本课题在分析广东农村公共服务供给模式演变历程的基础上，剖析了广东农村公共服务公私合作的产生背景、实践模式类型和运行效果，探讨了公私合作模式的合作目标、合作主体、合作过程和合作制度，然后从观念、制度和体制三个层面揭示合作中面临的困境，最后，在借鉴国内外先进经验的基础上，结合广东实际，提出有针对性的农村公共服务公私合作对策建议。具体而言，本课题的主要内容、观点或对策建议主要有：①对农村公共服务公私合作的基本认识。农村公共服务涵盖范围极广，不同类型的公共服务的性质各异，这就决定了公私合作必然有其作用界限，也决定了公私合作形式上的多种多样。如何识别公私合作模式的适用公共服务范围呢？研究者参考国内外研究成果，提倡根据公共服务的可销售性指数来确定范围，即可销售性指数越低，公共物品性就越强，由私营部门供给的可能性就越低，反之，可销售性指数越高，私人物品的属性就越强，由私营部门提供的可能性就越大。公私合作的形式则包含服务外包、特许经营、租赁、出售等多种形式。②建国以来广东省农村公共服务供给模式变迁。建国以来，广东公共服务供给模式主要经历了三个阶段的变迁：人民公社时期的“公社主导，农户参与”模式、承包责任制时期的“政府下达指标，企业、农户付费”模式和综合税费改革之后的“政府主导，公私合作”模式。每一种供给模式都有独特的价值目标、供给主体和供给机制，并形成各自的成效与问题。在强调公平、平等的人民公社时期，农村公共服务主要通过农村集体自行筹资、自行生产、自行管理的“自给自足”方式供给。进入到乡政村治时期，乡镇政府在财政缺位和压力型政府绩效考核体系下，主要采取向企业、农民集资、摊派的方式为公共服务筹资。在服务供给中，乡镇政府注重上级政府委派下来的、直接产生经济效益的、周期短见效快的公共服务的完成；而对于上级不要求考核的、耗时长、见效慢的服务项目，无暇顾及。2003年，国家推行以“多予、少取、放活”为主线的农村税费改革，将农村公共服务纳入财政预算，通过转移支付兑现到乡镇的方式，保障农村公共服务供给。即农村公共服务的付费责任在政府之间上移，不再停留在乡镇，而是分配到中央、省、市、县、乡镇各级政府。与此同时，国家出台鼓励公私合作供给公共服务的政策。于是，民间资本参与农村公共服务的积极性、主动性大幅提升，企事业单位、私营经济体、非营利性组织等成为重要供给力量。农村公共服务呈“政府付费责任上移、多元参与”格局。这一变迁之路，实质上折射出不同时期包括广东在内的整个中国的宏观发展战略的动态调整以及“三农”政策的不断优化。③广东农村公共服务公私合作的典型实践模式。公私合作模式可以根据主体、对象、动因、运营方式、合作形式等进行分类。不同的依据划分的各类合作模式，其目标、主体、过程及制度都会有所不同。本文尝试从运营方式角度分类。从运营方式看，广东农村公共服务公私合作模式主要呈现出五种类型：一是资源导向下的“私资公助”合作模式。即在一些具有特色资源的农村，当地政府以此为发展契机，吸引旅游资源开发企业、矿产资源开发企业、农产品生产加工企业等前来投资，并在土地价格、税费、水电等方面，给予投资者一定的优惠。与此同时，获得特许经营权的企业出资该地区的农村道路建设、路灯建设、车站建设、农村绿化等。二是肥瘦搭配下的“公助私营”合作模式。在农村客运、村镇公交等服务领域，由于服务需求的分散性、成本高、盈利性低等原因，私营部门缺乏承包热情。于是，一些农村县、乡政府统筹规划，探索肥瘦搭配的“公助私营”合作模式，即政府部门要求承包商在获得盈利性较好的服务项目经营权的同时，还必须要承担另一个盈利性较差的项目经营权，即做好两个兼顾：兼顾公众的利益和服务承包商的利益；兼顾不同承包商之间的利益分配，防止出现优势资源被一家独占的现象。三是村集体促进下的“公私合资”合作模式。即在公共服务供给中，由于财政资金不足，村组织负责组织协调，由政府、村集体、村民和私营部门共同出资，私营部门建设与维护公共服务项目。该模式的运行以有较高威信的村组织及村干部为条件。因为从项目宣传与出资动员，到服务运营商的寻找选择，再到项目的建设和日常维护管理，村组织及其干部都起着非常重要的作用。四是需求导向下的“公建私营”合作模式。