当代中国养老制度是围绕养老资源的竞取和分配,以政治权力的强制执行作为保证,同法律制定和政策选择活动紧密关联的规范体系。党和国家机关所颁行的养老政策以及与养老相关的法律是养老制度的主要表达。当代中国养老制度由各类具体制度构成,多项子制度之间形成相互联系和功能互补的养老保障网络。秩序稳定和价值调节是制度所追求的预期功能,平等原则、选择性原则、福利性和互济性原则是制度构建所遵循的一般原则。当代中国养老制度的发展经历了初始创制、体制修复、社会化改革探索、加速调整和系统优化时期。初创时期的养老制度将家庭养老传统有限延续下来,对工人与职员进行国家养老保障并依托集体组织为特殊困难老人予以救济性供养;文革结束后的体制修复期,多部法律共同打造了家庭养老的责任框架,国家养老保障针对不同群体进行分类覆盖;改革开放的初期探索阶段,由政策引领开启养老保险社会化的转型方向,老龄化和养老服务社会化纳入政策议题,养老领域的相关立法纷纷涌现;进入新世纪后的前十年,养老制度加速调整,养老保险制度初步定型且养老服务社会化改革继续推进,特困老年人供养和救助以及家庭养老制度得到进一步完善;此后养老制度迈入体系优化期,在原制度基础上提高了相应的保障力度。不断强化家庭成员的赡养扶养责任支持家庭养老,以“物质保障”和“服务保障”作为社会性养老保障的两大核心是当代中国养老制度的整体发展趋势。当代中国养老制度中的政策和法律发挥着不同的治理功能和规制作用。一方面,党和国家的宏观养老政策把控各阶段的制度发展方向和建设重点,形成全局性的顶层设计方案,而中微观层面的养老政策则重在稳定协调各类社会养老保障资源的供给。其中,国家行政机关颁行的养老政策是养老政策体系的主体部分,它们具有纵向和横向上的层级性和多属性,政策创新使央地政策间的循环更新成为可能。另一方面,法律重向公民赋权并提供权益救济的法定依据,进行养老资源供给的权责配置。法定养老权益按照性质可划分为宪法权、个体私权和社会权三大类型,各权益类型有着差异化的救济方式。养老领域的政策治理和法律规制各具长项也各存局限,客观上形成了相对的优劣势互补。与此同时,养老政策体系和法律体系并非彼此封闭而是相互激扰,信息传导反馈通过多种机制在制策立法主体之间进行,政策和法律在互动中共同塑造了当代中国的养老制度,并形成一套稳定中带有革新的养老秩序。当代中国养老制度形成中政策对法律的影响表现为养老政策导引推动法律制定,法律对政策予以巩固吸收。法制的建设和完善是这一影响之所以产生的背景,党和国家的宏观养老政策方向调整和阶段性部署成为法律创制和修改的重要前提,先行政策的目标、要求和思路被法律所确认,政策的资源供给方案形成具有实质性给付内容的法定具体权义关系。法律对政策的巩固带来了公民养老权益类型的增加与权益内容的扩充。其中,党通过提出立法建议、审定立法规划、讨论决定法律法规中的重大问题等方式,依托党的组织嵌入、人事管理和人大代表的党员基础使党的养老政策成为法律创制或修改的先导和指引。此外,行政机关则通过提出立法建议、承担法律起草工作、与人大进行立法沟通等方式,推动其政策主张转化为法律规范。当代中国养老制度形成中法律对政策的回应则体现为养老法律推动行政政策制定,行政政策内容受合法性的约束。当政策获得法律化的表达后,法律对政策的推动约束也意味着前期政策对后续政策的影响和限制。在法治建设的推进下,依法执政和依法行政的客观要求以及通过立法推动改革的理念转向使法律不再被动受政策影响。法律对国家和政府责任的设定提出行政政策配套的要求,行政政策也相应受法律责任框架的限制。通过人大常委会的执法检查和行政系统内部的约束和激励机制,养老法律的创制和修改推动养老政策的颁行,而人大的监督和备案审查、行政公文的前置审核、上级行政机关的内部监督、行政规范性文件的备案审查和文件清理、行政复议和行政司法诉讼等多方机制综合保证着行政政策的合法性。