计划经济时代,征地审批依附于具体的经济建设计划,实质上属于各级政府的供地审批程序。1998年《土地管理法》以土地用途管制为基础,建构起集权化的农用地转用与土地征收审批程序。为了实现政府对土地一级市场的垄断,土地领域形成“转用——征收——供给”的一体化流程。征地审批制度以用地指标作为审查的标准。冗长的征地审批程序背离了宪法设定的公益征收的要求。新《土地管理法》首次规定了公共利益的实体内容并增加了报批前的程序规定,然而依然无法解决征地审批法律属性不明、征地审批与农用地转用审批混同等问题。在构建独立的征地决定制度的基础上,征收审批应当作为公益性认定的合法性监督机制。此时,征地审批的审查标准并非层层分解的用地指标,而应当是以比例原则的方法审查市、县政府提交的征地说明、听证笔录等文件。此外,由于成片开发征收必然混杂公共利益与商业利益,从域外的“规划的公益性确保”理论出发,其标准宜由全国人大及其常委会制定。通过县级以上人民政府提交成片开发申请,省级以上人民政府对成片开发是否符合土地利用总体规划、是否纳入国民经济和社会发展计划及是否符合成片开发标准进行审查。此外,在成片开发征收模式下,相关规划作为成片开发的必要非充分条件,审批机关依然需要承担论证公益与私益平衡的职责。为了合理协调成片开发中的土地增值收益,未来可以借鉴台湾地区区段征收中的抵价地模式,由审批机关作出抵价地比例的具体认定,从而实现合作开发,提升被征收人的权利保障水平。