台地方性法规来进一步加强保护区管理法律制度的时机已经成熟。因此,对中华鲟保护区管理制度进行研究并提出相应的法律思路,完善保护区的管理法律制度具有比较重要的现实意义。本文的主要内容包括九个部分。第一,中华鲟自然保护区发展现状。从保护区性质和范围,中华鲟物种生物学及其保护现状,保护区的自然生态环境、社区经济状况、管理和建设现状以及对保护区评价等详细介绍了上海市长江口中华鲟自然保护区的基本情况。中华鲟的洄游习性决定了长江口是中华鲟幼鱼及其产卵群体洄游过程中数量最集中、栖息时间最长、顺利完成各项生理调整的天然场所。中华鲟的保护具有水生野生动物保护的独特性、复杂性、流动性和系统性。中华鲟自然保护区是以中华鲟及其赖以栖息生存的自然生态环境为主要保护对象的特殊区域。中华鲟自然保护区位于长江入海口,地理位置十分独特,为典型的河口海岸湿地。其具有物种珍稀濒危性和特有性、长江口水域生态典型性和敏感性、生境重要性和唯一性、河口生态环境特殊性和多样性和生态环境修复可行性,在物种保护、水域生态保护、生物多样性保护、环境修复、科学研究等方面具有不可替代的重要作用。第二,自然保护区建设和管理的理论基础。分别阐述了与自然保护区建设和管理息息相关的一些基础理论,主要包括可持续发展理论、生态经济学理论、恢复生态学理论、生态伦理学理论、生态系统管理学理论和自然保护区学理论。分析了这些理论对保护区建设和管理,尤其是立法的指导意义。(1)可持续发展应作为保护区建设和管理的首要基本原则。(2)中华鲟自然保护区是一个相互依赖的系统,立法对象应明确是中华鲟及其赖以生存的河口生态经济系统。(3)应建立完善的生态经济管理机制。(4)应确立科学研究机制,尤其是生态退化综合评判及后续动态监测与评价机制。(5)保护区的管理应是开放性的管理,应把人类作为系统的一个组分。(6)保护区建设和管理的指标应注重科学性、可操作性、完整性、独立性、简洁性和针对性。第三、中华鲟自然保护区法制建设的现状和存在的问题。从《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》的制定背景和意义,主要内容和实施情况等阐述了保护区法制建设的现状,剖析了《管理办法》存在的主要问题。主要表现为:法律效力不够、保护物种不明晰、土地权属不明确问题、操作性不强、中华鲟保护的特殊性和系统性考虑不够、国际重要湿地保护的特殊性没有考虑。第四,中华鲟自然保护区立法的必要性和可行性。阐述了保护区地方性法规立法的必要性,并从理论基础、国际形势和法制建设基础等论述了保护区地方性法规立法的可行性。保护区地方性法规立法是国家生态文明建设的需要、上海市建设生态型大都市的需要,是上海市加快建设资源节约型、环境友好型城市的需要,是中华鲟物种保护的需要、长江口水域生态环境的需要,适应形势的需要,健全法制的需要,更好履行保护责任的需要。自然保护区的立法必须遵循生态学的基本理论.可持续发展理论已成为现代环境立法的基本理论之一,对于自然保护区的立法有重要意义。运用法律形式调整因保护、建设、管理自然保护区涉及的社会关系,以更好地履行国际公约的义务,对进一步推动上海国际大都市生态环境保护具有重要意义。最重要的是地方政府规章实施一段时问后将其上升为地方性法规,符合我国立法的实际做法。解决《办法》实施中存在的问题,出台地方性法规是唯一可行的途径。第五,自然保护区立法实践和借鉴。介绍了我国和国外主要国家和地区关于自然保护区立法实践的现状,分析了存在的问题以及对保护区地方性法规制定的借鉴意义。根据我国自然保护立法实践,特别是地方立法的实践和存在的问题,有以下几点值得我们借鉴:1、保护区的地方立法应注重自主性立法和先行性立法。2、保护区的地方立法应具有鲜明的地方性。3、应加快中华鲟地方性法规的制定。从国外以及我国香港、台湾有关自然保护区立法的实践来看,世界各国都已经认识到自然保护区这一保护自然资源形式的重要性,并制定相应的法律规范保护区的建设和管理。有几点值得我们借鉴:1、制定有关自然保护区的基本法,为自然保护区的立法提供了立法依据和指导。