长期以来，我国财政工作管理的重心一直放在收入管理方面，尤其是1994年实行税制改革以来，政府进一步加大了对公共收入的管理，并逐步建立了以税收为主体，以公债和规费为补充的公共收入体系，其收入行为也日渐规范和有效。相比之下，政府的公共支出改革与管理则严重滞后，尤其是政府公共支出行为欠规范和缺乏效率，因而成了现阶段我国整个财政管理工作的薄弱环节。随着我国现代公共财政框架的构建，随着我国改革开放的进一步深入和政府职能的转变，政府的公共支出管理与改革及其行为规范和效率提高，对提升政府公共管理的效能和公共部门的综合竞争能力具有重要的战略意义。基于这一理念和思考，本文拟就我国转轨时期存在的相关制度缺陷、政府公共支出管理效率低下和欠规范为背景，依据社会契约理论、新制度经济学、公共选择理论的基本原理和相关理论，运用公开的统计数据，对我国政府公共支出行为的成本、效益进行实证研究，旨在建立一个基本分析框架，探索政府公共支出行为及其成本—效益的基本理论与方法以及高绩效政府的公共支出行为规范与路径选择。 文章的起点是契约经济学原理与社会契约理论，其要点是解释社会和国家的来源问题，这实际上也就是政府公共支出行为的理论基础。社会契约理论认为，国家(政府)是人民订立契约的产物，政府的权力来源于人民让渡的权利。国家的根本任务和目的就是保障每个缔约者的人身和财富。用新制度经济学者的说法，政府存在的意义，就是要界定产权，制定社会基本规则，降低交易费用，使社会的产出最大化，以增加国家的收入，从而满足政府支出的需要，也即通常所说的社会公共需要。 这一章是全文的基础(基石)，包括四个问题，一是政府的起源，解决为什么会有政府的问题，为文章后面的民主决策、执政为民建言奠定坚实的理论基础；二是政府的职能界线，解决政府应该做什么、不应该做什么的问题。计划经济体制下，我国政府“越位”、“错位”、“缺位”现象严重，要提高政府绩效，就要弄清楚政府职能的界限，实现政府职能的转变和归位；三是政府为什么会失灵?对政府失灵的根源进行深层次的剖析，有利于对症下药；四是新公共管理理论分析，从新制度经济学的角度分析全球国家行政体制改革—重塑政府问题。 文章其次探讨政府支出行为的理论发展线索，并进行最新文献检索。与政府支出行为相关的公共支出理论主要包括公共支出增长理论、公共产品理论、公共支出效益理论。 全球范围内，公共支出规模呈现不断增长之势已是不争的事实，对此现象，既有公共经济学方面的解释，也有公共选择理论方面的阐述。公共经济学力图从历史的、实证的角度解释政府支出规模不断增长的原因。公共选择理论学派则从政府自身的、内在的“行为”角度来阐述公共支出规模不断增长的事实。这些理论也为分析我国公共支出增长，尤其是行政管理费用的增长提供了一定的理论依据。 由于公共产品的特性，无论付费与否，付费多少，个人能享用的公共产品总量是相同的。公共产品的非排斥性导致的“免费搭车”的可能性诱使追求效用最大化的个人隐瞒或扭曲自己的偏好，坐享由他人的付费所形成的供给，由此造成公共产品的实际供给偏离帕累托效率。因此，对“免费搭车”、真实地“偏好显示”问题的研究，有助于公共产品有效供给，提高公共支出的效率。历史上关于这些问题的理论研究及最新文献，显然对我国政府效率的提高无不具有启示作用。 政府的公共支出行为，是一种公共选择，其结果就是政治制度安排和决定。政府公共支出的效率，关键在于把居民的消费需求集合为社会的需求，即政府只有按照人民的意愿进行资源配置才是有效率的。而讲求政府的资源配置效率，实际上是对安排政府支出的政治制度进行经济分析。这自然涉及到成本—效益(收益)的有关概念和问题。成本—效益分析也就成了政府公共支出行为理论新的焦点和归宿、尤其是在市场经济条件下，成本—效益问题则成了政府行为规范的基本准则。 文章接着是成本—效益的一般研究。实际上也就是成本-效益分析的基本方法研究和系统论述。本章在前一章的基础上进一步的靠近本文的主题，即对政府经济行为的成本、效益作概念上、理论上及其操作上的分析。首先从概念上着手，厘清政府与私人的成本、效益分析的异同；然后着眼于其理论根源：分别从福利经济学、微观经济学及公共选择理论方面分析，并最终统一到成本—效益分析的原则上来。对于具体的度量也给予了分析。 文章在前面对成本-效益一般分析的基础上，以10年的统计数据为基础，对我国十二个地区政府公共支出活动进行了成本—效益的实证研究。由于政府提供公共产品追求的是社会效益，而不是市场机制下的经济效益，社会效益的衡量缺乏准确的标准和可靠的估算方法及技术，使对政府的公共支出活动做实证分析成为一大难题。首先是指标的确定，既要考虑公共财政职能的方方面面，又要考虑宏观经济因素以及社会成员机会均等的实现，因而把选定的指标分为两大类“马斯格雷夫式指标”、“机会指标”。通过对各地区政府的产出与效率的考核得出的结论：一是效率低下是我国各级政府当前十分突出的问题，其原因是多方面的，但制度缺失与政府公共财政支出行为不规范是主要原因。二是产出并不等于效率，产出最高的，效率并不是最好的。因此，给我们的启示是，不应一味追求产出。 文章最后是高绩效政府的公共支出行为规范及路径选择。本章主要针对我国政府公共支出行为的现状提出的一些政策建议。分为三个部分：一是对我国政府干预经济的历史作一个概括性的论述。我国建国以后，长时期实行的是高度集中的计划经济体制，使政府处于绝对垄断的地位，并大大地影响了20世纪80年代以来的改革和向市场经济的转轨进程。二是分析论述目前我国政府经济活动中存在的问题及原因。尽管经过了二十多年的改革，实现了由计划经济向市场经济的平稳过渡，政府自身改革也有了一定突破，如明晰了治国方略和政府目标，政府机构改革也逐步深入，政治民主化也进一步推进，但从总体上看，我国政府职能与市场经济的要求不相适应，政府自身改革仍然落后于经济体制转轨的进程，政府职能转变力度也小于机构改革的力度。且政府职能转变缺乏远见、深度和系统性，治标不治本。在政府与市场、政府与社会自治治理的关系上，一系列深层次的矛盾尚待解决。这些影响高绩效政府的因素归纳起来有：公共治理不健全，各级政府仍然掌握过大的资源配置权、政府公共支出行为“缺位”、“错位”、“越位”情况还很严重；政府职能转变与社会的市场化改革不配套；经济体制改革与政治体制改革的不同步，法制建设中立法与执法的不同步即立法强，执法弱导致政府行为寻租与腐败；官员预算最大化；制度环境层次中激励不相容以及不完善的财政体制等。三是对策部分，即实现政府公共支出规范化、理性化，创建高绩效政府的路径选择的建言与献策。主要包括以公共利益为目标，创建科学有效的委托途径；以机构活力为导向，引入新公共管理模式；以法制监督为保证，引入外部制衡力量几个方面。这几个方面的对策可以归纳为两点：一是作为代理人的政府，要时刻把委托人(全体人民)的利益放在第一位；二是政府的公共支出行为要以最小的社会成本获得既定的社会效益。因为政府公共支出行为是一种经济活动，经济活动中有收益也有成本，只有当收益大于成本时，才具有经济上的合理性。因此，政府公共支出行为，自始至终应该进行成本—效益分析。