指政府出资建设图书馆、体育馆、学校、文化馆等场所设施，然后将其租赁或出售给私营部门，实行民营化运作。这种模式广泛应用于东莞、佛山、中山等地的乡镇。五是政府自上而下推动的“合资公营”合作模式。指公共服务是依靠各级政府政策推进，由政府、村集体、企事业单位、村民个人等出资，并由政府部门负责管理维护的方式提供。例如农村合作医疗，就是从中央政府到地方政府，再到基层政府，层层推进的公私多元合作项目。可见，不同的合作模式，在实践中有着不同的合作条件、运作机制和合作形式，形成了各自特色。④广东农村公共服务公私合作模式的要素分析。在各个公私合作模式中，合作的目标价值取向、合作主体的角色定位、合作中的风险成本分摊、合作中的监督管理以及相关制度建设，是影响合作成败的关键因素。首先，在合作目标上，公平与效率、民主与专断、单赢与多赢，三组价值目标需要梳理。其次，政府、私营部门和公众之间的角色关系，需要重新认定。再次，合作风险的防范，需建立由企业、政府、社会三维主体组成的风险防范与分摊机制。第四，合作监管是保障合作运作规范必要机制，关键需要做好市场准入、成本价格、服务质量三个环节的有机协调。最后，制度因素是制约公私合作的重要因素。制度体系包括：专门用于规范公共服务公私合作的全国性和地方性的政策制度，即“专门制度”；涉及公共服务公私合作，但不是专门用于此的政策制度，即“相关制度”。⑤农村公共服务公私合作模式的困境及其理论解析。首先，认识性困境。体现在许多农村政府部门对公共服务性质认识不足，对公私合作的认识和重视不够，对合作中政府、私营部门与村民的地位认识不清。其次，制度性困境。体现在：农村公共服务公私合作的“专门制度”少，“相关制度”多；可操作性弱，宏观号召强；总之，制度体系缺乏系统性。再次，体制性困境。一方面体现在农村地方政府职能转变不彻底，担当多种角色，合作中易出现角色尴尬。另一方面分税制之后，政府间财权上移，事权下沉的财政体制给农村公共服务发展带来困境。广东农村公共服务公私合作模式面临多种困境，正是由于在理念、制度、管理及治理工具等方面缺乏足够的支持。笔者通过新公共管理理论、理性选择理论、治理理论和制度主义理论四大视角对合作困境的理论解析，揭示了公私合作的复杂多样性，反映了从合作的宏观综合，到微观动机、逻辑、机制，再到合作过程、情境，都面临制度性和非制度性难题。因此，要走出公私合作困境，必须在完善合同规范、监督管理、激励与惩罚、沟通与参与、责任追究等制度性规则的同时，充分考虑道德、文化、意识形态、社会关系等非制度因素。⑥公共服务公私合作模式评价模型的构建与应用。文章选取广东的珠三角F镇、P镇以及粤北山区的L镇为研究对象，在访谈、调查的基础上，采取层次分析与费用-效果分析相结合的方法构建乡镇公共交通公私合作评价模型，对近年来三镇的公共交通公私合作运行进行比较与评价，进而发现：公私合作模式在追求与市场密切相关的经济、效率、效益等目标时，优于完全公营模式；而在维护公平中则劣于公营模式。同一合作模式在广东不同区域农村应用效果存在较大差别。同一农村区域下不同合作模式的应用效果存在差异性。⑦农村公共服务公私合作模式的国内外经验借鉴。首先，英国公共服务中公私关系从早期的“国有化”到“私有化”再到“多元参与”合作模式的改革路径，使我们认识到，中国公共服务供给模式改革应以“公私合作”模式为目标，并应围绕这一目标逐步健全和完善市场机制、合作规则、行政体制等内容。其次，从美国公共卫生领域的公私合作模式改革路径及累积的经验看，发展公共服务公私合作模式应做好政治领导的支持和政府信用保障、建立风险分摊机制、合作资金的使用合理化，等等。再次，从国内经验看，农村公共服务公私合作发展需要结合当地情况灵活运用。⑧农村公共服务公私合作模式的发展目标与实现路径、措施分析。农村公共服务公私合作的目标模式应是：综合“公平”、“效率”、“民主”、“多赢”多种价值，建立健全的激励、评估、监管等制度体系，明确政府部门与私营部门在公共服务公私合作中的权利、责任关系，保障村民在公共服务供给中的主体地位和监督评价功能，政府部门、私营部门、村民能围绕农村公共服务供给而“多元治理”的高效运作模式。在这一目标模式引导下，从主体观念、制度、体制，三方面展开变革，寻求对策措施。