宪法第51条作为权利限制的纲领性规定,在基本权利“限制的限制”规范内涵缺位的情况下,传统理解以纯粹的对基本权利的“限制”为目的,其实质在于表明国家、社会与集体利益的不可损害性以及对公民权利和自由的限制,在实践中容易导致“重限制轻保障”的现象,致使宪法基本权利条款无法有效地实施。宪法第51条与宪法第33条第4款同为基本权利行使相关的概括性规定,但是宪法第51条系附随于权利行使的相对义务,且不要求明确的法律规定。对照域外基本权利限制与滥用禁止的规范基础分属不同条款,我国宪法第51条作为两者共同的规范基础并未严格区分两者的差异,但无论从何种角度理解,对权力的规范应为宪法层面的焦点。借鉴德国针对基本权利限制的法律保留层次化的规定,宪法第51条对无明示法律保留条款与权利滥用禁止发挥授权规范的功能,而对于明示法律保留的条款则体现为一种价值指引。原则上,宪法第51条对所有基本权利均具有拘束力,差别在于其作用的机制与程度不同,但宪法保留与事实上不可被限制的基本权利构成其边界,而未列举权利则可通过人权条款的转介纳入宪法第51条的范畴。从宪法实施的角度论,宪法第51条仅仅划定相当灵活的框架,在与基本权利条款相结合时才会展现出较为清晰的轮廓,其中对“损害”的把握成为理解宪法第51条的关键。考察政治自由的实施现状,宪法第51条以原则宣示与立法具体化的方式呈现。以集会自由为例,立法者通过许可制预防损害,并按照其对于损害的理解去设置限制措施。归纳当前宪法第51条实施存在的问题,实践中存在立法不作为情形下造成的越权或者在公共利益外限制基本权利,权力、权利配置失衡以及对于“损害”含义与限制的泛化理解等问题;而宪法第51条本身的规范表述则面临集体主义绝对优位、权利限制规范缺失、权利证成模式封闭、公共利益概念含糊等不完善之处。归根结底,宪法第51条实施的症结在于“如何合理把握权利限制的限度”。完善基本权保障体系,应遵循宪法精神解释宪法第51条对基本权利的限制方式,并在其中填充国家保障义务与权力限制的内涵。一言以蔽之,追求法权平衡是宪法第51条的本质,创设和维系权力-权利、权力-权力、权利-权利三重平衡是法权平衡的要求,因此立法者在配置法权时不应以某种权力或者权利为优位,应以提升社会整体利益进而扩充和保障个体利益为指导。结合各国的宪政实践,权力的行使必须接受比例原则的检验。在我国,依托于宪法第51条,特别是“损害”一词的解释,比例原则能找到规范基础。在法规的备案审查以及宪法监督中,凭借目的合宪性、适当性、必要性、均衡性等精细化的规则体系,在适用宪法第51条时能够妥善解决好手段与目的间的关系,在维护公共利益与保障公民基本权利之间实现合理平衡。