本文的主题是从公民的救助权利与多方主体责任分配的角度研究城市低保救助制度的瞄准效率,促进城市低保目标瞄准政策的调整与完善,实现公民权利与国家责任以及自身责任的统一。研究以公民权利的福利性、基于公民权利的国家责任、责任来自弱势的需要、权利与责任的统一、公民与国家的责任分配等理论为基础,解释目前我国城市低保目标瞄准制度实践中产生的一系列问题,并以此为指导来完善我国城市低保制度的目标瞄准。建立和完善我国城市低保目标瞄准政策,需要解决三个方面的问题：该政策的设计应该在何种价值理念的指导下进行?政策设计的目标是什么?该目标如何实现?研究将从上述三个方面分析我国城市低保目标瞄准政策的调整与完善：政策理念、政策目标与实现路径。一是政策理念,它是对政策存在问题的回答,是一项政策设计的核心价值指导。我国现行城市低保制度瞄准机制的设计初衷是保障公民的基本生存权；国家承担单方面责任；基于选择逻辑的准入控制。城市低保目标瞄准政策的理念转型就是要实现生存权与发展权并重；权利与责任对等；严格控制与目标瞄准的统一。二是政策目标,它是政策设计所要达到的终极目标。政策目标的重构就是要从保障生存权到促进社会融合、从维护社会稳定到促进社会平等。三是实现路径,它是低保瞄准政策转型与调整的具体方案。本研究从政策的准入资格与瞄准策略着手,对我国城市低保救助的目标群体设定合理的筛选原则与准入资格,运用多种目标瞄准策略的组合使用,准确定位目标群体,促进城市低保目标瞄准政策的调整与完善。城市低保的目标瞄准是根据特定的准入资格确定目标群体并给予适当水平救助的动态过程,也是我国城市低保制度以何种标准和机制筛选并确定贫困受助群体的重要制度构成。研究将在了解我国城市低保制度设计背景的基础上,从低保瞄准的制度设计理念入手,分析我国现行目标瞄准制度背后蕴含的政策含义以及制度架构。从城市低保目标瞄准的政策设计来说,研究认为我国现行城市低保目标瞄准的政策理念在三个方面存在滞后性：一是瞄准的目的仅限于通过收入补贴的方式维持基本生存需要；二是权利与责任单向度传递；三是通过严格控制准入的方式实现目标群体的筛选与定位。我国城市居民最低生活保障制度的目标瞄准程序包括：申请受理、家计调查、民主评议、审核审批和公示批准等法定环节。在具体实施中,通常以家庭为单位,由户主申请,居委会调查、民主评议、张榜公示,街道审核,区级民政部门审批、再次公示,无异议后批准通过,有异议重新审核公示的程序办理。保证城市低保目标瞄准程序的公正与严格是精确定位低保目标群体的前提,也是保证我国城市低保制度公平公正的核心环节。1、为了对城市低保瞄准效果及其存在的问题进行评估,研究采用武汉市480户困难家庭调查数据,通过调查对象对瞄准政策程序的合理性的认知、政策的公平感与满意度,以及瞄准政策中体现的调查对象的权责观等来描述调查地区目标瞄准政策的现实状况。在目标瞄准程序合理性的判断上,调查对象对政策程序的合理性给予较高的评价,一定程度上反映了调查对象对目标瞄准程序合理性的肯定态度。但是,通过个案访谈了解到,许多贫困居民对低保制度的了解程度并不高,对低保制度的瞄准对象、申请程序、救助标准等不甚清楚,对社区居委会初审受益资格、救助对象的瞄准情况、保障标准的确定等政策过程也存在较低的认同感。在制度给付的公平性上,大部分人认为绝大多数领取低保的都是真正贫困的家庭,但是有不少受访者直言有人靠关系拿低保或者有较高的收入还拿低保。在目标瞄准政策的满意度上,调查对象整体上对政策较为满意。半数以上的调查对象认为低保救助的金额较低,这反映了调查群体对提高低保救助标准的愿望和诉求。在目标瞄准政策的权责观上,调查对象对国家责任和个人责任的认识具有普遍的积极性。