卫生行政体系的建立是清末制度变革的一部分，从清末新政发轫，到民初的承接与发展，最终于1937年形成了比较完善的卫生法律体系，现代意义上的公共卫生法制开始落地生根，并改变着民众观念，规范民众生活，重塑着民族与国家。本文首先通过回溯中国古代卫生法制，说明近代以来卫生立法具有的一定社会历史基础与渊源。随着近代社会的急剧转型，“卫生”涵义出现了新变化，以日本卫生行政制度为模板，卫生即“强国”，卫生即“公共卫生”的观念被传入中国，这直接决定并影响着近代卫生行政和卫生立法的走向。其次，清末建立起卫生行政制度，并初步形成了卫生法律体系，以1911年东北鼠疫治理为契机，以防疫为主的公共卫生开始从无到有、从地方性立法向国家性立法过渡。由于社会转型以及政局动荡的深层因素影响，民国初的中央和地方卫生行政机构并不稳定，曾几度裁撤。即使如此，公共卫生法律的制定与实施仍卓有成效，不仅公共卫生立法的范围进一步扩大，专业化、技术性规范日益成为公共卫生立法的重点。与清末相比，防疫、医师登记、环境、饮食、饮水类等公共卫生法规都形成了体系，更重要的是基本勾画出了民国公共卫生法律制度的概貌。再次，从两个层面对对近代公共卫生法律制度的实施状况做了分析，一是描述了近代卫生警察制度的建立与发展，剖析其在公共卫生法律法规的施行过程中是如何发挥作用的，它是如何以公共卫生为载体，将行政权力逐步深入到社会、干预并改变着民众生活的。二是通过对清末卫生自治到民国卫生运动发展的过程梳理，来了解公共卫生在国家强制力的保障下，在国家的形成过程中的地位和发挥的影响力。相对于其他部门法规而言，公共卫生法规来得更直接，更具体，更细微，它无时无刻不体现着国家权力的参与，它将原本外在的法律规范内化为了人们的生活习惯。最后，本文在以上分析的基础上，也勾勒出了近代公共卫生法制建设的一个中心与两条主线：中心是近代国家建构下卫生行政与公共卫生法制的必然发展趋向；一条主线是公共卫生法制发展与“科学化”的关系，即秉持弃中医而取西医的立法思路；一条主线是公共卫生法制发展与“现代性”的关系，即建立防疫为主体的国家卫生行政和公共卫生法律体系。由此可以清晰地发现近代公共卫生法制建设的五大基本特点，这有助于对近代公共卫生法制建设的成就与局限有总体的认识。近代社会的巨大变革，造成了理想与现实的严重背离，从公共卫生法制的建设来看，政府固然有这样的决心，奈何积贫积弱的国家现实并不具备充裕的条件，决定了大量公共卫生法规只能属于一种建构性规则。纵观近代公共卫生法制的发展，无论是立法的一波三折还是现实中的实施状况，可谓纷繁复杂，跌宕起伏，从一个侧面真实展现了近代国家转型的艰难。在制度蓝图与国情现状的两难之中，公共卫生法制的建设好似蜗行蛙步，但却一直为着国家民族“再造”的目标在努力，成就也罢，不足也罢，都给后人留下了启迪。