我国现行的农地征用制度形成于中央集权的计划经济时期，其特征是政府依靠行政权力完全垄断着农地征用的管辖权。由于缺乏对公共利益目的的明确界定，排斥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，政府忽视对农民土地财产权的承认和保护，导致在征地过程中出现了大量矛盾和社会冲突问题。特别是近几年来，在“发展主义”思想主导下，随着城市化、工业化的推进，这种现象愈演愈烈，违法滥征土地、严重侵犯农民权益的现象在全国非常普遍，农地交易几乎失控。农地征用制度陷入前所未有的困境，已经到了非改不可的时候。　　笔者认为，作为一项系统工程的农地征用制度改革，如果缺乏宏观指导背景，这样的改革注定是短视和肤浅的。征地固然是国家的权力，但是这种权力必须有明确的行为边界。征地制度改革必须以对农民土地财产权的尊重作为逻辑起点，以是否促进市场经济的发展和完善作为衡量可行与否的标准，以是否促进全能政府向有限政府转变作为成功与否的标志。　　本文所依据的主要理论工具是制度分析与公共政策的理论框架，目的在于分析研究现行农地征用制度存在的问题，为正在酝酿之中的农地征用制度改革提供参考和借鉴。本文包括以下四个部分:　　第一部分:文本规则——建国以来我国农地征用制度概述。首先从纵的方面介绍了我国农地征用制度的历史沿革。从法律规范演变的角度看，建国以来我国农地征用制度建设大致可分为三个阶段。第一阶段从1950年到1958年，农地征用制度初步建立。按照结果公平的标准衡量，这一阶段政府征地的公权力基本做到了公权公用。第二阶段从1982年到1988年,农地征用制度适应改革开放的需要进行重新调整。这次调整由于秉承计划经济的思维方式，强调国家利益至上，而对“大包干”后农民的土地承包经营权尊重不够，因此政府公权力对农民土地权益构成了侵害。第三阶段从1998年至今，农地征用制度在市场化改革中进行修正。面对急剧膨胀的地方政府征地冲动以及农民利益的不断流失，中央政府采取了更为严格的土地管制手段和审批程序，但效果并不理想。其次，从横的方面介绍了现行征地制度的基本要素，包括土地所有权、征地的目的、主体、客体等。大致来说，我国农地征用的“公共利益”目的界定不明确;征地的主体性质复杂，涉及到不同的利益主体;征地的客体是农村土地产权，而农村土地所有权在很多时候是虚置的。通过本章介绍，完成了对农地征用制度由来和基本内容的概述，为政策分析提供背景。　　第二部分:制度分析——基于IAPP分析框架下的农地征用制度。本章在介绍物品属性理论、人的属性理论、制度的含义及其功能等三个方面内容的基础上，分析了农村土地的属性、土地供应的属性、土地征用中各利益主体的属性以及现行农地征用制度的内在激励机制。研究显示我国农地在一个固定的社区范围内，接近于私益物品，但是如果从社区内部转移到外部，由于集体土地所有权的虚置，农地变成了“公地”，接近于公益物品。而由国家垄断的土地供应，则分别采取了公益物品和私益物品两种供给模式，农地征用的过程实际上成为了一个化私为公的过程。征地过程中的各利益主体，在“经济人”追求利益最大化冲动及“政治人”追求权力最大化冲动的混合作用下，充分利用现行征地制度内在的不合理逻辑谋求各自利益，造成了农地征用的失序。通过本章的理论分析，揭示了现行农地征用制度的一系列深层次矛盾，为下一步实证分析和探讨农地征用制度的改革思路提供必要的理论支持。　　第三部分:现实秩序——现行农地征用制度下的利益冲突与利益重构。主要运用实证分析的方法，通过典型案例，反映现行征地制度下必然产生的一些问题，并介绍部分地区有效解决利益冲突的制度创新模式。本文认为，农地征用过程实际是不同利益主体的博弈过程。在这一过程中，中央政府关注的是粮食安全、经济发展和社会稳定，地方政府关心的是财政增收和以招商引资为主要推动力的经济增长，开发商关心的是征地成本最小化和收益最大化，农民关心的是征地补偿和就业安置，各利益主体之间交织着错综复杂的矛盾冲突。由于权力配置及信息的不对称性，在博弈中，地方政府与开发商、村集体、土地执法部门之间的冲突比较容易向中央和农民两头转嫁，而中央政府的目标往往难以实现，农民的利益也得不到保障。针对现行农地征用制度的弊端，部分东部沿海发达地区进行了土地权益重构的制度创新，其实质是绕开土地所有权转换的制度门槛，通过集体土地入市等方式，实现地方政府和农民利益的“双赢”。但由于带有明显的打“擦边球”色彩及地方政府主导痕迹，这些创新模式存在一定的制度缺陷。通过本章的案例描述和分析，揭示权利的重新配置对征地制度改革的重要意义。　　第四部分:对策建议——农地征用制度改革的宏观视角与基本路径。笔者认为，农地征用制度改革应以对农民土地财产权的尊重为逻辑起点，以促进市场经济的完善为目标，以建设有限政府为体制保证。在征地问题上，如果拘泥于利益分配上的简单调整，而不从根本上改变政府与农民在征地问题上的不平等地位，所有的努力都可能在“发展”的借口下进一步演变成更为严重的对农民利益的剥夺。改革农地征用制度，当务之急是改变征地制度中的激励机制，长期任务是转变政府在农地转换中的角色，治本之策是重新界定农村土地产权，以最大程度地限制政府，还权于民。