但是,也存在对目标瞄准政策权利误读的现象,主要体现在对救助权利与国家恩赐的认识上。2、为考察调查地区目标瞄准的效率,研究采用绝对贫困的收入标准进行评估。结果显示：在480户有效样本中,家庭人均收入低于保障标准的绝对贫困家庭为440户,实际获得救助的家庭仅为433户,低保救助制度实施中存在目标瞄准的偏离现象。通过与入户调查的实际情况作对比,在440户贫困家庭中,有28户家庭没有获得低保救助资格,低保“挤出率”为6.4%；有412户绝对贫困家庭获得了低保救助,低保“覆盖率”为93.6%。调查地区城市低保并未完全覆盖贫困家庭,存在“弃真错误”。在433户获得低保救助的家庭中,家庭人均月收入高于救助标准的家庭有21户,低保“漏损率”为4.8%；有412户绝对贫困家庭获得了低保救助,低保“瞄准率”为95.2%。调查地区城市低保救助对象的瞄准存在一定程度的“取伪错误”。调查地区城市低保救助目标瞄准的“挤出率”与“漏损率”之和为11.2%,存在一定程度的瞄准偏离现象。可见,现行以家庭经济收入为准的瞄准方法存在其不合理性,单纯以收入来衡量贫困只能将绝对贫困人口保障进来,而无法覆盖相对贫困人口。3、为寻找目标家庭致贫的决定性因素和显著识别指标,研究运用二元Logistic回归模型从户主特征、家庭人口特征、家庭生活及财产状况、社会交往与支持四个方面对城市低保家庭瞄准状况的影响因素进行分析,识别与目标群体瞄准高度相关的预测指标,并在统计控制的条件下检验这些自变量的变化对因变量的影响程度。通过对低保对象识别的微观影响因素进行分析,发现家庭拥有的人力资本、物质资本、金融资本,以及家庭拥有的社会资本对是否陷入贫困成为低保救助对象具有显著的效应,居民家庭微观层面的生计因素才是导致居民贫困的决定性影响因素。这些指标应当成为衡量目标群体是否具备低保准入资格的重要参考依据。4、为进一步提高城市低保目标瞄准效率,研究采用国际上较为先进的“赤贫指数”从多个方面对城市居民的贫困程度进行测量。研究发现：那些赤贫指数位于最低端的贫困家庭中有92.5%的最贫困居民户获得了低保救助,还有7.5%(挤出率)的最贫困居民户没有得到低保救助。那些赤贫指数处于最高端最为富裕的40户家庭中却有28户家庭获得了低保。通过生计资产排序的方法也验证了调查地区存在目标瞄准的“弃真错误”和“取伪错误”。这与基于绝对贫困标准的测量评估方法的结果相一致。在城市低保目标瞄准的过程中采用居民家庭生计资产量化方法具有较强的可行性,不失为一种提高低保目标瞄准效率的有益尝试。在前文目标瞄准效率评估的基础上,研究结合地方政府的制度实践,从政策理念转型、政策目标重构入手对我国城市低保目标瞄准政策进行调整与完善。在政策理念上,研究认为应坚持生存权与发展权并重、权利与责任对等、严格控制与目标瞄准相统一。在新的瞄准政策理念的指导下,城市低保目标瞄准政策应该以反对社会排斥,促进社会融合；反对政府责任本位,实现社会平等为根本目标,从注重生活救济转变为能力开发为主；从“政府责任本位”转变为促进社会平等。关于政策完善的具体路径,研究认为应当从低保准入资格的合理设定和目标瞄准的多维策略着手。前者回应的是目标瞄准关注的第一个问题——如何界定谁是“最需要或最贫困”的人；后者解决的是目标瞄准关注的第二个核心问题——以何种方式将有限的资源定位于“最需要的人”身上。城市低保救助准入资格的设定方法应当在家计调查的基础上,依据群体属性的需要和对个体差异的诊断进行综合判断,采用多种标准界定目标群体,并将上述标准操作化。在准入资格综合判定的基础上,通过类型划分、需求定位、生计资产量化方法、道德行为定位、及个案管理法等多维识别策略对目标群体分步识别。