随着我国城市化进程的加快、市场经济秩序的建立和法制化进程的推进,土地问题已成为当今社会令人瞩目的社会经济问题。“两规”在我国规划体系里指的是“土地利用规划”与“城市规划”,是指导土地利用和城市建设的两个重要规划。我国城乡规划法明确规定,城市总体规划要与土地利用总体规划(简称“两规”)相协调。土地管理法明确规定,城市建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的用地规模。但是在我国“两规”的编制与管理中,规划体系缺位、规划间关系模糊和交错,突出表现为部门职能上的交叉、规划内容上的重复和趋同、规划空间上的重叠、规划部门管理和地方需要的不相适应等等。这些问题导致了“两规”在城乡土地利用上的诸多矛盾,造成了城市规划和土地利用规划的“两张皮”现象,给下一步城市规划的实施和管理工作带来极大困难①。目前,我国的土地利用规划与城市规划之间并不是一种简单的协调关系,而是存在着有关战略规划编制体系及其行政管理体制上的一些根本性的问题,若不正视这些问题,要理顺包括国土规划、发展战略、区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划等已有战略性规划之间的关系,实现这些规划之间的充分协调,几乎是不可能的。我们不得不从更加宏观层次上思考城市规划和土地利用规划,即对“两规”重新定位,重新审视“两规”现实矛盾,以发展的观点探求“两规”协调的途径。本文在理论研究与实例分析的基础上,梳理土地利用规划和城市规划的关系和存在的问题,剖析“两规”不协调的深层次体制原因和产生的影响,在此基础上,依照城市管理理论和公共政策理论,在政策和技术两个层面上构建“两规”协调的调控机制,为提高土地利用效率,促进城市化的理性增长方面提供借鉴。