2、形成了以基本法为核心,针对不同类型的保护区,配套相应的单行法律,提高立法的针对性和可操作性。3、对于特殊的保护区进行专门立法,使得使自然保护区的立法体系趋于完善。4、地方立法多数以“法”的形式颁布,提高了地方立法的效力和层次,赋予了自然保护区较高的法律地位。第六,水生野生动物保护立法实践和借鉴。主要介绍了我国和国外主要国家和地区关于水生野生动物保护立法实践的现状,分析了存在的问题以及对保护区地方性法规制定的借鉴意义。1、中华鲟是野生动物,其保护立法应明确以可持续发展作为指导思想和基本原则。2、中华鲟是洄游性水生野生动物,对中华鲟的保护立法既要充分考虑其资源特性、流动性、复杂性等一般水生生物特性,又要其江海洄游性的独特特性。3、中华鲟保护区是典型的河口湿地系统,对中华鲟及其生态环境的保护立法应充分考虑个体与个体(生态系统的其他个体)、个体和整体(生态系统)的关系。4、鉴于中华鲟及其生态环境保护具有特殊性、复杂性、系统性,要做到有效科学保护,既要坚持预防性原则,又要确立对中华鲟及其生态环境的物种资源调查和生态环境监测等科学研究制度。5、鉴于中华鲟所处特殊环境以及每年遭受误捕受伤等实际情况,应确立中华鲟收救抢救制度。第七,湿地保护立法实践和借鉴。主要介绍了我国和国外主要国家和地区关于湿地保护立法实践的现状,分析了存在的问题以及对保护区地方性法规制定的借鉴意义。1.由于我国尚未有一部“湿地保护”的专门法律,因此对中华鲟自然保护区湿地地方立法只能是地方性法规,这是由地方性法规的创制性所决定的。2、在保护区立法中,应对中华鲟保护区湿地的类别明确,即中华鲟自然保护区应属于河口水域的海洋/海岸湿地。3、在保护区立法中,应充分考虑湿地的系统性和整体性,对资源环境进行整体保护。4、在保护区立法中,应明确保护区湿地的管理部门权限。第八,我国地方性立法实践和借鉴。主要介绍了我国地方性立法实践的现状,分析了存在的问题以及对保护区地方性法规制定的借鉴意义。要真正科学有效的保护好中华鲟及其生态环境,进行中华鲟自然保护区地方性法规的立法是唯一可行的办法,这是地方性法规的特性所决定的。第九,制定中华鲟自然保护区地方性法规的设想。首先在总结我国自然保护区的立法目标的基础上,从提高立法层次、统筹保护目标的系统性和整体性、体现地方性特色和提高易操作性等四方面确立了中华鲟自然保护区的立法目标。在此基础上,提出了在保护区地方性法规立法中应坚持可持续发展、预防性、生态优先和系统性保护等基本原则和坚持地方性、创制性等地方法规的特有原则,确立开放式管理、生物资源特性、土地属性、生态补偿和公众参与等基本制度,最后提出上海市长江口中华鲟自然保护区地方性法规立法的基本框架。本论文创新之处在于:一是较为系统地论述了自然保护区的理论基础,并从这些理论基础中分别总结了其对中华鲟自然保护区地方性法规立法的指导意义,这在保护区立法研究还是首次。二是在研究中,即全面考虑了中华鲟自然保护区具有的保护区立法的一般属性,又充分认识到其具有的特有属性,即,中华鲟自然保护区既是珍稀水生野生动物的保护区、也是国际重要湿地。并分别从水生野生动物保护立法、湿地保护立法方面阐述了其立法的特殊性,这在保护区立法研究中也是极其少见的。三是在研究中,介绍了我国和国外主要国家和地区关于地方立法实践的现状,分析了存在的问题以及对保护区地方性法规制定的借鉴意义,鉴于中华鲟自然保护区法律制度建设的现状,基于保护对象的特有属性,要真正科学有效的保护好中华鲟及其生态环境,进行中华鲟自然保护区地方性法规的立法是唯一可行的办法,这是地方性法规的特性所决定的。四是这种即考虑自然保护区一般属性,也考虑保护对象特有属性的立法研究方法,是地方性法规立法的必要要求,对于不同类型的自然保护区地方性法规建设具有现实的指导意义。上海市长江口中华鲟自然保护区地方性法规立法是一项系统工程,需要大量的调查研究。本文只是对立法可行性、立法目标和立法原则以及应建立的基本制度作了初步研究。具体的管理措施等亟需在今后作进一步研究和探讨。