“法律的政策导引与推动”体现了养老法制的建构和完善离不开政策的先行部署和方案探索,政策借助法律的稳定性来达成对改革方向的把控,实现养老保障资源调配供给策略的定型化。“政策的法律推动与约束”体现了养老政策的创设和调整需要有法律的依据并受合法性的限制,法律借助政策的灵活性调整来达成对各类养老权益的切实保障。在当代中国养老制度中,政策和法律的互动背后没有脱离对经济发展水平、经济危机、人口结构和家庭养老承载状况这几大重要社会情境的回应。社会主体面对情境压力而产生不同的问题界定,在多元主体价值偏好冲突和利益博弈驱动下,由决策主体通过域外模式的经验借鉴和理论参考形成相应的政策方案和立法策略,从而驱使养老政策和法律在互动中形成制度的适应性调整。“宪制”和“政制”下的权力组织关系是养老政策法律互动的权力基础。在当代中国的政治体制和宪定体制中,国家政权机关均接受中国共产党的领导,国家政策和法律都在不同层面上体现党的政策意旨。宪定秩序之下,国家机关之间分工合作相互配合的权力配置导向使作为立法机关的人大与作为行政机关的政府间合作成为必然,而宪政民主化要求行政机关需依据体现人民意志的法律来行使行政权力,由此决定了国家行政政策与国家法的互动形态。当代中国延续着“大一统”的政治传统,既表现为法定国家权力配置通过民主集中来统合人民意志和利益并形成综合性的权威决定,也表现为具有高度内敛的集中统一性的中国共产党组织通过政党政治进一步支撑“大一统”的结构。因此,以党的主张或基本路线为统领的政策体系和以宪法为统领的国家法律体系共同发展成为当代中国国家治理最为关键的两套规范体系。而为维持大一统体制并达到有效治理,当代中国以改革开放为节点又有不同的治理模式选择——改革开放前以计划体制推动国家现代化的路径下,党较高的中央集权程度使政治动员成为纠偏地方行为以解决有效治理问题的重要策略,政策是国家治理的主要规范依据。改革开放后,在选择以市场力量推动现代化的路径之下,中央集权程度降低而对有效治理难题的解决主要通过法治分权明晰央地国家机关的权责界限来实现,依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略,由此也推动了党和国家政策以及国家法并立与互动的复杂化。总之,政策与法律共生调适,当代中国养老制度也在政策法律的互动下呈现外促性变迁与内生性变迁共存、构建型变迁与诱致型变迁糅合、激进式变迁与渐进式变迁并行的制度变迁形态。我国当前处在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,在养老领域欲达到良性的治理模式实现治理体系和治理能力的现代化,必然需要一套完备的养老制度体系作为支撑。在现有政治体制和宪政体制框架依然维系的前提下,基本治理逻辑不会发生根本性改变,政策和法律的互动模式也会继续维持下去。因此,达成养老政策和法律良性共治的重点,就在于对养老政策体系和养老法律体系进一步优化,减少政策和法律之间的矛盾和冲突,建立政策和法律之间有效的协同机制。因此,形成养老政策和法律良性共治的治理格局,必须从如下几个方面着手:一是以统筹和发展思路重构涉老政策体系,在对社会情势发展予以客观研判的基础上增强养老政策体系的公平性并确保社会养老保障的可持续性;二是从国家战略布局角度优化养老法律体系,包括完善家庭养老责任形式并加快社会养老保障的法制化建设;最后,以发挥人大在立法中的主导作用和健全行政规范性文件审查机制为重点来强化政策与法律的协同性。如此,方可能在日益严峻的老龄化形势下,形成应对养老问题的现代化制度体系。